第4章 突发事件概述(3)

9.不确定性

突发事件不但是其发生地点、时间、形式、规模等不可确定，而且其发展方向、演变速度、波及范围、影响效应、处理结果等也同样不可确定。因为存在这些不确定性，所以应对处理不当极易恶化升级，引起连锁反应。正因为其发展的不确定性，所以才决定了突发事件的实质是非程序化决策问题，其管理属于应急管理范畴，其应对处理办法和程序一般无先例可循。突发事件发生后，常常超出纯粹的经济、政治和文化范畴，变成一种含有多项内容的综合性社会危机。比如2008年初的南方暴风雪，元旦刚过，纷纷扬扬的雪花给一向很少降雪的南方各省带来了惊喜，人们争相观看雪景。但是时间不长，持续的低温，使美丽的雪景变成来一场空前的灾难：暴雪、冻雨等极端天气分4个波次袭击了我国南方的大部分地区，其中湖南、湖北、贵州、广西、江西、安徽等省区受灾最为严重。多个城市基础设施运行几近崩溃，造成大面积停电、公路铁路运输封闭受阻、班机停航、大批人员货物滞留、供水管线冻裂、通信不畅、公众必需品匮乏，导致社会生产、生活秩序陷于混乱。按照常理，南方地区大面积遭受暴风雪袭击的概率极低，不但使适宜温暖气候条件下生长的农作物遭受了灭顶之灾，而且由于南方冬季素无取暖设施，人们的御寒条件和应对暴雪、冻雨的经验也显得不足，加上适逢春运高峰，大批旅客因交通受阻而滞留在寒冷的天气之中，如果不能及时妥善应对，很容易造成公众情绪激动，影响社会稳定。

这是由于极端反常天气的不确定性造成的突发事件，令人始料未及，猝不及防。加之致灾因素具有突出的连锁性、耦合性与叠加性，表现出链状群发甚至网状群发的特点，影响范围和影响深度不断加重，并迅速向社会扩散，如果不加以及时、果断、有效的处置，后果就会变得越来越严重。对此，党中央、国务院统一领导、高屋建瓴，迅速做出了“保交通、保供电、保民生”的三保应急决策，切中问题的要害，并及时成立了抢险救灾与煤电油运指挥部，做到一手抓抗灾救灾，一手抓物质保障，面对灾难，思路清楚，决策及时，措施得当，有效驾驭了复杂的局势。

三、突发事件的科学分类

对突发事件进行科学的分类，不仅可以提高对突发事件的理论认识高度，而且更有助于科学地把握突发事件的属性，制定科学的应急方案，及时有效地做出正确的决策，明确分工责任，提出有针对性的应对措施。因为不同类别的突发事件，在孕灾环境、致灾因子、承灾体和灾害发生发展规律方面都呈现出不同的特点，在处置方法、经验和人力物力等的组织调配和应对机制、体制、法制等方面也都有明显的差异。所以，不论从理论研究的角度，还是从实践应对的角度，都应该明确突发事件的类型，从而在突发事件袭来之时能够做到心中有数，从容应对，举措得当，成效显著。当前有关突发事件应急处置的实务与研究，多停留在“情景——预案——决策——应对”的应急处置范式上，而忽略了不同类别的突发事件由于其特征不同而应采取不同的应急处置范式。在现实的应急处置中，每一种类型的突发事件，都应当有最适合的应急处置范式与之相对应。因而，针对不同类型的突发事件，应采取不同的应急处置范式。

目前学界对突发事件的分类多有不同，这主要缘于分类的标准各异，研究角度和目的迥然，但理论的研究要尽可能服务于应对实践。

1.我国对突发事件的分类方法

我国《国家突发公共事件总体应急预案》和《中华人民共和国突发事件应对法》根据事件发生过程、性质和机理将突发事件共分为四类，现分别介绍如下。

（1）自然灾害

主要指那些由于自然原因而导致的突发事件，包括水旱灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等。

（2）事故灾难

主要指人为原因造成的紧急事件，包括那些与人类活动或者人类发展所导致的计划之外的事件或事故。主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、环境污染和生态破坏事件等。

（3）公共卫生事件

主要指病菌病毒引起的大面积的疾病流行等事件。包括传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情，以及其他严重影响公共健康和生命安全的事件。

（4）社会安全事件

主要指由人们主观意愿产生的、并危及社会安全的突发事件。包括恐怖袭击事件、经济安全事件和涉外突发事件等。

2.突发事件其他分类方法介绍

根据不同的看问题的角度、不同的理论研究目的和不同的判断标准，人们对突发事件的分类也具有很大的不同。我们在这里从国内外学界和政界的多个视角归纳了其他一些比较具有典型意义的类型划分方式。

