第13章 应对突发事件的必备能力(1)

应对突发事件的能力，是各级领导者和公务员的一项基本能力，也是各级党委和政府的一项基本职责。一场危机的到来，既是对党和政府执政能力的考验，也是对各级各部门公务员应急能力的考验。危机带来危险，危险带来压力。面对压力，处于危机之中的公务员特别是领导者会感觉到重任在肩，责任重大，一旦处理不好，就会造成巨大的危害和损失。面对突发事件，因为时间紧迫，信息不确定，很容易出现惊慌失措的现象，甚至造成决策失误、局面失控的不良后果。所以，作为应对突发事件的决策者一定要具备良好的自控能力、理性的沟通能力、冷静的决策能力和正确的指挥能力。

一、各级党委应对突发事件的必备能力

应对突发事件是加强党的执政能力建设的重要内容，也是对执政党的执政能力和执政水平的一大考验。共产党的执政能力建设搞得好不好，共产党员干部的执政能力强不强，都可以从其应对和处置突发事件中体现出来。党委对突发事件的快速反应，更能见证党的执政宗旨，见证党的执政为民的政治理念。近十多年来，中国共产党多次及时稳妥地处理了相继发生的对国家影响较大的多起突发事件，保证了国内政局的稳定和经济的快速发展。回顾并认真总结这些年共产党应对突发事件的历程和丰富经验，为我们今后从容应对危机、驾驭复杂多变的国际国内局势，提高党的执政能力具有一定的现实意义。面对各类突发事件，各级党委的执政作用主要可以体现在以下几个方面：

第一，充分发挥了党委的领导核心作用，这是应对突发事件的坚强组织保证。在突发事件发生时，各级党委快速反应、果断决策、有力指挥，充分发挥了领导核心作用。同时各级党委还不断建立健全统一领导、统一指挥、大力协调、密切合作的领导机制，始终把保护人民生命财产安全作为压倒一切的核心工作来抓。坚强有力团结的领导班子，是应对突发事件的核心力量。

第二，充分发挥了领导干部的带头表率作用。灾情就是命令，党员领导干部临危不惧，身先士卒，以身作则，亲临一线，进行指挥和投入应急工作，关键时刻，领导干部率先垂范，出现在灾情最严重的地方、受灾群众最集中的地方、救灾困难最大的地方，为群众树立光辉的榜样。这就极大地提高了党在百姓心目中的形象和威望，凝聚了党心和民心。

第三，充分发挥了党员的先锋模范作用。面对各类突发事件，基层党组织勇担重任，组建各类“党员突击队”、“党员抢险队”，形成了一个个坚强战斗堡垒。面对严峻的考验。很多党员挺身而出、身先士卒，在危难时刻做到了豁得出来、冲得上去，充分发挥了先锋模范带头作用。许多党员把生的希望留给群众，把死的威胁留给自己，用鲜血和生命保卫群众安全；许多党员强忍失去亲人的悲痛，舍小家、顾大家，以非凡的坚强意志投身应急工作之中。共产党员的英勇行为集中展现了新时期共产党人的光辉形象，彰显了共产党员的先进性。

二、各级政府应对突发事件的必备能力

加强应急管理，是关系国家经济社会发展全局和人民群众生命财产安全的大事，是全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要内容，是各级政府坚持以人为本、执政为民、全面履行政府职能的重要体现。当前，我国现代化建设进入新的阶段，改革和发展处于关键时期，影响公共安全的因素增多，各类突发公共事件时有发生。但是，我国应急管理工作基础仍然比较薄弱，体制、机制、法制尚不完善，预防和处置突发公共事件的能力有待提高。要尽快推进国家应急平台体系建设，要统筹规划建设具备监测监控、预测预警、信息报告、辅助决策、调度指挥和总结评估等功能的国家应急平台。加快国务院应急平台建设，完善有关专业应急平台功能，推进地方人民政府综合应急平台建设，形成连接各地区和各专业应急指挥机构、统一高效的应急平台体系。

