第4章 非公有制经济组织和新社会组织中的党组织的组建设置

党章规定，有正式党员三人以上的企业、社会组织就要成立党的基层组织。当前，非公有制经济已经在国民经济中占据了“半壁江山”，“两新”组织的党组织设置也不断健全、党建党务工作也日趋规范。党的十八大对基层党组织建设提出了明确要求，加强“两新”组织的党建工作具有了新的活力。然而扩大“两新”组织中党组织和工作的覆盖面也不能过急过粗，要按照党的组织工作的原则、职责与总体要求逐步推进。

一 制约非公有制经济组织和新社会组织党建工作的主要因素及其解决思路

（一）制约“两新”组织党建工作的主要因素

加强“两新”组织的党建工作，首要任务是扩大党组织覆盖面。没有党员，就无法建立党的组织；没有党的组织，党的工作就没有经常性依托。当前，“两新”组织不同程度地存在党组织和党的工作覆盖率低，党组织组建难和党组织、党员发挥作用难的“两难”问题。特别是中小组织大多数没有党组织。因此，加强“两新”组织党建工作，是顺应非公有制经济迅猛发展，整体提升“两新”组织党建水平，不断夯实党的执政基础的现实需要。

影响制约“两新”组织的党建工作的因素很多，既有外部环境因素，也有内部制约因素；既有党组织的问题，也有党员本身的问题；既有思想观念的影响，也有体制机制的影响。具体来说，主要存在以下四方面的制约因素：

1.经营管理规模较小、稳定性较差

“两新”组织大多自主创新能力相对较弱，容易受到外部环境的影响，抵御市场风险的能力不强。非公有制企业产品质量、管理水平、信用状况、政策导向等因素，都可能给自身经营管理带来不稳定，甚至导致倒闭、破产。“两新”组织党建是依托“两新”组织而存在的，没有组织这个载体党建工作也就无从谈起。在市场竞争中，组织致力于解决的首要问题是企业的生存和发展，这就导致组织专注于经营管理而无暇顾及党建工作。由于规模以下“两新”组织具有低、小、散的特点，对传统的党建工作方式带来了新的挑战，增加了党建工作的难度。

2.业主对开展党建工作缺乏足够的重视

业主对党建工作的认同和支持，是“两新”组织开展党建工作的重要前提。“两新”组织以家族企业居多，其中，有相当一部分业主只看重眼前的经济利益，缺乏战略眼光，对开展党建工作认识还不到位。他们的主要顾虑是：企业本身比较小，员工人数少，开展党建工作会增加经营管理成本，占用职工精力和时间，影响企业生产秩序；担心党组织干预企业的经营决策；怕带来不必要的麻烦，多一事不如少一事。这些思想顾虑，使得业主对在企业中建立党组织和开展党建工作缺乏认同和支持，制约了“两新”组织的党组织覆盖和工作覆盖。

3.从业人员中党员人数较少，流动性大

一方面，“两新”组织从业人员普遍较少，党员更少，使得这些组织达不到单独建支部或联合建支部的条件。有的职工党员特别是农民工党员不愿亮明身份，不愿意把组织关系迁到“两新”组织，从而影响了这些组织的党组织的组建率。同时，受职工数量、素质等条件限制，无法正常培养和发展入党积极分子，发展党员工作难以开展。另一方面，“两新”组织多属劳动密集型或家庭作坊式，用工随意性大，员工流动频繁；职工养老、工伤、医疗等社会保障还不够完善，职工缺少安全感和归属感。党建工作的主体是党员，离开党员党建工作就无从谈起。党员的频繁流动，对巩固党组织组建成果提出了更高要求。此外，“两新”组织中的党员的生存压力大，有些党员存在“临时观念”“雇佣思想”，党员意识淡薄，影响了党建工作的开展。