（1）五分法划分的突发事件类型

①按照发生领域划分的五种类型：一是政治性突发事件，如战争、政变、政治骚乱、大规模政治变革、大规模恐怖主义活动等；二是社会性突发事件，如社会骚乱、游行示威、罢工、小规模的恐怖主义活动（如杀人、放火、抢劫、绑架、投毒、劫持飞机等运输工具）；三是宏观经济性突发事件，如恶性通货膨胀或紧缩（如物价突然暴涨）、国际汇率的巨幅波动、股票市场的大幅度振荡、利率的大幅度变化等；四是生产性突发事件，如工作场所安全事故、导致人身伤亡的职业病、产品安全事故、生产设施或生产过程安全事故等；五是自然性突发事件，如干旱、洪水、地震、台风、海啸、流行性传染病、虫灾等。

②按照时间段划分为五种类型：一是处于潜伏期的突发事件，二是处于爆发期的突发事件，三是处于高潮期的突发事件，四是处于缓解期的突发事件，五是处于消退期的突发事件。

③根据突发事件的发生过程、性质和机理，我国有的学者也将突发事件分为五种类型：一是自然灾害；二是事故灾难；三是公共卫生事件；四是社会安全事件；五是经济安全事件。这与我国《国家突发公共事件总体应急预案》和《中华人民共和国突发事件应对法》中的分类标准基本一致，只是将经济安全事件从社会安全事件中单独分立出来，体现了一种更细化的思想方法。

（2）四分法划分的突发事件类型

①美国一些学者根据突发事件具有无规则、突发性、规模大、后果严重的特点，将突发事件大致分为四种类型：一是自然灾害，如地震、洪水、飓风等；二是技术发展型灾害，如化学毒物泄露、恶性传染性疾病、爆炸、对信息网络的攻击等；三是社会秩序型灾害，如战争、投毒、恐怖活动、社会动荡、大型聚会骚乱等；四是大规模毁灭性武器，如生化武器、细菌武器、核武器等。

②加拿大紧急状态法将突发事件分为四类：一是公共福利类突发事件，主要是由已经发生或即将发生的火灾、洪水、干旱、风暴、地震及其他自然因素，人类和动物植物疾病、事故或污染等所引起的事件；二是公共秩序类突发事件，是指严重威胁社会安全和利益的事件；三是国际突发事件，是指由恐吓、威胁行为或者重大武力、暴力的使用或即将使用而引起的，涉及加拿大和一个以上其他国家的事件；四是战争类突发事件，是指由已经发生或即将发生的战争或武装冲突所引起的，涉及加拿大或其任何盟国的事件。

③国际著名危机管理学家罗森塔尔根据危机发展和终结的速度将突发事件分为四类：一是龙卷风型危机，这类危机来得快去得也快，例如劫持人质危机；二是腹泻型危机，这类危机往往酝酿时间很长，但爆发后结束得也快，例如刚果（金）的千人大屠杀事件；三是长投影型危机，这类危机往往突然爆发，但影响深远，例如马丁·路德·金被刺事件引发的危机；四是文火型危机，是来得慢去得也慢的危机，例如巴以冲突。

④有的学者按照事件性质分为四类：一是突发政治事件，如政变、政治动乱等政治失序现象；二是突发经济事件，如金融危机等；三是突发民族宗教事件，如教派冲突、种族骚乱等；四是突发生态事件，如沙漠化、核泄漏、疯牛病等。

⑤根据罕见性和不确定性等因素将突发事件分为四类：一是罕见性高且不确定性高的突发事件。由于事件具有罕见性，其发生时往往没有任何预兆，决策主体也没有任何心理准备或心理准备不足。同时，由于这类事件不确定性高，事件决策主体对事件的演变趋势难有预料，加之没有先例可循，因此给应急决策带来困难。比如2008年初我国南方发生的低温雨雪冰冻灾害。二是罕见性低而不确定性高的突发事件。因为此类事件发生的不确定性高，使得决策主体对其演变趋势把握不准。不过由于发生频次较高，人类在一定程度上对其发生、发展规律有一些基本认识，且有先前的应对和处置经验可供借鉴。这类事件的典型代表是一些频发的自然灾害，如南方每年的水灾和各地发生的地震灾害。三是罕见性高但不确定性低的突发事件。由于罕见性高，难以预知前兆，且无以往经验可供借鉴，因此会使决策主体感到猝不及防，无所适从。但由于这类事件不确定性低，使得决策主体很容易识别出其发生、发展规律，进而探寻出应对策略和处置方法，一般经过短期调整后，待到决策主体认清事件的起因和发展规律之后，事件往往会得到有效处置。四是罕见性低且不确定低的突发事件。由于罕见性低，发生频次相对较高，且不确定性又低，因此，处置难度一般不高。比如煤矿企业发生的瓦斯爆炸事件。

