第29章 应急预案建设方面的学习——不断规范应急管理的预防预控措施(3)

（5）企事业单位应急预案

各企事业单位根据有关法律、法规，结合各单位的特点和实际情况制定应急预案。

（6）重大活动应急预案

重大活动应急预案是承办或者举行大型会展、经济商贸和文化体育等重大活动的单位根据有关法律、法规和上级政府的总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案，结合自身实际而制定的应急预案。重大活动应急预案，按照“谁主办，谁负责”的原则，由组织承办单位负责制定，报公安机关批准后实施，并报当地政府及有关部门备案。

四、我国应急预案体系的特点

我国应急预案体系从纵向上与我国以前编制的各种应急规划相比，更科学，更严谨，更细化，更具操作性，涉面更宽广，重点更突出，表现出了明显的进步；从横向上与世界其他国家应急规划或预警体系相比，不但汲取了国外应急管理的有益经验，同时也结合我国的国情特点，在具体编制的针对性和操作性等方面具有一定的超前性和创新性。

①编制部门齐全，预案种类繁多。我国应急预案几乎覆盖了各个部门，预案种类也涉及到了突发事件的各种类型。

②预案出台顺势应时，弥补前期规划不足。应急应急预案作为指导应急行动的具体方案，弥补了我国应急规划的不足，在方法和措施上提高了我国政府的应急管理能力。与其他发达国家的防灾或者应急规划相比，我国过去出台的诸多应急规划不够详细，框架简单，措施不具体，在实践中往往缺乏实际可操作性。

③预案强调预防为主，应急侧重防控结合。近年编制的应急预案不限于规定应急处置的流程、程序、原则，也突出强调了以预防为主和防控结合的重要性，要求各地区、各部门在先期应急处置方面，尽力预防突发事件，及时控制、消除其影响，尽可能防止一般突发事件演变成重特大突发事件。

④预案坚持以人为本，应对坚持科学原则。人最高贵，编制突发事件应急预案必须以人为中心，必须把救人、助人、护人作为第一要务，在具体应对工作中也必须充分发挥人的力量，发挥人的主体性和能动性；同时在各个应急环节上要处处坚持科学，按照客观规律办事。

⑤预案明确属地管理，应急目标条块结合。在编制应急预案时，要在坚持“属地管理、条块结合”的应急体制下明确应急责任和应急目标分解。

⑥应急预案具有超前性和创造性。我国近年来编制的各类应急预案不但弥补了应急规划的不足，也弥补了有关法律的不足，其中大量补充性的规定，为我国今后进一步完善有关法律制度提供了重要参考。

五、我国应急预案建设的基本要求

“凡事预则立，不预则废”，针对我国各地区频发的各类突发事件的特点，建立和健全应急预案体系，保证迅速、有序、有效地开展应急处置与救援行动，降低突发事件破坏性后果的严重程度，是各级政府、企事业单位或其他社会组织的重要工作之一。建立健全突发事件应急预案体系的主要目的，一方面在于发生突发事件后，能够及时启动应急预案予以有效处置，另一方面是要根据预案有关预防与应急准备等方面的规定，把功夫用在平时，用在突发事件发生前的“事前”防范和“事前”准备上，做到有备无患、防患于未然，及早排查和化解可能导致突发事件发生的各种风险隐患，力求把突发事件消灭在萌芽状态，而当不可避免的突发事件发生后，及时启动应急预案则可以最大程度地减少人员伤亡和损失，并能做到迅速、有序、有效地开展应急处置工作。

1.应急预案的基本定位

危机管理过程论认为，危机管理可以分解为如下两个层面和两个阶段：危机前对策——预防减灾和事前准备；危机后对策——快速应对和恢复平常。

基于此，从时间脉络上可将公共危机应急管理分为预警阶段、准备阶段、应急处置阶段、评估恢复阶段这四个阶段。我们也依据此处理流程设计了系统的整体框架功能，同时也据此为应急预案的编制工作给出了基本定位。

