第6章 产出说明

产出说明（output specification）是指项目建成后项目资产所应达到的经济、技术标准，以及公共产品和服务的交付范围、标准、绩效水平等。

6.1 PPP项目中政府部门比较关心的问题分析

PPP模式改变了传统的采购理念，相较传统的工程采购对项目资产的追求，PPP模式更关注的是对项目资产投资所提供的产品或服务。因此，PPP项目中政府方比较关心的问题主要有以下几个方面。

6.1.1 PPP项目提供的产品或服务的质量和数量

PPP项目的实施旨在利用社会资本的资金与活力解决政府财政资金不足和管理效率低下的问题，而其提供的产品或服务又是社会公众亟需的。因此，PPP项目的实施是否能提供质量合格的产品或服务，以及是否能缓解社会的供需矛盾，成为政府关心的首要问题。

6.1.2 PPP项目提供的产品或服务的价格

PPP作为一种准公共产品的提供方式，决定了其提供的产品或服务是要有收益的，社会资本之所以愿意投资，银行之所以愿意提供贷款，看中的就是项目预期的收益。同时PPP项目服务的是公众，这种服务的价格必须是公众能够承受并愿意接受的，所以PPP项目提供的服务收费应该合理。另外一方面价格的制定应体现社会的公平性，主要表现在：“谁消费、谁付费”；投资者能获取合理回报；PPP项目投资巨大，服务的周期长，特许经营协议中应该有调价机制条款。

6.1.3 PPP项目特许经营期限的设计

PPP项目的生命周期包括建设期和实际运营期，根据是否将建设期和实际运营期分开计期，可以将特许经营期的结构分为单时段和双时段，这涉及PPP项目一个比较重大的风险——完工风险的分配问题。政府采取PPP模式实施项目，很重要的原因就是公众对项目预期提供的产品或服务处在一种亟需的状态，因此政府大都希望PPP项目建设周期尽可能短，尽早提供产品或服务，由于PPP项目大部分都是以特许经营的方式发包给项目公司的，因此采取何种特许经营期限结构以缩短建设周期，成为政府关心的问题。

6.1.4 PPP项目的可持续性

PPP项目的生命周期一般都较长，PPP项目的建设和运营是否符合环保要求、项目建造是否具备内部维护能力和长远规划要求、项目提供的产品或服务是否具备竞争力以及是否具备可升级能力，都将影响项目的可持续性。另外，PPP项目在特许经营期限到期后一般都将移交给政府，在移交之前社会资本方出于自身利益的考虑可能会进行掠夺性经营，最终导致移交给政府的项目无法正常运营，不利于项目的可持续性发展。

6.1.5 政府方的收益

政府方的收益更多地体现在有效使用公众赋予的权力，使得有限的财政收入效益最大化，为公众提供及时、便捷、实惠的基础设施产品或服务，以期加快社会经济发展，进而维护政府形象和提高政府威信。

6.2 PPP项目基于政府的产出说明一般性指标体系制定

6.2.1 指标体系制定的原则

1．科学性和互斥性原则

指标设置应遵循定量与定性相结合的原则，以定量分析为主、定性分析为辅。因为定量计算具有客观性和科学性，对于不能定量分析的指标应进行有理有据的定性分析，力求指标设置的科学性和可操作性。另外，指标之间应不具有强相关性，各指标所包含的信息应尽量避免重复。

2．全面性和层次性原则

PPP项目产出标准指标体系应该是PPP项目实施后对社会经济发展促进的客观描述，指标设置既要从社会宏观整体角度出发，又要从个体消费者微观处着手，力求全面完整。另外，一个完整的指标体系应由不同层次组成，这样，可以确定不同层次的设置更加全面地反映项目指标体系的内在结构及关键问题，并制定相应的应对措施。

6.2.2 指标体系制定的方法

在结合政府比较关心的问题的基础上，遵循以上指标体系制定的原则，结合PPP项目自身的特点，通过调查问卷的形式，对PPP专家和参与过PPP项目实施的专业人员进行问卷调查，结合专家的意见，得出表6-1所列的指标体系。

