第28章 应急预案建设方面的学习——不断规范应急管理的预防预控措施(2)

应急准备阶段中的一个必不可少的环节是危机情景模拟练习，即通过模拟危机情势，认识危机特点，不仅可以为公众培养危机意识，而且还能进一步完善危机预警与监控系统。从美国地方政府的实践来看，就应急预案所进行的演习并不见得是真正规模上的大演习。许多市政府每年进行数次演习，而且都是“桌面演习”（Tableto P Exercise）。即在假设的紧急情况下，在所有的指挥人员及当地的媒体都毫不知情的情况下，将他们紧急召集到应急中心，以测验指挥系统和各部门之间信息交换的效率，并由此总结经验，完善应急机制建设。

他山之石，可以攻玉。一些发达国家都建立了比较成熟的政府危机管理体系。日本从上到下都设有专门的全民危机警报系统；法国建立了明确的灾害救援步骤，并在宪法中规定了紧急状态制度，保障政府有效地行使行政紧急权力；美国完成了国家应急反应计划，确保政府有效应对突发事件。

一笔笔高昂的学费，一次次成功的经验，让中国社会从上到下形成了一个共识：编制应急预案，建立应急机制，确保百姓的生命财产安全和社会的正常秩序，是中国需要尽快补上的一课。

二、我国应急预案体系的构建历程

应急预案指面对突发事件如自然灾害、重特大事故、环境公害及人为破坏的应急管理、指挥、救援计划等建立的应对方案和行动指南，它一般建立在综合防灾规划上。其几大重要子系统为：完善的应急组织管理指挥系统；强有力的应急工程救援保障体系；综合协调、应对自如的相互支持系统；充分备灾的保障供应体系；体现综合救援的应急队伍等。我国应急框架体系，以2006年国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》为总纲，25件国务院专项预案、80件国务院部门预案和31个省区市总体预案的出台为标志，表明我国应急预案体系也已初步形成，并呈快速延伸发展趋势。国家总体预案明确了各类突发公共事件分级分类和预案框架体系，规定了国务院应对特别重大突发公共事件的组织体系、工作机制等内容，是指导预防和处置各类突发公共事件的规范性文件。

我国1949年以后，开始经历了单项应急预案阶段，直到2001年才开始进入综合性应急预案的编制使用阶段。

在我国的煤矿、化工厂等高危行业，一般会有相应的《事故应急救援预案》和《灾害预防及处理计划》；公安、消防、急救等负责日常突发事件应急处置的部门，都已制定各类日常突发事件应急处置预案；20世纪80年代末，国家地震局在重点危险区开展了地震应急预案的编制工作，1991年完成了《国内破坏性地震应急反应预案》编制，1996年，国务院颁布实施《国家破坏性地震应急预案》；大约在同一个时期，我国核电企业编制了《核电厂应急计划》，1996年，国防科工委牵头制定了《国家核应急计划》。2001年开始，上海市编制了《上海市灾害事故紧急处置总体预案》。

应急概念是对应于特重大事故灾难的危险问题提出的。危险包括人的危险、物的危险和责任危险三大类。首先，人的危险可分为生命危险和健康危险；物的危险指威胁财产和火灾、雷电、台风、洪水等事故；责任危险是产生于法律上的损害赔偿责任，一般又称为第三者责任险。其中，危险是由意外事故、意外事故发生的可能性及蕴藏意外事故发生可能性的危险状态构成。

应急预案是应急管理的重要基础，是中国应急管理体系建设的首要工作。

2003年11月，国务院办公厅成立应急预案工作小组。2004年1月，国务院召开了国务院各部门、各单位制定和完善突发公共事件应急预案工作会议。4月6日和5月22日，国务院办公厅分别印发《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》和《省（区、市）人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南》。6月3日至12月14日，国务院领导分别主持召开专项应急预案审核会，并审阅了105件专项预案和部门预案。2005年1月26日，国务院召开常务会议，审议并原则通过了《国家突发公共事件总体应急预案》。2月25日，国务委员兼国务院秘书长华建敏受国务院总理温家宝委托，向十届全国人大常委会第十四次会议报告应急预案编制工作，并表示：“全国应急预案框架体系已初步形成。”4月17日，国务院印发《国家突发公共事件总体应急预案》。5月至6月，应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类25件专项应急预案、80件部门预案，共计106件陆续发布。