4.上级党组织对“两新”组织的党组织工作缺乏充分的重视

一方面，“两新”组织是党的建设的新领域，上级党组织在开展新领域党建工作时，有一个逐步发展深入的过程。另一方面，“两新”组织的各类资源优先用于保障组织经营管理，容易忽视对组织党建工作的保障。一些已建立的党组织面临着开展活动经费不足、阵地缺乏、工学矛盾突出等问题，党的活动不能正常开展。而上级党组织又不能对上述问题的解决给予及时、有力的支持和帮助，这在一定程度上影响了未建党组织的“两新”组织开展党建工作的积极性。

（二）加强和改进“两新”组织党建工作的基本思路

克服和清除“两新”线织党建工作中的制约因素，进一步加强和改进“两新”组织党的建设工作，当前必须正确处理好以下几个关系：

1.正确处理好“党务”与“经营”的关系

积极推进“两新”组织基层党组织设置，有效开展党组织建设工作，一定要调整好党务与经营两者之间的良性互动。如果两者的设置调整在一定时期内不能协调一致，势必给党组织的工作带来一定的难度，对基层全局工作产生不利影响。因此，调整党组织设置方式，特别是采用跨地域、跨行业联合建立党组织的形式时，就必须树立系统观念，同步考虑“两新”组织经营发展的实际问题，力求做到互相衔接，良性互动。所以，在现实条件下，取得“两新”组织的大力支持应与党组织设置方式的调整同步实施，争取一步到位。反之，在不具备条件或条件不成熟的情况下，要顺应其发展或创造条件，在条件具备或成熟的前提下组建党组织，不能急于求成。

2.正确处理好“创新”与“守规”的关系

在“两新”组织中设置党的基层组织，也要强化制度观念，在勇于创新的同时，也要严格履行审批手续，理顺隶属关系。基层党组织设置方式与调整，既要从党务工作与“两新”组织发展的实际需要出发，在条件成熟时及时推进，又要严格按照党章的规定办事，履行相应的审批手续。必须在深入调研的基础上进行综合分析，慎重选择设置与调整方案，报请上级党组织批准，明确隶属关系。

3.正确处理好“服务”与“管理”的关系

随着和谐社会建设的不断推进，“两新”组织的蓬勃发展，已经逐步形成了多样化的基层组织格局。我们要以党的基层组织建设带动其他各类基层组织建设，活跃基层、打牢基础。要实现这一目标，基层党组织必须拓展领域、增强功能，适应群众工作新特点新要求，代表、维护、协调、实现好各方面群众的切身利益。在处理“两新”组织的关系时就要把握好“服务”与“管理”、“活力”与“秩序”的关系，做到在服务中引领、在发展中管理；既激发基层组织的活力，又实现和谐有序发展。在“两新”组织的经营活动中，充分发挥“两新”组织中党组织协调利益、化解矛盾、规范服务的功能。探索党内民主带动人民民主的机制，建立规范的“两新”组织党员和群众民主议事、咨询、沟通、协商制度，推动“两新”组织基层党组织领导下的充满活力的民主氛围的形成。

4.正确处理好“发展”与“稳定”的关系

在“两新”组织设立基层党组织，要做到与时俱进。要从动态上把握党组织设置方式调整的时机，既不落后于基层形势发展的要求，又不超越于形势发展的要求，既不能盲目推进或朝令夕改，又不能一成不变或一劳永逸。在市场经济发展的不同阶段，会对基层党组织的设置提出相应的新要求。党组织设置方式的调整应随着市场经济和“两新”组织的发展，因势利导，及时推进。对于组织设置工作中遇到的新情况、新问题要深入调研，超前思考，合理谋划，认真解决，增强基层党组织设置的科学性。在具体工作中，要特别注意防止和克服一哄而起，盲目攀比，草率从事，脱离实际，将基层党组织随意设置、调整或升格。要正确把握好“两新”组织经营发展与党建工作有机统一的关系，努力探寻党组织设置与“两新”组织发展同步的最佳结合点。

二 非公有制经济组织和新社会组织合理设置党组织的模式

在“两新”组织中建立党的基层组织，要坚持“两新”组织发展与党的组织建设同步考虑、同步规划、同步推进，因地制宜、因企制宜。要成熟一个，组建一个；组建一个，巩固一个。本着“积极、坚决、稳妥、灵活”的原则，合理设置党组织。