6.3 各个指标的来源和含义

6.3.1 PPP项目提供的产品或服务质量

1．项目设计满足现在及将来的需求

是指PPP项目在具体实施阶段的设计方案满足项目现阶段以及未来的使用需求：一方面指PPP项目的规划和方案设计具有适用性、前瞻性；另一方面，PPP项目设计寿命周期应大于或等于项目的服务或运营周期。

2．项目建造质量的安全可靠性

是指PPP项目的建设质量能确保项目运营阶段的安全性和可靠性。建造质量的控制是PPP项目建设阶段影响项目成功与否的最重要的因素。PPP项目大多属于建设项目，建设项目的质量要求至少应符合建设项目质量验收标准，这是项目建成后移交的前提，PPP项目的建造质量主要应由承建商来保证。

3. PPP项目移交前后产品或服务质量的一致性

是指PPP项目在移交给公共部门前，其运营能力与移交给公共部门后，不论由其自身运营或是通过拍卖由其他运营商来运营，项目的运营能力是一样的。这一指标主要是为了避免PPP项目运营商在移交前对PPP项目进行掠夺式经营，并减少或不投入维护费用。这一指标在我国已经得到应用，国家体育场（鸟巢）的特许经营协议第三十三条规定：“特许经营期满时，项目公司应无偿地把体育场在正常可运营状态下移交给北京市政府，并保证移交给北京市政府的体育场是一个工程资料齐全、功能完善、设施良好、设备先进、可负荷举办国际性体育赛事的体育场。”

4. PPP项目提供的产品或服务的质量满足消费者的需求

是指PPP项目提供的产品或服务能改善公共基础设施服务供应不足的现状，缓解公众对现有公共基础设施服务的不满情绪。例如：地铁的修建，能改善公众出行困难的现状；高速公路的修建，能够满足人们区域性快速流动的需求；水厂、电厂的修建，能够改善水电供应不足的现状；等等。PPP模式在英国的利用经验是：政府推行PPP模式的主要原因是政府想尽快为公众提供基础设施产品或服务，而PPP模式是英国政府为公众提供现代化、优质的公共服务以及提升国家竞争力的战略关键因素。

5. PPP项目提供的产品或服务质量具有持久性

是指PPP项目运营阶段提供的产品或服务质量具有稳定性，不会因为使用年限的增长而降低或过度提高收费。PPP项目的服务周期一般长达几十年，根据建设项目的经济寿命理论，随着项目的使用，为维持服务质量其维护费用会逐年增加，但其固定成本会随着消费者增加逐渐摊销。根据经济寿命公式，项目运营商应增加维护费用，维持PPP项目提供的产品或服务的质量水平，吸引更多的消费者，从而延长项目的经济寿命。为避免项目运营商因运营维护成本提高所带来的高运营成本降低服务质量，应在合同中设立相关条款以规范其行为，并对其违约行为作出经济处罚。

6.3.2 产品或服务的数量

1. PPP项目提供的产品或服务数量应满足消费者需求

是指PPP项目提供的产品或服务从数量上能够满足消费者的需求。改善公众基础设施服务供给不足的现状是政府应用PPP模式的主要动因之一，尤其像我国这样的人口大国，随着经济的高速发展，各项公共基础设施服务都处在供不应求的状态。

2. PPP项目提供的产品或服务数量规模适中

是指PPP项目提供的产品或服务从数量上能满足消费者的需求，但不要过量。根据供求关系理论，当供大于求的时候，必然造成价格的回落和服务（产品）的浪费，这对社会资本和政府都是不利的。这就要求PPP项目的选择能准确预测市场需求，只有准确地预测了市场需求，才能确定准确的投资规模，减小投资风险，满足消费者的需求。国家体育场设计了20000个临时座位，并于奥运会之后拆除，主要原因就是项目公司经过测算，奥运会后公众的需求将有所降低。

6.3.3 产品或服务价格

1．消费者能够承受

是指PPP项目提供的产品或服务的价格是和社会经济发展水平相适应的，是消费者愿意消费并能够承受的。在PPP项目投标阶段关键的成功因素中，消费者可接受的价格水平（如最终电价/水价、通行费等）是一个重要的因素，北京地铁4号线在经过运营商详细的测算后预计定价在3.7元左右；北京地铁机场线票价经过公开听证，最终定价为25元，这些价格都是公众能够承受的。

