第30章 应急预案建设方面的学习——不断规范应急管理的预防预控措施(4)

六、我国突发事件应急预案建设的基本架构体系我国近年来根据国家总体应急预案的规定，突发事件应急预案体系大体可分为六大类：一是总体应急预案，二是专项应急预案，三是部门应急预案，四是地方应急预案，五是企事业单位应急预案，六是重大活动应急预案。以下我们对这六大类预案分别加以阐述。

1.突发事件总体应急预案

总体应急预案是全国应急预案体系的总纲，明确了各类突发公共事件分级分类和预案框架体系，规定了国务院应对特别重大突发公共事件的组织体系、工作机制等内容，是指导预防和处置各类突发公共事件的规范性文件。

编制总体应急预案的目的是为了提高政府保障公共安全和处置突发事件的能力，最大程度地预防和减少突发事件及其造成的损害，保障公众的生命财产安全，维护国家安全和社会稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展。

根据国家总体应急预案的论述，突发事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及社会公共安全的紧急事件，分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四类。

①自然灾害。主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、生物灾害和山林火灾等。

②事故灾难。主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、核与辐射事故、环境污染和生态破坏事件等。

③公共卫生事件。主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病。食品安全和职业危害、动物疫情以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。

④社会安全事件。主要包括恐怖袭击事件、民族宗教事件、经济安全事件、涉外突发事件和群体性突发事件等。

按照各类突发事件的性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，突发事件可分为四级，即I级（特别重大）、II级（重大）、III级（较大）和IV级（一般），依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示。

根据国家总体应急预案的要求，预防和处置突发事件，各级政府必须遵循以下原则：

①以人为本，减少危害。要切实履行政府的社会管理和公共服务职能，把保障公众健康和生命财产安全作为首要任务，最大程度地减少突发事件及其造成的人员伤亡和危害。

②居安思危，预防为主。要高度重视公共安全工作，常抓不懈，防患于未然。增强忧患意识，坚持预防与应急相结合，常态与非常态相结合，做好应对突发事件的各项准备工作。

③统一领导，分级负责。在党中央国务院的统一领导下，建立健全分类管理、分级负责，条块结合、属地管理为主的应急管理体制，在各级党委领导下，实行行政领导责任制，充分发挥专业应急指挥机构的作用。

④合法规范，加强管理。依据有关法律和行政法规，加强应急管理，维护公众的合法权益，使应对突发事件的工作规范化、制度化、法制化。

⑤快速反应，协同应对。加强以属地管理为主的应急处置队伍建设，建立联动协调制度，充分动员和发挥乡镇、社区、企事业单位，社会团体和志愿者队伍的作用，依靠公众力量，形成统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急管理机制。

⑥依靠科技，提高素质。加强公共安全科学研究和技术开发，采用先进的监测、预测、预警、预防和应急处置技术及设施，充分发挥专家队伍和专业人员的作用，提高应对突发事件的科技水平和指挥能力，避免发生次生、衍生事件；加强宣传和培训教育工作，提高公众自救、互救和应对各类突发事件的综合素质。

为了使更多的人知晓突发事件信息，从而能够及早做好相关的应对和准备工作，国家总体应急预案强调，突发性公共事件信息的发布、调整和解除要通过广播、电视、报刊、通信、信息网络、警报器、宣传车或组织人员逐户通知等方式进行。对老，幼、病、残、孕等特殊人群以及学校等特殊场所和警报盲区，要视具体情形采取有针对性的公告方式。

这就是说，突发事件特别是I级或II级事件发生后，各级政府有关部门要在第一时间向社会发布，信息发布要积极主动，准确把握，避免猜测性、歪曲性报道。保证在整个事件处置过程中，始终以权威、准确、正面的舆论引导公众。