（一）“两新”组织组建党组织的六种模式

“两新”组织类型多种多样，有的是国有集体改制的，有的是随着时代的发展应运而生的，有的业主是党员，有的则不是，企业规模大小、运作机制各不相同，这也必然对基层党组织的设置和管理提出了新的要求。总结实践经验，适应实际情况，“两新”组织组建党组织的模式应该多样化，管理也要具有灵活性。当前形势下，“两新”组织的党组织可借鉴以下六种模式：

一是独建。对有三名以上正式党员，并有合适的党支部书记人选，应按规定单独建立党支部，挂靠当地党委或工商联党组管理。以前的国有、集体企业改制后，符合单独设立党支部条件的，原有的党支部予以保留。

二是联建。对企业相对稳定，党员人数不足3人，或虽有3名以上党员，但无合适的党支部书记人选的“两新”组织，应由上级党委或工商联党组牵头，按照“行业相近、地域相近和党员自愿”的原则，建立联合党支部。对于地域相邻、行业相近、经营管理联系比较紧密，但暂不具备单独组建条件的企业，以一家规模较大、党员人数较多的企业党组织为核心，联合若干家规模较小的“两新”组织，建立联合党组织。这种模式主要适用于同一区域内行业相近的企业，并在几家企业中有合适的龙头企业。

三是挂靠。对经营规模小、稳定性差、只有个别党员的“两新”组织，由工商联出面，将党组织关系挂靠在所在地有关单位、所在村或居委会党支部，或纳入当地工商联、个体协会党组织，以便联系与管理。

四是统管。为了加强对仅有个别党员的私营企业、个体工商户中的党员的教育管理，可以由工商联党组把对其业务指导和党的工作统一管起来。

五是委派。对无党员的非公有制经济组织，应推广先进单位的做法，由企业所在地党组织或工商联党组指派政治素质较好，有一定党务工作经验的党员兼任党务工作指导员，以加强对“两新”组织的政治领导，帮助其做好入党积极分子的培养、考查和发展党员工作。

六是直管。在有条件的地方，积极参与构建“两新”组织党建领导工作机制，对“两新”组织进行直接管理。

（二）探索“两新”组织党组织设置的新途径

“两新”组织面广量大、类型多样、人员流动快，要采取灵活多样的方式组建“两新”组织党组织。按照《中国共产党章程》和《关于加强和改进非公有制企业党的建设工作的意见（试行）》的规定，对大量仅有个别党员、不具备建立党组织条件的小型、微型企业，要考虑政治基础、党员力量、内外部因素等方面情况，按照“因企制宜、灵活设置、注重实效”的原则，突破以企业为单元的党组织设置模式，注重发挥区域性、行业性党组织的作用，依托开发区（园区）、商务楼宇、乡镇（街道）、村（社区）和行业协会积极探索党组织设置的多种方式。

一是企业合建。对于“两新”组织中的一些小型企业、微型企业，应根据“互惠互利、优势互补”的要求，突破行业界限，通过共建党组织的形式，实现党建工作共建互动。企业合建模式可以发挥各个小、微企业的市场、信息、人才优势，推进这些企业相互促进、共同发展。

二是商会共建。对“两新”组织中行业特征较为明显的企业，积极探索“支部建在行业上”，依托行业协会等行业性商会，打破行政区域的限制，把会员单位联合起来，建立联合党组织；对地域特征较为明显的企业，依托地域性商会，突破行业限制，把来自同一地域、不同行业的会员单位联合起来，共同组建商会党组织。没有党员的会员单位，由商会党组织帮助其发展党员；尚未建立党组织的会员企业中的党员，可以把组织关系落到商会党组织，进行统一管理；条件成熟的会员单位，商会党组织指导帮助其单独组建党组织。