2．项目公司获取合理利润

是指PPP项目提供的产品或服务的收费价格能够确保项目公司收回成本并获取合理利润。社会资本参与公共基础设施的建设主要原因还是为了获取利润，这是资本逐利性的必然反映，也是市场经济的必然规律。PPP模式的应用主要集中在自然资源开发、公共基础设施领域的原因就在于这些领域收费较容易，有稳定的现金流和收益，项目公司较易获取利润。

3．定价促进社会公平

是指PPP项目提供的产品或服务价格能够促进社会分配效率的提高，既能让投资者有所回报，又能让民众接受。主要表现在：①消费者付费，谁消费谁付费，而不应该主要通过财政资金补贴来实现PPP项目的低价运行。财政补贴是变相的对所有人收费，这对没有参与消费PPP项目提供的产品或服务的民众是不公平的。②投资者应能获取合理回报：对于社会资本来说，PPP是一种投资活动，应该有一定的收益，但是收益率必须是有限的，过高的收益率会造成暴利行业的产生，不利于PPP模式的应用和推广。

4．设置合理的调价机制

是指PPP项目的特许经营协议里应该有合理的调价机制条款，这主要是为了保证PPP项目提供的产品或服务价格在社会经济的发展过程中不贬值。PPP项目投资巨大，服务的时间长，在这个过程中，通货膨胀、利率、需求变化等因素会导致实际价格的变化，价格的变化必然导致利益的失衡，所以设置合理的调价机制应作为一个重要的指标。

6.3.4 特许经营期限设计

1．特许经营期限应长短合理

是指PPP项目的特许经营期限应经过详细的测算，并应以PPP项目公司收回其成本并获取合理回报率为标准，英国PPP项目的特许经营期限一般为25年，北京地铁4号线和国家体育场——“鸟巢”的特许经营期限都是30年。PPP项目一个典型的特征就是PPP项目具有特许经营期限，合理的特许经营期限能够对这社会资本起到良好的激励作用，有利于提高项目运作的效率。首先，特许经营期不能过短，由于受价格水平和需求弹性的限制，过短的特许经营期限将无法保证投资者收回成本，从而导致投资者尽量减少投资，这对PPP项目的长远发展是不利的；另外过短会造成政府频繁的组织特许权拍卖，而频繁拍卖特许权的组织费用，以及特许权转移影响PPP项目正常运营而造成的损失成本可能会大于因此而带来的收益。其次，特许经营期不能过长，过长可能会导致项目公司回报率过高，另外过长会减少特许经营者的竞争压力，降低其对效率改进的追求。因此，PPP项目特许经营期限的长短是政府控制PPP项目的一个重要指标。

2．特许经营期限结构选择合理

特许经营期限结构可以分为单时段和双时段，按是否带有激励措施，又可分为单时段不带激励措施、单时段带激励措施、双时段不带激励措施和双时段带激励措施特许经营期限结构。特许经营期限结构选择合理是指PPP项目公司根据具体项目的特征选择一种合理的特许经营期限结构，这涉及PPP项目的一个很重要的风险——完工风险的分配问题。

3．建设期尽可能短，尽早提供产品或服务

是指PPP项目在合理的规划和组织下的建设周期尽可能短，尽早为公众提供产品或服务。特别是在双时段特许经营期限结构下，PPP项目的实际运营期是从项目完工后开始计算的，如果项目建设期过长，必然导致实际运营期的延迟。国家体育场——“鸟巢”的建设期计划是2003年12月至2006年12月，但实际完工日期是2008年6月29日，工期延误有政策变化和设计变更的原因，但如果国家体育场能按期完工，将增加2年的运营期，带来巨大的经济效益。另外，政府实施PPP项目很重要的原因是民众对项目所提供的产品或服务处在一种亟需的状态，在这种情况下，项目公司尽早提供产品或服务将更早满足民众的需要。英国PPP模式应用的经验证明：如果规划组织合理，PPP项目较传统模式下的建设项目更能够按时或提前完工。

6.3.5 项目的可持续性

1．项目具有广泛的社会适应性

是指PPP项目的建设符合地区或国家的经济社会发展水平，能够促进地区或国家的经济社会发展。该指标评价内容通常还包括促进当地经济社会发展，增加当地人民群众收入，节约人们的时间效益，提高劳动生产率，缓解社会供需矛盾，利益相关者都能满意，等等。