（3）三分法划分的突发事件类型

①美国伊利诺大学刑事司法教授戈登·马斯纳划分的三种类型：一是因自然灾害造成的突发事件；二是因工业技术原因引起的突发事件；三是因社会与政治原因引起的突发事件。

②英国国内民防法将突发事件分为三种类型：一是人民福利类突发事件，包括人类疾病，对财产造成损害，对食物、水源、能源、燃料的供应造成损害，对通讯系统、交通设施或卫生设施造成破坏等方面的事件或情况；二是环境类突发事件，包括对土壤、水源、或空气造成污染，供水，对动植物生命造成破坏或毁灭等方面的事件或情况；三是安全类突发事件，包括战争、武装冲突以及恐怖事件等。

③有的学者按照影响范围划分为三种类型：一是地方性突发事件，指的是事件只发生在很有限的范围内，影响范围较小；二是区域性突发事件，指的是影响范围一般是一个国家或一个大的地区；三是世界性突发事件，指的是影响范围更广，同时包括两个或两个以上的国家。

④武警北京指挥学院编写的《突发事件处置勤务教材》从武警部队经常参与和可能参与处置的各类突发事件的性质上，也大体分为三种类型：一是突发性暴力事件；二是严重社会治安事件；三是重大灾害性事故。

（4）二分法划分的突发事件类型

①美国有学者按照紧急程度将突发事件分为两类：一是一般紧急事件，包括火灾、车祸、骚乱等；二是特殊紧急事件，包括自然灾害（如地震、火山爆发、飓风、洪水、龙卷风、森林大火等）、人为灾害（如危险品运输、空难、建筑事故、公共卫生事件、大规模杀伤性武器以及大规模恐怖活动等）。

②俄罗斯联邦紧急状态法将突发事件分为两类：一是暴乱类突发事件，包括武装暴动、大规模骚乱、恐怖行动等；二是自然原因或技术原因造成的突发事件，人畜流行病、灾难、自然灾害及其他灾害引起的事件。

③法国紧急状态法将突发事件分为两类：一是公共秩序类突发事件；二是社会灾难类突发事件。

④我国学者袁辛奋根据事件诱因将突发事件分为两类：一是自然性的危机，是由自然界不可抗力造成的危机事件；二是人为性的危机，是因为人为的原因导致的危机事件。人为性同时也即社会性，因此以上划分也可称之为自然性的突发事件和社会性的突发事件，当然，也有人据此另称为天灾型突发事件和人祸型突发事件。

⑤按照可否防控的标准可将突发事件分为两类：一是可防控突发事件，二是不可防控突发事件。前者大多是人为因素引起的，在一定程度上说具有可控性，如骚乱、暴力、劫持等等；后者大多是由自然力量引起的，因而常常缺乏可控性，如地震、海啸、泥石流等等。

⑥按照影响范围可将突发事件划分为两类：一是突发性国际事件，如爆发于1997—1998年的亚洲金融危机，影响所及从东南亚各国蔓延至世界其他很多地区。二是突发性国内事件，如2008年1月中旬至2月初的暴风雪灾害，使我国南方14个省的广大地区遭受了历史罕见的损害，对国内经济社会的运行造成了严重的影响。

⑦根据诱发因素可将突发事件分为两类：一是内生型突发事件，如泡沫性经济崩溃；二是外生型突发事件，如恐怖袭击等。

⑧根据对社会核心价值影响程度分为两类：一是结构良好型突发事件，如游行、请愿、罢工等；二是结构不良型突发事件，如地方暴乱等。

⑨根据对事件主体态度可将突发事件分为两类：一是一致型突发事件，如1998年全民抗洪救灾；二是冲突型突发事件，如美国推翻萨达姆政权等。

⑩按照显露程度可将突发事件分为两类。一是显性突发事件，即已经爆发或爆发的势头已经成为必然的突发事件；二是潜在突发事件，即尚未表露的仍处于隐藏和潜伏状态的突发事件。与显露突发事件相比，它更能迷惑人、麻醉人，因而也具有很大的危害。

按照影响程度可将突发事件分为两类。一是轻微型突发事件，即对社会和公众产生局部影响或轻度危害的突发事件；二是重度型突发事件，即对社会公众产生全面影响的严重突发性事件，并使政府形象和公众利益受到严重损害的事件。

按照利益可将突发事件分为两类：一是“生活型”突发事件，是指人们因生活困难而引发的突发事件；二是“劳动型”突发事件，是指人们因劳动条件、用工制度、劳动时间等劳动方面的权益受到侵害而引发的突发事件。