制定应急预案主要基于两个前提，一是突发事件可能发生，一是突发事件肯定发生或已经发生。应急管理工作也必然要贯穿在这两个方面的前提之下，一是事件预防，二是应急准备、应急响应、现场处置和善后工作，但一般应急预案的基本定位大都偏重于后者，偏重于应急响应阶段，即使是应急准备工作也是强调针对事件肯定发生的准备。应急预防是公共安全管理的基本原则，并非应急预案的主要特点、工作目标和重点内容。尽管如此，但完善的应急预案应覆盖预测、预警、报警、响应、处置、结束、善后和恢复重建全过程。具体内容包括组织指挥体系与职责、预防与预警机制、处置程序与措施、应急保障措施、恢复与重建措施。

突发事件大都是在难以预见的情况下突然爆发的，而且具有不断扩大、蔓延和激变的潜力，一旦失控可能会转化为严重的危机，对国家政治、经济、社会秩序和人民生命财产安全构成威胁，形成冲击。应急预案的对象不是日常工作中的一般性管理问题，而是用常规管理无法应对的不可预见和具有破坏性的顶级事件。根据国外应急管理经验和近年来我国“一案三制”的管理工作实践，普遍认为应急预案不仅注重应急响应工作，还应包括应急准备和应急恢复重建这两部分重要内容，而且为了突出“第一反应”和“属地为主”的原则，应急响应活动须明确划分为初级响应和扩大应急两个阶段。

应急预案的重点是应急响应的指挥协调，即组织指挥体系与职责的构建。

应急预案的对象是来势凶猛的突发事件，对应对者来说，是一个特殊的“怪物”，甚至是人们通常未曾见过的“庞然大物”，它构成复杂，诡异多变，发展迅速，破坏力强，不好控制，不好驯服，非群策群力而不能应对，而且，在其活动时间和空间分布范围上也难以把握。几乎每起重大事件应急响应活动都涉及到几十个部门、上百个单位，少则百人，多则数千人、数万人，还可能出现跨地区，甚至跨国境的复杂情况。这就需要有一个能够快速、高效运行的指挥协调系统，需要提前建立和完善组织指挥体系与职责，以便于事发后实现多机构的联合指挥与协调，从而形成统一、有序、高效的应对机制。

应急指挥的核心是控制。对突发事件应急管理工作来说，核心目的是及早控制事态，控制局势。控制可以分为纵向控制与横向控制。纵向控制主要是对自上而下的指挥系统的控制，保证指挥系统上传下达、令行禁止以及信息传递与反馈的灵敏、有序和有效；横向控制主要是指对各地区、各机构、各部门的横向协调系统的控制，保证各种应急力量和资源的及时调配和有效利用。

从系统动力学观点看，公共安全事件的诱发、发展和演变是一个“能量”转换的动力过程。应急指挥的核心就是应用反馈机制，合理利用一切有效力量和资源，尽早切断事故效应链，采取常规与非常规紧急管理措施，强化控制力度，防止事件扩大和蔓延，并对已出现的危机，尽量将其破坏力和影响范围控制在最低程度。

应急预案是应急体系建设规划的一部分。应急预案是应急活动的行动指南，应急活动必须是以既有能力和资源为基础，尽量发挥现有力量和整合存量资源为应急活动服务，这应该是应急预案编制与实施的基本原则。未来规划内容和建设目标不应列在应急预案中。

2.应急预案的分级分类

应急预案的类型划分主要来自于三个角度，一是来自于预案编制与执行者的角度，即预案编制与执行主体的角度；一是来自于突发事件客体的角度，即针对突发事件不同类型和不同级别的角度；三是来自于预案本身的角度，即预案本身适用范围和功能的角度。从不同角度编制的预案在针对性上、适用性上、操作性上、侧重点上都会有所不同。但不管是从哪个角度编制的应急预案，都必须结合实际，结合本地区本行业本单位可能面对的突发事件的特点，突出重点，强调实用性、指导性和可操作性，并上下一贯，左右呼应，保证各类预案之间能够随时实现无缝连接。

目前我国应急预案是按照如下方法分类的：按行政区域可划分国家级预案、省级预案、市级预案、区（县）级预案和企业预案；按突发事件的类型，可划分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件预案；按预案适用范围和功能进行分类，即将城市的应急预案划分为综合预案、专项预案和现场预案以及单项预案，以保证预案文件体系的层次清晰和开放性。