应急平台建设要结合实际，依托政府系统办公业务资源网络，规范技术标准，充分整合利用现有专业系统资源，实现互联互通和信息共享，避免重复建设。

积极推进紧急信息接报平台整合，建立统一接报、分类分级处置的工作机制。

各级政府应对各类突发事件的能力主要体现在如下几个方面：

1.对各类突发事件的预防预警能力

各级政府要树立科学发展观，增强政府危机意识。对各类突发事件要坚持预防为主，常备不懈，防范与处置并重、常态与非常态结合等工作原则。提高全社会对突发事件的防范意识，落实各项防范措施，做好人员、技术、物资和设备的应急储备工作。对各类可能引发突发事件的情况要及时进行分析、监测、预警，做到早发现、早报告、早处理。各级政府要以人文关怀、法治、科学相统一的原则进行政府职能的转变，实行组织、资源、信息三者统一的综合管理，从过去重视已发生灾害的应对，向预防、处置和善后全过程管理的转变。培养各级政府的危机意识，提高风险意识，并把这种意识贯彻到政府工作的方方面面和各个环节，充分利用和开发社会上一切可供利用的公共危机防范资源，为应付突发事件提供全方位的服务。

2.对突发事件应急体系的建设规划能力

编制并实施突发公共事件应急体系建设规划。依据《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（以下简称“十一五”规划），编制并尽快组织实施《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》，优化、整合各类资源，统一规划突发公共事件预防预警、应急处置、恢复重建等方面的项目和基础设施，科学指导各项应急管理体系建设。各地区、各部门要在《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》指导下，编制本地区和本行业突发公共事件应急体系建设规划并纳入国民经济和社会发展规划。城乡建设等有关专项规划的编制要与应急体系建设规划相衔接，合理布局重点建设项目，统筹规划应对突发公共事件所必需的基础设施建设。

3.对突发事件“一案三制”的贯彻执行能力

各级政府要建成覆盖各地区、各行业、各单位的应急预案体系；健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，落实党委领导下的行政领导责任制，加强应急管理机构和应急救援队伍建设；构建统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制；完善应急管理法律法规，建设突发公共事件预警预报信息系统和专业化、社会化相结合的应急管理保障体系，形成政府主导、部门协调、军地结合、全社会共同参与的应急管理工作格局。

要健全应急管理法律法规。要加强应急管理的法制建设，逐步形成规范各类突发公共事件预防和处置工作的法律体系。抓紧做好突发事件应对法的立法准备工作和公布后的贯彻实施工作，研究制定配套法规和政策措施。国务院各有关部门要根据预防和处置自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等各类突发公共事件的需要，抓紧做好有关法律法规草案和修订草案的起草工作，以及有关规章、标准的修订工作。各地区要依据有关法律、行政法规，结合实际制定并完善应急管理的地方性法规和规章。

要加强应急预案体系建设和管理。各地区、各部门要根据《国家总体应急预案》，抓紧编制修订本地区、本行业和领域的各类预案，并加强对预案编制工作的领导和督促检查。各基层单位要根据实际情况制订和完善本单位预案，明确各类突发公共事件的防范措施和处置程序。尽快构建覆盖各地区、各行业、各单位的预案体系，并做好各级、各类相关预案的衔接工作。要加强对预案的动态管理，不断增强预案的针对性和实效性。狠抓预案落实工作，经常性地开展预案演练，特别是涉及多个地区和部门的预案，要通过开展联合演练等方式，促进各单位的协调配合和职责落实。

要加强应急管理体制和机制建设。国务院是全国应急管理工作的最高行政领导机关，国务院各有关部门依据有关法律、行政法规和各自职责，负责相关类别突发公共事件的应急管理工作。地方各级人民政府是本行政区域应急管理工作的行政领导机关，要根据《国家总体应急预案》的要求和应对各类突发公共事件的需要，结合实际明确应急管理的指挥机构、办事机构及其职责。

