二、中国电子政务的基础设施架构

中国电子政务基础设施架构主要包括三个部分：一是17 号文件提出的“统一的电子政务网络”，二是17 号文件提出的“电子政务网络与信息安全保障体系”，三是《国家电子政务总体框架》（国信[2006]2号）中提出的“政务信息资源目录体系与交换体系”。

（一）电子政务网络架构演进的基本情况

电子政务网络是政务业务系统和信息资源交换的基本载体。从20 世纪90 年代初开始，各级政府、各部门电子政务网络建设发展很快，但网络内涵不一、边界不清，建设中各自为政、重复建设、结构不合理等问题也十分突出，制约了跨部门、跨地域的政务信息共享和业务协同，不利于电子政务应用的进一步深化。2002 年，17 号文件明确提出“为适应业务发展和安全保密的要求，有效遏制重复建设”，迫切需要“建设和整合统一的电子政务网络”。电子政务网络由政务内网和政务外网构成，两网之间物理隔离，政务外网与互联网之间逻辑隔离。政务内网主要是副省级以上政务部门的办公网，与副省级以下政务部门的办公网物理隔离。政务外网是政府的业务专网，主要运行政务部门面向社会的专业性服务业务和不用在内网上运行的业务。当时提出的建设要求是“要统一标准，利用统一网络平台，促进各个业务系统的互连互通、资源共享。要用一年左右的时间，基本形成统一的电子政务内外网络平台，在运行中逐步完善。”

17 号文件提出了电子政务网络建设的问题，但对于具体落实的一些问题规定得不够清晰。因此，在实际的网络建设中，中央和地方仍然难以避免网络建设缺乏统筹规划、不协调、不安全的老大难问题，而且还出现了一些新的管理难题。2006 年，中办、国办联合转发了《国家信息化领导小组关于推进国家电子政务网络建设的意见》（中办发[2006]18号，以下简称“18 号文”），继续推进电子政务网络建设工作。18 号文是17 号文的发展和延伸，有三点重要突破：①在管理体制上做了从上到下的梳理，明确了相关责任主体。文件明确要求，政务部门六大班子分头负责建设和维护各自的业务网络，由中办会同国办负责协调互连互通平台的建设和管理；国信办会同国家发改委统筹协调外网的管理；国信办组建国家电子政务管理机构，负责组织协调骨干传输网的建设与管理。②提出统一从中央到地方的国家电子政务传输骨干网，各级政府各委办局的政务内网和外网都要采用统一网络。③明确和扩充了电子政务内网的涵盖范围，18 号文首次提出“政务内网由党委、人大、政府、政协、法院、检察院的业务网络互连互通形成，主要满足各级政务部门内部办公、管理、协调、监督和决策的需要，同时满足副省级以上政务部门的特殊办公需要”，避免了“电子政务”、“电子党委”之类的争议，统一了认识，切实增强了可操作性。

在17 号、18 号文件的基础上，中办、国办及其他相关部门几年来又相继出台了系列推进电子政务网络建设的文件（见表2-2），除了细化和落实17 号、18 号文件外，也都不同程度地拓展了网络基础设施内涵，共同推进了电子政务网络建设。

（二）电子政务网络建设进展

随着近10 年来国民经济和社会信息化的跨越式发展，中国的网络基础设施发展成就很大，网络覆盖范围、通信能力、服务质量、安全保障水平等方面都取得了很大进步。在此基础上，国家电子政务网络建设也取得了明显进展，统一的国家电子政务传输骨干网络投入应用，完全可以保障内外网在传输能力、功能、性能和安全性上的发展需求，电子政务内网在更好地满足各部门自身需求的同时逐步实现了部分横向和纵向互连互通，电子政务外网则已经成为我国覆盖面最广的政务公用网络，网络建设的集约化优势开始显现。

1.国家电子政务传输骨干网络

根据18 号文的要求，国家电子政务传输骨干网络建设由原国务院信息化工作办公室组织协调，率先开始建设的是中央级传输骨干网。2007 年4 月，原国信办通过网络服务采购，将国家电子政务网络中央级传输骨干网的建设任务交给了原中国网络通信集团公司和中国电信集团公司。同年9月底，国家电子政务网络中央级传输骨干网网络正式开通。中央级传输骨干网实现了北京地区所有中央国家机关各部门的横向传输网络联通，同时实现了与全国47 个副省级以上地方，以及珠海、汕头、庐山、北戴河等地党委、人大、政府、政协、法院、检察院等的纵向传输网络联通，还在北京成立了中央级传输骨干网网络服务中心。电子政务传输骨干网的建设和完善随着各大运营商对基础网络的升级改造也在不断更新中，支撑服务能力不断升级。