三是区域统建。在一定的区域范围内，突破企业、行业限制，改变传统的以纵向管理为主要特征的单位制建党模式，把区域内所有“两新”组织纳入建党范畴，按区域、网格、片组等，统一建立区域性综合党组织，统一开展党组织活动。在企业集聚的工业园区，可以将整个工业园区作为一个工作单元或划分为若干区域，设立园区党组织，聘用专职党务工作者，统一管理区域内“两新”组织的党员，并负责园区内未建党组织企业的党建工作。在商贸企业分布集中的商务楼宇、集贸市场、商贸区可以以一幢楼宇、一个市场、一个街区为单元，统一建立党组织。

四是党群共建。在“两新”组织中，建立党组织的“两新”组织要通过党建带工建、带团建，以党群共建为载体，充分发挥群团组织的职能作用，积极推进组织共建、阵地共建、队伍共建，通过党的组织与群团组织建设有机结合，党员队伍与职工队伍建设有机结合，党务工作者队伍与“两新”组织的经营管理者队伍建设有机结合，努力构建党建群建双向促进、良性互动的崭新局面。尚不具备成立党组织条件的“两新”组织，要把工会和共青团组织建设纳入党建工作范畴，积极建立健全组织机构，实现工会和共青团组织覆盖和党的工作覆盖。

同时，要以企业内部单独建立党组织、更好地发挥党组织作用为基本依托，继续探索依托商会、市场、产业链、楼宇、园区、科研创新团队等扩大“两个覆盖”的组建类型，解决市场、楼宇、园区等联合党组织如何发挥作用的问题；进一步深化党群共建的形式和内容，通过党建带工建、带团建，充分发挥群团组织的职能作用，积极推进组织共建、阵地共建、队伍共建；还要积极探索利用网络条件组建党组织、开展党的活动的有效方式，扩大党的影响力。

三 严格遵循党的基层组织的设置程序

“两新”组织的党组织的组建工作是扩大党组织和党的工作覆盖面的前提工作。在组建“两新”组织的基层党组织的过程中，要严格遵循党章中对设置程序的要求。

根据党章的规定，党的基层组织的组织形式，应根据工作需要和党员人数而定。在一般情况下，基层单位的党员超过100人，可设立党的基层委员会，下面又分设若干总支部或支部；党员超过50人但又不足100人的，可设立党的总支部，下面可分设若干支部；有正式党员3人以上但不足50人的，可设立党的支部；正式党员不足3人的，可与邻近单位的党员组成联合支部。部分对国计民生影响重大的科研院所、工矿企业、外交外贸机构和边防要塞机关，虽然党员不足100人或50人，但领导力量配备较强的，也可以建立党的基层委员会或党总支。党的基层委员会、总支部、支部的建立，均需经过上级党组织批准。

（一）基层党委的设置程序

（1）向上级党委写出书面请示。请示的内容主要包括：说明本单位党员人数、分布情况；要设立党委的理由；说明计划下设总支、支部数；设立党委委员的人数。

（2）接受上级党委组织部门的考察。上级党委组织部门在接到新成立的或调整组织设置的单位的请示报告后，要对申请单位进行考察，了解其所提出的理由是否充分，领导班子的人选是否具备条件，班子的人员构成是否合理。

（3）上级党委召开党委会讨论审批。党委会要审查申请单位的情况是否属实；讨论申请的理由是否充分；下设的总支、支部以及委员人数是否符合党章的有关规定。

（4）上级党委下发设立党委的批文。批文内容主要包括组织设置形式和党委组成名额。

（5）申请单位召开党员大会或党员代表会议选举产生党的委员会。向上级党委报告选举结果，报告内容主要包括选举工作情况和选举产生的书记、副书记、委员名单。

（6）经上级党委召开党委会研究批准后，展开工作。

（二）党支部的设置程序

（1）向上级党委写出建立党支部的请示。请示的内容包括：建制单位的工作性质、人员数量等简要情况；现有正式党员、预备党员的数量，建立党支部的依据和理由；所建党支部的性质；党支部委员会组成人数和委员设置方案等。

（2）上级党委批准建立党支部以后，应召开支部党员大会，以无记名投票方式差额选举产生支部委员会。

（3）召开党支部委员会会议，选举产生党支部书记、副书记，并对委员进行分工。

（4）向上级党委写出党支部委员会组成的请示报告。其主要内容包括：选举支部委员会的依据；支部委员情况、候选人名额与应选人名额差情况、选举结果等；党支部委员会选举书记、副书记的名单以及党支部委员的分工情况。