信息发布的原则是及时、准确、客观、全面。在第一时间发布后，随后还要发布初步核实情况、政府应对措施和公众防范措施等，并根据事件处置情况做好后续发布工作。

对于信息报告，国家总体应急预案对各级政府的第一要求就是“快”。为了做到“快”，国家总体应急预案强调，特别重大或者重大突发事件发生后，省级人民政府、国务院有关部门要在4小时内向国务院报告，同时通报有关地区和部门。应急处置过程中，要及时续报有关情况。在报告的同时，事发地的省级人民政府或者国务院有关部门必须做到“双管齐下”，根据职责和规定的权限启动相关应急预案，及时、有效地进行处置，控制事态。对于迟报、谎报、瞒报和漏报突发事件重要情况或应急管理工作中有其他失职渎职行为，要依法对有关责任人给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

对于特别重大、重大突发事件或者事件发生在敏感地区、敏感时间，可能演化为特别重大、重大突发事件的情况，事发地人民政府或有关部门接到信息后，应当在30分钟内上报上级政府。对可能属于I级、II级预警信息的，应当及时（最迟不超过1小时）报告上级政府。特殊情况下，事发地基层单位和政府及有关部门值班人员可越级向上级政府报告。

国家总体应急预案明确规定，在党中央的领导下，国务院是突发事件应急管理工作的最高行政领导机构。在国务院总理领导下，由国务院常务会议和国家相关突发事件应急指挥机构负责突发事件的应急管理工作；必要时，派出国务院工作组指导有关工作。设国务院应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用；国务院有关部门依据有关法律、行政法规和各自职责，负责相关类别突发事件的应急管理工作。

地方各级人民政府是本行政区域突发事件应急管理工作的行政领导机构。同时，根据实际需要聘请有关专家组成专家组，为应急管理提供决策建议。这样就形成了“统一指挥、分级负责、协调有序、运转高效”的应急联动体系，可以使日常预防和应急处置有机结合，常态和非常态有机结合，从而减少运行环节，降低行政成本，提高快速反应能力。

在明确了突发事件的领导机构后，国家总体应急预案强调，突发事件发生后，事发地的省级人民政府或者国务院有关部门在报告特别重大、重大突发事件信息的同时，要根据职责和规定的权限启动相关应急预案，及时、有效地进行处置，控制事态。

如果事态有扩大趋势，事发地人民政府不能有效控制事态发展，或依靠自身资源、能力不能及时予以处置，要及时报告上级人民政府，要求上级人民政府处置，并同时做好先期处置工作。对于事发地人民政府来说，做好先期处置，就是要：

①实施紧急疏散和救援行动，组织群众开展自救互救。

②紧急调配本行政区内的应急资源用于应急处置。

③划定警戒区域，采取必要的管制措施。

④实施动态监测，进一步调查核实情况。

⑤向社会发出避险警告或预警信息。

⑥在有可能波及其他行政区域的情况下，要相互通报。

在应急处置结束后，各级人民政府还要积极稳妥、深入细致地做好善后处置工作。对突发事件中的伤亡人员、应急处置工作人员，以及紧急调集、征用有关单位及个人的物资，要按照规定给予抚恤、补助或补偿，并提供心理及司法援助。有关部门要做好疫病防治和环境污染消除工作。保险监管机构督促有关保险机构及时做好有关单位和个人损失的理赔工作，并同时做好恢复重建工作。

对于省级及省级以下人民政府来说，做好善后处置和恢复重建，就是要：

①妥善做好人员安置。在短期内要迅速恢复受难者的生命支持系统，保障食物和水的供应、搭建临时住房、恢复电力等，达到最低的生活保障。当地人民政府要迅速调查、核实突发事件造成的损失情况，制定救助方案，依法给予救助，及时解决受害群众的生产生活困难，维护社会稳定。对致残、致病、死亡人员，按照国家有关规定，给予相应的补助和抚恤。

②妥善做好污染物收集处理和现场清理。突发事件事发地的后期现场清理和污染物清除，由事发地市、县人民政府及其相关部门组织专业队伍实施，省人民政府有关部门应当提供专业人员和技术支持，要防止次生、衍生和耦合事件发生。