基本覆盖了中国经常发生的突发事件的主要方面，其中大多是根据经济社会发展变化和客观形势的要求新制定的。按照不同的责任主体，我国的应急预案体系设计为国家总体预案、专项预案、部门预案、地方预案、企事业单位预案以及大型集会活动预案等六个层次。到2005年底，地方总体应急预案的编制工作也陆续完成，许多市、区（县）也制定了应急预案，全国应急预案框架体系初步建立。2006年6月15日，新华社受权发布《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》；同年7月7日至8日，国务院在北京召开全国应急管理工作会议强调，各级政府要全面贯彻科学发展观，进一步完善和落实应急预案，增强应急管理能力，切实做好各类突发公共事件的预防和处置工作，促进社会和谐稳定。据统计，截至2009年11月，全国已制订各级各类应急预案240多万件，所有的省一级政府、市级政府、县级政府都已经编制了总体应急预案，同时还因地制宜地编制了大量专项及部门的预案，全国“纵向到底、横向到边”的应急预案体系基本形成。这些应急预案既参照借鉴了包括美国、日本、俄罗斯等国家和联合国等国际组织在内的各种突发事件应急规划、预案和指南的内容，也加入了许多适合我国国情特点的、超前的、创新的内容。

三、我国应急预案及其体系的基本内容

应急预案及其内容体系是在立足中国国情、认真总结实践经验、吸收借鉴国外成熟做法、广泛听取各方面意见的基础上形成的。建立健全应对自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等方面的社会预警体系，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，提高保障公共安全和处置突发事件的能力，是政府全面履行职能，特别是加强社会管理和公共服务职能的一项重要工作，也是构建和谐社会的一项重要任务。到目前为止，国家突发公共事件总体应急预案、105个专项和部门预案、省级及以下各级应急预案编制均已基本完成并发布，全国应急预案框架体系也已经初步形成。

1.我国应急预案的内容

应急预案应当根据国家有关法律、法规的规定，针对突发事件的性质、特点和可能造成的社会危害，具体规定突发事件应急管理工作的组织指挥体系与职责和突发事件的预防与预警机制、处置程序、应急保障措施以及事后恢复与重建等内容。具体包括5个方面：组织指挥体系与职责、预防与预警机制、处置程序与措施、应急保障措施、恢复与重建措施。

（1）应急组织指挥体系与职责

主要是描述突发事件应对组织指挥体系的框架及职责要求。根据处置突发事件实际需要设立应急组织指挥机构，明确核心领导者及组成人员，明确指挥职责和权力。明确应急组织指挥机构涉及的部门，各部门的职责、权利和义务。以突发事件应对全过程为主线，明确各类突发事件预测、预警、报警、响应、处置、结束、善后和恢复重建等环节的主管部门、协作部门和参与单位及其职责；以应急准备及保障机制为主线，明确有关部门的职责。

（2）预防与预警机制

主要是对突发事件及其后果的预测、辨识、评估、分析及其预防预警要求。

突发事件的预防工作主要通过对风险隐患的普查和监控来完成。普查就是全面掌握本行政区域、本行业和领域各类风险隐患情况。监控是对具有各类风险隐患地点或设施，实行长期管理、监控和检查，及时排除风险隐患。预警是对各类风险隐患信息进行综合、科学的风险分析后，就有可能发生或即将发生的突发事件情况及时发布预警信息。一是预防预警信息，包括突发事件类别、预警级别（一般分为4级：特别严重的为Ⅰ级、严重的为Ⅱ级、较重的为Ⅲ级、一般的为Ⅳ级，依次用红色、橙色、黄色、蓝色表示）、起始时间、可能影响范围、警示事项、应采取的措施和发布机关等内容。确定预防预警信息监测、收集、报告和发布的方法、程序，建立信息来源与分析、常规数据监测、风险分析与分级等制度。二是预防预警行动，包括明确预防预警方式方法、渠道以及监督检查措施和信息交流与通报程序，预警期间采取的应急措施及有关应急准备。三是预警支持系统，包括建立预警体系即相关技术支持平台、信息监测系统、载体、网络及技术设施等，以及使用、维护、改进系统的要求。四是预警级别发布，包括明确预警级别的确定原则、信息确认与发布程序等。