（5）上级党委批复后，党支部委员会开始工作，履行自己的职责。

（三）党小组的划分

为便于党员开展活动，党支部一般应根据本单位党员的数量和分布情况，划分若干党小组，每组选举党小组长一人。一个支部所划分的党小组不宜过多。一个党小组不应少于三名党员（其中至少要有一名正式党员）。有的党支部党员比较少，活动比较方便，也可不划分党小组，由支部书记直接组织党员的活动。

按照党章规定，每个党员都必须编入党的一个支部、小组。党支部在建立党小组时，必须将支部内的每一位党员，包括支部书记、支部委员和党的组织关系在本支部的党员领导干部，全部分别编入党小组。对于担任领导职务的党员，不要将他们单独划出编成一个党小组。建立党小组，由支部委员会研究决定。组建党小组后，支部委员会应将本支部党小组的组建情况报告上级组织，以便上级党组织了解。

上述这些规定要求，在设置和组建“两新”组织的党组织时，需要严格遵守，不得违反党章中的规定原则。

四 设置党组织应当注意的若干问题

在“两新”组织中设置党组织，是为了在扩大党的政治领导、夯实党的执政基础和群众基础的同时，促进“两新”组织的科学发展，努力把党的组织优势转化为发展优势，把组织活力转化为发展活力，不断增强“两新”组织的党组织在政治上的引导力、组织上的凝聚力与发展上的推动力，促进组织又好又快发展。因此，在“两新”组织设置党组织要从着眼于夯实党的执政地位，着眼于激发党组织的生机活力，着眼于建立党建工作的长效机制，开创党建工作新格局出发，增强“两新”组织党建工作的科学性和实效性。“两新”组织党组织的机构设置应坚持精干、高效的标准，坚持一切从“两新”组织的实际情况出发，一切从实现党的建设工作目标的需要出发，坚持因事设岗、因事设人的原则。除此之外，操作时应特别注意以下几方面：

（一）明确“两新”组织的党组织设置的审批权限

为了确保党组织组建质量，要明确党组织设置的审批权限。设立党委的一般由县市一级地方党委审批，设立党的总支部委员会的一般由县市一级党委组织部门审批，设立党的支部委员会的由所属上一级党委审批。按照中央有关文件精神，“两新”组织党组织的负责人和其他领导成员，由党员大会或党员代表大会选举产生。暂不具备选举条件的，可由上级党组织指派或任命，待条件成熟后再进行选举。

（二）明确“两新”组织的党组织的隶属关系和管理归属

由于“两新”组织具有不同的特点和具体的实际情况，因此，在设置党组织时要因地制宜，根据实际理顺党组织的隶属关系，以便于管理，发挥作用，较好地实现党组织的隶属关系明确与管理的统一。下面有七种管理模式：

1.属地管理

属地管理是将“两新”组织的党组织按其所在地划归城市街道（社区）党工委和乡镇党委、村党支部管理。规模较大、党员人数较多的“两新”组织的党组织也可直接由所在地（市）、县（市、区）党委领导。这种隶属关系是“两新”组织党组织最主要、最常用、最有效的隶属关系。

2.商会或协会管理

就是“两新”组织的党组织由商会党组织和个体私营企业协会党组织负责管理。例如，湖南省委批准成立了中共湖南省工商联直属会员单位委员会，负责管理直属会员企业和行业商会的党组织；深圳市依托市总商会成立了市民营企业党委，统一管理特区的“两新”组织党组织；广州市由私营企业协会党委管理下属的各私协分会党支部。

3.社区管理

在大中城市的街道所辖范围内的“两新”组织中，对那些有三名以上党员的组织，由街道党工委帮助其建立起独立的党支部，在街道党工委直接领导下开展工作。实行这种管理模式，关键是要赋予街道办事处相当于一级政府的行政管理权，赋予街道党工委在街道中的领导核心地位。