2.国家电子政务内网

根据18 号文要求，中办和国办一直在研究和协调电子政务内网建设，利用各种方式督促各部门和地方加快网络整合和建设。但由于18号甚至17号文发布之前，政务部门已经存在大量运转良好的网络和系统，要建设统一的内网并实现互连互通，势必带来网络的整合及业务的迁移，因为转移成本高、对风险的担忧等原因，内网建设与整合的进展一直与理想状态有一定差距。国家在最近两年下了更大的决心。2011 年，中办、国办联合研究制定了《国家电子政务内网建设和管理规划（2011—2015 年）》（厅字[2011]21 号），并成立了国家电子政务内网建设和管理协调小组，方便推动内网建设与整合工作。2012年7月，国家发展改革委、公安部、财政部、国家保密局、国家电子政务内网建设和管理协调小组办公室联合下发了《关于进一步加强国家电子政务网络建设和应用工作的通知》（发改高技[2012]1986 号），进一步加快建设电子政务内网，要求重点建设中央级政务内网平台，建成中央办公厅网络节点和国务院办公厅网络节点，尽快实现党、人大、政府、政协、高法、高检的安全互连互通，实现与省级内网平台的安全联通。目前，电子政务内网建设取得了新的进展。中央级别的网络平台基本建立，有关部门的业务系统正在连接，47 个省级级点的党政机关部门、党政机关办公厅服务实现了对接。电子政务内网的建设已经为提升机关的综合管理、办公应用、决策服务能力发挥了很好的效力。

3.国家电子政务外网

18 号文件规定原国信办会同国家发改委统筹协调政务外网管理，为各类业务应用系统建设提供网络支持。在2002年12月国信办主持的竞标会上，国家信息中心成为中标单位，2004 年11 月国家发展改革委正式批复实施方案，标志着“国家电子政务外网（一期工程）”正式启动。应当说，电子政务外网建设在技术层面进展相对较快。2009 年12月，国家电子政务外网（一期工程）建设项目通过了竣工验收，国家电子政务外网已连接中央政务部门53个，连接31个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团，成为我国覆盖面最广的政务公用网络。政务外网边建设、边应用，主要承载各级政务部门的社会管理和公共服务业务，包括国家应急平台系统、监察部纠风业务系统、文化部文化共享工程、“金安”工程、新华社新华频媒项目等10个部委的12项全国性业务应用。

由于政务外网平台的服务对象主要是各政府部门的业务系统及基础资源数据库，在建设和运维过程中涉及大量协调任务，因此需要党政领导机构综合协调。为了促进外网建设工程顺利推进，国家发展改革委和财政部于2009 年下发了《关于加快推进国家电子政务外网建设工作的通知》（发改高技[2009]988 号）。《通知》强调“中央各部门要抓紧制定本部门利用国家政务外网开展业务应用的规划和实施方案”，要求各省区市与中央有效对接。为避免重复投资、重复建设，强调“国家发展改革委今后原则上不再批准建设新的部门专用业务网络，财政部门原则上不再安排新的部门专用业务网络运行维护经费”。2012 年，五部委联合下发的《关于进一步加强国家电子政务网络建设和应用工作的通知》体现了国家电子政务外网建设的最新精神，文件第一次明确提出“建设完善覆盖全国县级以上政务部门的国家电子政务外网平台”，完善各局部外网平台之后实现中央到地方平台的有效连接。值得注意的是，该《通知》再次强调了为避免网络重复建设、各自为政的浪费现象，不再支持部门专网的建设和运维。

最近几年外网建设的进展和成效比较明显。截至2011 年年底，国家电子政务外网地（市）、县通达率分别达到了91%和58.7%，同比增长18.6%和11.5%。政务外网连接中央政务部门及相关单位77 家，同比增长13.2%，连接省及以下政务部门约24400 家，接入终端超过45万台。政务外网有效数字证书使用量达到28000多张，同比增长67%，地方已有12 家完成注册系统建设，组建了注册服务中心并正式提供数字证书服务。中央层面新增环保、卫生、空间地理基础库等三项全国性业务，各地政务外网的业务应用也有不同程度增加。外网建设的统一规范、集约化优势已经得到初步展现。据初步测算，北京市政务外网累计节约建设和运行经费开支已达11.4 亿元；江西省通过统一建设政务外网，共节省建设经费18亿元，每年节省线路租费0.9亿元。

中国电子政务网络除了内网和外网，还有大量的业务专网。业务专网的存在是历史遗留问题，有些专网应用是非常成功的，如海关总署专网。对于安全要求级别高、本身业务十分复杂、网络流量和可靠性要求高、应用服务效果显著的专网系统，要迁移到内网或外网的难度比较大，在不能解决迁移难题的情况下将继续存在。但是定位在机关办公、管理、协调、监督和决策的一些专网今后一定要逐渐地迁移到电子政务内网上；而面向社会管理和公共服务的一些专网今后要逐渐地迁移到电子政务外网上。整合资源不只是整合网络资源，也包括应用系统和政务信息资源，电子政务系统建设和管理的规范化、集约化需要在条件许可下全面整合。