2．项目的建造和运营符合环保标准

是指PPP项目的建设阶段和运营阶段都必须注重对环境的保护。建设项目后评价理论很重要的一个评价指标就是对环境影响的评价。PPP项目属于建设项目，并且PPP项目大多集中在基础设施领域和资源开发领域，因此更应该注意环境的保护，对环境影响较小也是PPP项目的一个关键成功因素。对PPP项目环境保护可以采取“环境影响评价报告书”的方式进行评价。

3. PPP项目具有内部维护能力

是指PPP项目的固定资产设施是可维护的并具有相应的维护技术。建设项目在交付之前，施工单位都要出具质量保修书，主要目的就是为了对建设项目进行维护。PPP项目也不例外，PPP项目不仅需要维护建筑物，还要维护提供产品或服务的设备，如地铁项目的车辆、电厂的发电设备、水厂的滤水设备等，从某种程度上，这些设备更容易磨损，维修难度也更大，PPP项目的运营公司必须掌握这些设备的维修技术，并对设备进行良好的保养，从而提高PPP项目的内部维护能力。PPP项目特许经营期满后的移交不仅包括产权的移交，还包括维护技术的移交等。国家体育场——“鸟巢”的特许经营协议第33条中规定：“项目特许经营期届满时项目公司必须向北京市政府交付最新的维护方案、维护手册、维护要求等。”

4. PPP项目具有防灾能力

是指PPP项目的灾难（主要包括地震、火灾、洪水、战争等）预防能力、灾难防御能力、应急措施以及灾后重建的能力。2008年5月12日发生在中国四川的大地震造成的破坏力度非常大，很多建筑物因为没有相应的防灾能力而倒塌，造成巨大的生命财产损失。PPP项目的投资规模、灾难风险性以及灾难后的损失都将远远大于一般的建筑物，因此PPP项目更应该注意自身的防灾能力建设。

5．产品或服务具有竞争力

是指PPP项目捉供的产品或服务较同类产品或服务更能满足民众的需要，主要包括价格的合理性、产品或服务的舒适性等。随着PPP模式应用在中国的推广，会带来越来越多的PPP项目，特别是对于一些政府无法提供限制竞争担保的自由竞争领域，PPP项目产品或服务的竞争力优势将会成为项目通过论证并获得成功的重要因素，这也是PPP项目能够持续生存的重要因素。

6.3.6 政府的收益

1．减少政府支出，切实减小政府财政压力

是指PPP模式下的项目与传统模式下相比能减少政府的财政支出，缓解政府日益紧张的资金压力。PPP模式的一大优点就是能够拓宽政府的融资渠道，缓解政府的财政压力。从这点来看，PPP项目的实施能不能切实地减小政府的财政压力，使政府能够花小钱办大事，为民众带来利益，体现政府的服务职能成为衡量PPP项目产出的一个重要的指标。

2．提高公共基础设施建造、运营、维护和管理效率

是指PPP模式下，引入社会资本的管理、技术优势，减少浪费，提高效率，进而也提高财政资金的利用效率。由于管理效率低下、技术落后等原因，传统投资模式下固定资产投入产出率只有60%左右，每年造成巨大的浪费，PPP模式正在这种背景下才得到政府的青睐。因此，PPP项目是否能发挥社会资本高效的投资管理优势，提高投资项目的建造、经营、维护和管理效率也成为考核PPP项目产出的一个重要指标。

3．体现政府的公益性和服务性

是指PPP项目能促使政府的职能由管制型向服务型转变，体现财政资金“取之于民，用之于民”的公益性质。现代国家的决定性特征主要体现在政府是公共服务的提供者和付费者，PPP模式下，政府成为合同方，应成为公共服务的提供者和公众利益的代表者，而不再是公共服务的投资者和经营管理者，在逐渐现代化的中国，政府也一直在积极地转换自己的角色，PPP模式的引进正是政府想改变过去在公共基础设施建设中的主导角色，而转变为与社会资本合作提供公共服务的监督、指导及合作者角色。