4.园区管理

在各类开发区和工业小区没有党的派出机构的情况下，可以采取授权、指定开发区管委会或开发公司党委（党组、总支）负责管理区内“两新”组织党组织的办法，并在编制、经费和机构等方面给予配套支持。全国数十个国家级高新技术产业开发区大部分是采取这种模式。也有一些地方党委在所属各种地方性的开发区内设置党工委来管理“两新”组织党组织，对开发区内“两新”组织的党组织实行统一管理。

5.属条管理

所谓属条管理，就是依托专业条线党委对“两新”组织的党组织进行管理。例如，上海市已有杨浦、长宁、普陀等十几个区县建立了民营科技党委，在市科技党工委的指导和区县党委的领导下负责民营科技企业的党建工作。

6.部门管理

部门管理就是“两新”组织的党组织由辖区内的工商、税务等部门党委进行管理。例如浙江省衢州市对没有党组织的“两新”组织的党员先建立联合党支部，然后明确联合党支部的隶属关系，由工商或税务部门的党委进行管理。这种管理模式因为有行政上的隶属关系为依托，因而比较有效。

7.挂靠管理

主要是依托各类中介服务机构党组织进行管理。随着人才流动频度和范围的加大，一些工作单位不固定的党员把党的组织关系临时挂靠在人才交流服务中心、职业介绍所等中介服务机构的党组织。

（三）“两新”组织党组织的党内职务设置和职务职责

党内职务是指党的各级组织及其工作部门中由党员担任的各种领导职务。“两新”组织党组织的党内职务设置，既要根据党的各项规定要求进行设置和职责分配，同时也要结合“两新”组织的实际进行合理设置。

1.党的基层组织领导成员职数设置

（1）根据党的基层组织领导成员职数设置的基本原则，党员人数超过100名的基层单位，经上级党组织批准，可成立党的基层委员会。党的基层委员会一般设委员5-9人，其中设书记1人，副书记1-2人。基层党委一般不设常务委员会，少数大型厂矿企业、规模较大的高等院校等单位，党员人数比较多，为便于开展工作，经上级党组织批准，可以设立常务委员会，设立常务委员会的党的基层委员会，一般设委员15-21人，常务委员5-7人。

（2）党员人数超过50名的基层单位，经上级党组织批准，可成立党的总支部委员会。总支部委员会一般设委员3-5人，最多不超过9人，其中设书记1人，副书记1人。

（3）正式党员人数超过3名、不足50名的基层单位，经上级党组织批准，可成立党支部。正式党员不足3名的，可与邻近单位的党员联合组成党支部。其中，党员人数超过7名的党支部应设立支部委员会。支部委员会一般设委员3-5人，最多不超过7人，其中设书记人，必要时增设副书记1人；党员人数不足7名的只设书记1名，必要时增设副书记1名。

（4）有的基层单位党员人数虽然不足100名或50名，但因特殊情况和工作需要，经上级党组织批准，也可以成立党的基层委员会或总支部委员会。

2.“两新”组织的党组织党内职务设置

在经营规模和党组织规模都很大或较大的“两新”组织中，应设书记1名、副书记1-3名，委员若干名，可以设党委办公室并设专职主任1名，负责日常工作；同时针对重点工作的需要，可以在党委之下设必要的职能部门，如宣传部、组织部等，但这些机构的负责人不设专职，而由分管工作的党委委员兼任。党组织的工作职能应尽量合并，如纪检工作、统战工作、青年工作、妇女工作等可以并归组织部负责。在中小型“两新”组织中的党总支和党员较多的党支部，一般在党总支或支部委员中实行个人职责分工，不设专门职能机构，各方面的日常工作可以由办公室统一办理，主任由副书记兼任。党员人数较少的支部只设书记一人即可。另外，企业党组织的领导成员还可与工会、共青团等群众组织的领导成员相互交叉兼职。在条件许可和必要的情况下，党组织负责人和工会主席可以一人兼任。在中小型“两新”组织中，党组织负责人应尽可能兼任工会主席，在大型或特大型“两新”组织中，党委副书记也应尽可能兼任工会主席或团组织的主要负责人。