下面重点谈一谈按照应急预案适用范围和功能划分的四种类型。

①总体应急预案（第一级），是预案体系的顶层设计，从总体上阐述城市的应急方针、政策，分析一个行政辖区的危险源、应急资源、应急能力，并明确应急组织体系及相应职责，应急行动的总体思路、责任追究等。通过综合预案可以很清晰地了解城市的应急体系基本构架及预案的文件体系，可以作为本部门应急管理工作的基础，即使对那些没有预料的紧急情况也能起到一般的应急指导作用。

②专项应急预案（第二级），是针对某种具体、特定类型的紧急事件，比如防汛、危险物质泄漏及其他自然灾害的应急响应而制定；是在综合预案的基础上充分考虑了某种特定危险的特点，对应急的形式、组织机构、应急活动等进行更具体的阐述，有较强的针对性。

③现场应急预案（第三级），也叫现场处置方案，是在专项预案基础上，根据具体情况需要而编制，针对特定场所，通常是风险较大场所或重要防护区域所制定的预案。比如，危化品事故专项预案下编制的某重大危险源的场内应急预案，公共娱乐场所专项预案下编制的某娱乐场所的场内应急预案等。现场应急预案有更强的针对性和对现场具体救援活动具有更具体的操作性。与事故预想有点类似，但更具体、更具操作性、描述更规范。例如《地震灾害事故预案》是专项应急预案，是针对地震发生后出现的问题而编制的现场处置方案；《发生地震灾害后风力发电设备的处置方案》是专项应急预案，是针对发生地震灾害后风电场建筑物可能受到破坏而编制的处置方案。现场应急预案的特点是针对某一具体现场所存在的该类特殊危险，结合可能受其影响的周边环境情况，在详细分析的基础上，对应急救援中的各个方面做出具体、周密而细致的安排，因而现场预案具有更强的针对性和对现场具体救援活动的指导性。现场应急预案的编制以达到应急管理目标和效果为目的，形式可以更加灵活，比如有的针对事故现场应急管理设计了四种预案类型：一是应急行动指南或检查表，即针对已辨识的危险制定应采取的特定的应急行动。指南简要描述应急行动必须遵从的基本程序，如发生情况向谁报告，报告什么信息，采取哪些应急措施。这种应急预案主要起提示作用，对相关人员要进行培训，有时将这种预案作为其他类型应急预案的补充；二是应急响应预案，即针对现场每项设施和场所可能发生的事故情况，编制的应急响应预案。应急响应预案要包括所有可能的危险状况，明确有关人员在紧急状况下的职责。这类预案仅说明处理紧急事务的必需的行动，不包括事前要求（如培训、演练等）和事后措施；三是互助应急预案，即相邻企业为在事故应急处理中共享资源，相互帮助制定的应急预案。这类预案适合于资源有限的中、小企业以及高风险的大企业，需要高效的协调管理；四是应急管理预案，即是综合性的事故应急预案，这类预案详细描述事故前、事故过程中和事故后何人做何事、什么时候做，如何做。这类预案要明确制定每一项职责的具体实施程序。应急管理预案包括事故应急的4个逻辑步骤：预防、预备、响应、恢复。

④单项应急预案（临时性）是针对大型公众聚集活动（包括政治、经济、文化、体育、民俗、娱乐、集会等活动）和高风险的建筑施工活动（例如城市大型施工、人口高密度区建筑物的定向爆破、水库大坝合龙、城市生命线施工维护等活动）而制定的临时性应急行动方案。预案内容主要是针对活动中可能出现的紧急情况，预先对相应应急机构的职责、任务和预防措施做出的安排。

应急预案还可以有其他很多种分法，比如按照责任来划分，可以分为企业预案和政府预案，企业预案由企业根据自身情况制定，由企业负责，通常完整的企业级应急预案由总预案、程序文件、指导说明书和记录四部分构成。政府预案由政府组织制定，由相应级别的政府负责；根据事件影响范围来划分，可以分为现场预案和场外预案，现场预案又可以分为不同等级，如车间级、工厂级等，而场外预案按事件影响范围的不同，又可以分为区县级、地市级、省级、区域级和国家级；按照行业来划分，几乎各行各业都制定了适合于本行业的应急预案，比如安全生产应急预案、建筑行业应急预案、烟草行业应急预案、交通运输行业突发事件应急预案、危险品运输行业应急预案、旅游行业应急预案、信息安全应急预案，等等。行业应急预案具有更强的针对性，因而也具有更强的可操作性。