③迅速组织群众开展生产自救，恢复生产、生活、工作和社会秩序。

④组织专家科学评估重建能力和可利用资源以及突发事件造成的损失情况，制定恢复重建计划，落实资金、物资和技术保障，做好后期重建工作。

应当引起注意的是，在处置突发事件期间，征用单位和个人的财产要及时归还，无法归还或造成损毁的应当按有关规定给予补偿。行政机关采取应急处置措施致使公民、法人或者其他组织的合法权益受到损害的，应当及时予以补偿。

在自然灾害频繁发生，社会矛盾不断凸现的时期，对于各级人民政府来说，贯彻落实总体应急预案，就是要：

①坚持预防为主，关口前移。完善本地应急预案体系，发挥平时预防作用，尽量化解风险，减少灾害事故。

②坚持立足基层、依靠群众。要建立覆盖城乡基层的应急管理体系，切实贴近群众，让群众掌握应急知识，参与应急管理，充分发挥广大人民群众的作用。

③坚持信息先行、快速反应。要及时准确地了解、把握突发事件的苗头信息和趋势动向，为科学发展决策提供可靠依据，掌握应对突发事件的主动权。

④坚持整合资源、强化能力。集合各方面力量，加强物资和能力储备，实现资源的忧化配置，提高紧急动员能力。

⑤坚持统一指挥、协同应对。要建立统一的应急指挥机构和协调联动机制，充分发挥各专业部门的作用和优势，保证突发事件应对工作及时、有序、高效。

⑥坚持政府主导、社会参与。充分发挥政府的主导作用，依据法律法规，综合运用各种手段，科学组织，合理调度，形成强大的应急动员能力和工作整体合力。

应当特别强调的是，在各级政府的总体预案中，虽然没有明确规定普通民众应该如何去做，但在危机中普通民众也要积极地采取行动，配合政府处理突发事件。在处理突发事件的时候，政府是核心，因为政府有很大的优势：有组织优势、信息优势、强制权力的优势，更重要的是，政府的管理是普遍性的，对所有人都是有效的，所以在处理突发事件的时候，如果没有政府，在危机面前群众就会处于混乱的无政府状态。

在这个过程当中，普通民众应该定位好自己的角色。一是要积极配合政府，帮助政府处理突发事件。二是根据自己的情况采取有效的行动，在保护自己的同时又帮助政府。对广大人民群众来说，最重要的就是保护自己，保护好自己就等于帮助了国家。三是平时要多了解和掌握应对突发事件的正反两方面的案例，使自己能在遭遇突发事件时，临危不乱。灵活运用自救互救知识配合政府救援，增强“思危有备，有备无患”的防灾意识，提高应对突发事件的综合素质。

2.突发事件专项应急预案

专项应急预案主要是各级人民政府及其相关部门为应对某一类型或某几种类型突发事件而制定的涉及数个政府部门职责的应急预案。由各级人民政府有关部门牵头制定，报本级人民政府批准后，由本级人民政府和人民政府办公室印发实施。根据总体应急预案对突发事件的分类，专项应急预案也分为四类，即自然灾害专项预案、事故灾难专项预案、公共卫生专项预案、社会安全专项预案。

编制专项应急预案，目的是规范某一类型或某几种类型突发事件的应急管理和应急响应程序，及时有效地实施应急救援工作，最大程度地减少人员伤亡、财产损失，维护人民群众的生命安全和社会稳定。专项应急预案依据国家相关法律和各级人民政府总体应急预案编制。

各类专项应急预案都有各自的适用范围，如安全生产、地震、铁路行车事故、森林火灾，都规定有各自的适用范围。例如，《国家安全生产事故灾难应急预案》的适用范围是：

①造成30人以上死亡（含失踪），或危及30人以上生命安全，或者100人以上中毒（重伤），或者需要紧急转移安置10万人以上，或者直接经济损失1亿元以上的特别重大安全生产事故灾难。

②超出省（区、市）人民政府应急处置能力，或者跨省级行政区、跨多个领域（行业和部门）的安全生产事故灾难。

③需要国务院安全生产委员会（以下简称国务院安委会）处置的安全生产事故灾难。