（3）处置程序与措施

主要是构建突发事件基本的响应程序及措施。应急预案对处置程序和措施一般包括明确应急预案启动的等级及条件、明确各有关部门的职责及相互关系、明确专家咨询和辅助决策机制、保证畅通的信息沟通渠道等。一是信息报告。建立突发事件快速应急信息系统，明确常规信息、现场信息采集的范围、内容、方法、报送程序和时限要求。二是先期处置。突发事件发生后，事发地政府在报告突发事件信息的同时，根据职责和规定的权限启动相关应急预案，及时、有效地进行处置，控制事态。三是应急响应。首先要明确应急响应级别。按照突发事件可控性、严重程度和影响范围，原则上按一般Ⅳ、较重Ⅲ级、严重Ⅱ级、特别严重Ⅰ级的四级级别启动相应预案。其次要明确应急响应行动。根据突发事件级别确定响应主体，明确预案启动级别和条件，明确相应级别指挥机构工作职责、权限和要求。阐明突发事件发生后通报的组织、顺序、时间要求、应急响应及处置过程等，同时避免突发事件可能造成的次生、衍生和耦合事件。再次要强化指挥和协调。现场应急指挥机构负责现场的应急处置工作，按照属地为主的原则进行应急救援和处置。明确指挥机构的职能和任务，建立决策机制，报告、请示等制度，信息分析、专家咨询、损失评估等程序。最后还要制定详细、科学的突发事件处置技术方案，以及在突发事件发生时保护生命、财产和环境安全的处置措施，明确各级指挥机构调派处置队伍的权限和数量，队伍集中、部署的方式，未用设备、器械、物资、药品的调用程序，不同处置队伍间的分工协作程序等。四是应急结束。明确应急状态解除或紧急响应措施终止的发布机构及程序，并注意区别于现场抢救活动的结束。

（4）应急保障措施

主要是对实施应急预案所需资源的说明。应急预案所需资源包括，一是人力资源保障；二是财力保障；三是物资保障；四是基本生活保障；五是医疗卫生保障；六是交通运输保障；七是治安保障；八是人员防护保障；九是通信保障；十是公共设施保障；十一是科技支持。

（5）恢复与重建措施

主要是对应急处置结束后的工作安排。恢复与重建措施包括以下内容：

一是善后处置；二是调查评估；三是恢复重建；四是信息发布。

2.我国应急预案体系的内容

总体预案是全国应急预案体系的总纲，是指导预防和处置各类突发公共事件的规范性文件。应急预案几大重要子系统为：完善的应急组织管理指挥系统；强有力的应急工程救援保障体系；综合协调、应对自如的相互支持系统；充分备灾的保障供应体系；体现综合救援的应急队伍等。国家应急预案体系的内容包括：

（1）总体应急预案

总体应急预案是全国应急预案体系的总纲。主要包括突发事件分级分类和预案框架体系，国务院应对特别重大突发事件的组织体系、工作机制等内容，也是国务院应对特别重大突发事件和指导各级政府处置突发事件的规范性文件，由国务院制定发布，国务院办公厅组织实施。

（2）专项应急预案

专项应急预案是国务院及其有关部门为应对某一类或几类突发事件而制定的涉及数个部门职责的应急预案，主要包括某类突发事件分级分类，以及应对方针、政策措施、处置程序和应急组织指挥机构等内容，由国务院有关部门牵头制定，报国务院批准，由牵头的主管部门会同相关部门组织实施。

（3）部门应急预案

部门应急预案是国务院有关部门根据总体应急预案、专项应急预案和部门职责为应对突发事件制定的预案。主要包括某种具体的特定类型的突发事件的分级分类，以及应对的组织机构、行动原则和处置措施等内容，由国务院有关部门制定印发，报国务院备案，由制定部门负责实施。

（4）地方应急预案

地方应急预案是下级政府根据上级政府的总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案而制定的应急预案，具体包括省区市级、地州市级、县市区级政府突发事件总体应急预案、专项应急预案和部门应急预案，以及各基层政权组织的应急预案。