各专项应急指挥机构要进一步强化职责，充分发挥在相关领域应对突发公共事件的作用。加强各地区、各部门以及各级各类应急管理机构的协调联动，积极推进资源整合和信息共享。加快突发公共事件预测预警、信息报告、应急响应、恢复重建及调查评估等机制建设。研究建立保险、社会捐赠等方面参与、支持应急管理工作的机制，充分发挥其在突发公共事件预防与处置等方面的作用。

4.对应急队伍的组织建设能力

各级政府要尽快加强应急救援队伍建设。落实“十一五”规划有关安全生产应急救援、国家灾害应急救援体系建设的重点工程。建立充分发挥公安消防、特警以及武警、解放军、预备役民兵的骨干作用，各专业应急救援队伍各负其责、互为补充，企业专兼职救援队伍和社会志愿者共同参与的应急救援体系。加强各类应急抢险救援队伍建设，改善技术装备，强化培训演练，提高应急救援能力。建立应急救援专家队伍，充分发挥专家学者的专业特长和技术优势。逐步建立社会化的应急救援机制，大中型企业特别是高危行业企业要建立专职或者兼职应急救援队伍，并积极参与社会应急救援；研究制订动员和鼓励志愿者参与应急救援工作的办法，加强对志愿者队伍的招募、组织和培训。

要坚持专业化与社会化相结合，着力提高应急队伍的应急能力和社会参与程度；坚持立足实际、按需发展，兼顾政府财力和人力，充分依托现有资源，避免重复建设；坚持统筹规划、突出重点，逐步加强和完善应急队伍建设，形成规模适度、管理规范的应急队伍体系。危机管理是一项专门性的工作，需要相应的知识、技术和经验。有些突发事件的处理需要高度重视科学性、技术性，因此要建立专业化与非专业化相结合的紧急救助队伍。首先要建立健全专家咨询制度，充分发挥专家在突发公共事件的信息研判、决策咨询、专业救援、事件评估等方面的作用。其次各级政府都应该培养一批能胜任危机管理工作的领导人才和技术人员。有关部门要建立各类应急救援专业队伍，完善应急救援专业队伍的管理机制。最后要加强人才培养和引进，加快形成一支高素质的应急管理队伍。

5.对应急资源的储备管理能力

各级政府要加强各类应急资源的管理。建立国家、地方和基层单位应急资源储备制度，在对现有各类应急资源普查和有效整合的基础上，统筹规划应急处置所需物料、装备、通信器材、生活用品等物资和紧急避难场所，以及运输能力、通信能力、生产能力和有关技术、信息的储备。加强对储备物资的动态管理，保证及时补充和更新。要建立国家和地方重要物资监测网络及应急物资生产、储备、调拨和紧急配送体系，保障应急处置和恢复重建工作的需要。

合理规划建设国家重要应急物资储备库，按照分级负责的原则，加强地方应急物资储备库建设。充分发挥社会各方面在应急物资的生产和储备方面的作用，实现社会储备与专业储备的有机结合。加强应急管理基础数据库建设和对有关技术资料、历史资料等的收集管理，实现资源共享，为妥善应对各类突发公共事件提供可靠的基础数据。

6.对应急处置和善后的评估分析能力

各级政府要全力做好应急处置和善后工作。突发公共事件发生后，事发单位及直接受其影响的单位要根据预案立即采取有效措施，迅速开展先期处置工作，并按规定及时报告。地方各级人民政府和国务院有关部门要依照预案规定及时采取相关应急响应措施。按照属地管理为主的原则，事发地人民政府负有统一组织领导应急处置工作的职责，要积极调动有关救援队伍和力量开展救援工作，采取必要措施，防止发生次生、衍生灾害事件，并做好受影响群众的基本生活保障和事故现场环境评估工作。应急处置结束后，要及时组织受影响地区恢复正常的生产、生活和社会秩序。灾后恢复重建要与防灾减灾相结合，坚持统一领导、科学规划、加快实施。健全社会捐助和对口支援等社会动员机制，动员社会力量参与重大灾害应急救助和灾后恢复重建。各级人民政府及有关部门要依照有关法律法规及时开展事故调查处理工作，查明原因，依法依纪处理责任人员，总结事故教训，制订整改措施并督促落实。