第1章 概述

人类自产生以来就在与各种突如其来的灾害作斗争，随着社会的发展进步，人类认识世界和利用自然的能力不断提高，人与人、人与自然、社会组织之间的竞争和冲突也不断加剧。尤其是进入21世纪以来，各种突发事件频繁发生，风险隐患日益多元化，造成的危害也愈加广泛。

我国幅员辽阔，人口众多，突发事件种类多、频度高，严重威胁人民的生命财产安全。自SARS危机之后，党中央、国务院更加重视防范和应对突发事件。2003年7月28日，胡锦涛总书记提出：“要大力增强应对风险和突发事件的能力，经常性地做好应对风险和突发事件的思想准备、预案准备、机制准备和工作准备，坚持防患于未然。”十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》要求“建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制，有效应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件，提高危机管理和抗风险能力。”《中华人民共和国突发事件应对法》于2007年11月1日正式实施，标志着应急管理工作在规范化、制度化和法制化的道路上迈出了重大步伐。

由此可见，防范和应对突发事件是我们不容回避的话题，我们有必要了解和掌握有关突发事件的基本知识。本章将对突发事件的含义、特征、类型和级别进行简要的介绍，力图使读者比较准确的判别各类突发事件，敏锐把握其潜在影响，有效预防，科学应对，最大限度地保障人民群众生命财产安全。

第一节 突发事件的含义和特征

一、突发事件的含义

“突发事件”也叫紧急事态（emergency）、危机（crisis）以及风险（risk），即一种特别的迫在眉睫的危机或危险局势，影响全体公民并对整个社会的正常生活构成威胁。对于突发事件的定义，仁智各见。国内学者认为突发事件有狭义和广义两种解释，从狭义上看，突发事件是指在一定区域内突然发生的规模较大且对社会产生广泛负面影响的、对生命和财产构成严重威胁的事件和灾难；广义的突发事件是指在组织或者个人原定计划之外或者在其认识范围之外突然发生的，对其利益具有损伤性或潜在危害性的一切事件。

根据《中华人民共和国突发事件应对法》规定，突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。这一界定是比较全面、系统、科学、准确的，其内涵包含以下几个核心要素：一是时间突然。其发生的时间、地点、规模、具体形态和影响程度，是人们难以预料的，即使出现预兆也是短时的、难以捕捉和难以识别的。二是问题重大。突发事件关系到的是人民群众生命财产安全和社会稳定问题，极端重要，必须马上处理。三是事件紧迫。必须在极短时间及时采取应对措施，迅速处置，否则将带来更严重的后果。四是危害和影响具有公共性。突发事件将不同程度给国家和社会造成政治、经济、文化等各方面的损失和破坏。此外，突发事件本身必然引起公众的高度关注。五是应对时需要公共权力介入。应对突发事件必须借助公权力的介入和动用社会资源。

二、突发事件的主要特征

现实生活中，突发事件形态各异，变化诡谲，具有暴发突然、起因复杂、蔓延迅速、危害严重、影响广泛的特点，而且相互交织，不及时处置会产生连锁反应。正确地认识这些特点，对于我们有效预防和处置突发事件具有重大的现实意义。具体而言突发事件主要有以下几个共同特征。

（1）突发性。是指对于突发事件能否发生，于什么时间、在什么地点、以什么样的方式暴发，以及暴发的程度等情况，人们始料未及，难以准确的把握；事件的起因、规模、事态的变化、发展趋势以及事件的影响深度和广度是难以预测的。突发性是突发事件的一个最重要的特征。

（2）危害性。不论什么样的突发事件，都会不同程度给国家和人民造成政治、经济上的损失或精神上的伤害，都会破坏经济建设，危及正常的工作和生活秩序，甚至危及人类的生存。突发事件越严重，其危害的范围和破坏力就越大，所造成的损失就越严重。

（3）紧急性。事件的演变达到一个临界值，发生得很快，同时要求管理者必须快速作出决策。

（4）不确定性。主要表现在原因、变化方向、影响因素、后果等各方面都无规则，难以准确预测和把握，并且极可能产生“涟漪效应”。这就要求应对时要随机而变，抓住机遇，化危为机。

（5）持续性。任何突发事件一旦暴发，总会持续一段过程，一般表现为潜伏期、暴发期、高潮期、缓解期和恢复期五个阶段。尽管很多突发事件这个过程并不十分明显，各个不同时期都有各自不同的特点，不同阶段采取的应对策略也不相同，但这个规律仍然是存在的，只是其中各阶段所存在时间长短差异而已。

（6）公共性。突发事件一般都涉及公共领域，影响社会公众的生活，对公众的生命和财产安全构成威胁，也对公共利益造成损害。同时也会对公众心理造成伤害。