4．促进经济发展、维护社会的稳定

是指PPP项目的实施能促进地区和国家的经济发展，提高基础设施的服务水平，缓解社会供需矛盾，维护社会的安定。随着中国经济持续不断地高速发展，地区间的发展不平衡、行业间的发展不平衡以及贫富差距的加剧，各种社会矛盾将逐渐显现出来，根据世界发展进程的规律，在人均GDP处于1000～3000美元的发展阶段，意味着经济社会发展进入了一个新的发展阶段，也往往对应着社会矛盾最为严重的时期。而我国现阶段正处在这样一个时期，为此党的十八大报告提出要建设和谐社会。在这种大环境下，作为具有重大民生影响的PPP项目的实施，应该能够促进经济社会平衡发展，为维护社会的稳定做出贡献。

6.4 指标体系的应用领域和定量方法推荐

6.4.1 指标体系的应用领域

1．特许经营者的招标选择

前文所提到的评价指标体系可以应用于特许经营者的选择。PPP项目特许经营者的选择方法通常有两种，公开竞争性招标和协商招标。公开竞争性招标是通过招标公告让任何有兴趣又有资格的法人参与投标，在众多的投标人中选取最适合的特许经营者；协商招标是与少数几个潜在的候选人协商，选取最适合的特许经营者。要注意的是，公开竞争性招标具有公开和透明等优点，被世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织和各国政府所推荐，广为应用。然而，过分强调公开竞争招标的方式，而忽略项目的特性，可能并不能达到降低价格、提高效率的目的，在一些情况下，由于项目的特殊性（如需要独特的技术、项目规模庞大等），能参与竞争的单位很少，这时使用公开竞争招标的方式可能并不能达到降低投标报价的目的，这时使用协商议标效果可能更好。但是，无论使用何种方式选择特许经营者，都必须进行评标，评标有打分法和门槛法。

在完成了特许经营者的选择后还必须进行合同谈判，PPP项目涉及的参与方很多，合同文件也相当多，这是项目各参与方之间合理分担风险、保证项目成功实施的重要方面。合同文件按合同的签约方分为四类主要合同，即政府和项目公司之间的特许权协议、项目公司和承包商/运营商等之间的履约合同、项目公司和放贷方之间的贷款合同、项目公司股东之间的协议等，但这里所指的合同谈判主要指政府和项目公司签订的特许权协议。在特许协议签订的谈判过程中，鉴于PPP项目实施的长期性、复杂性、风险性等，政府方需要和特许经营者进行博弈，特许经营者希望尽量规避风险，保障收益，而政府方希望能提供高质量的产品或服务，并尽量减少政府的投入和提高政府投入资金的使用效率。投入和产出本身是统一的，但是由于PPP项目产权的复杂性造成投入和产出、经营和产权等成为矛盾体，实际上就是各方利益之间的矛盾，这样就必须通过双方的谈判来平衡矛盾。根据以往的经验，这个谈判的时间耗时非常之长。另外，就目前而言，我国尚没有完善的全国统一的关于PPP项目实施的法律法规文件的颁布，而政府方也缺乏从事PPP项目能力的专业人员。在这种情况下，一方面谈判的时间会比较长，另外一方面也增大了政府谈判的风险性，稍不注意就会造成谈判的结果对政府方很不利。这两方面都是政府所不愿看到的，谈判的时间过长，则导致项目不能按期实施，甚至导致项目重新选择特许经营者或项目搁置。

在多种原因下，政府必须提高自己的谈判能力，尽量缩短谈判的时间，规避谈判的风险。前面所提到的指标体系正是基于政府的困境，建立的一套指导其进行谈判的指标体系，应用该指标进行谈判，政府方的谈判将变得主动，谈判时间将大大缩短，谈判的风险也将大大减小，从这方面来讲，该指标体系在特许经营者的选择上是一个很好的应用领域。

2．项目特许经营期限届满移交质量控制

PPP项目通过以上方式选择特许经营者，特许经营期到期后，PPP项目通常情况下都将无偿移交给政府，政府可以选择自己经营、重新选择特许经营者或者仍然由原有特许经营者继续经营。

如果政府方选择自己经营或者重新选择特许经营者，都面临一个项目移交的问题，而移交的过程是有一定风险的。因为PPP项目特许经营期限一般短则十几年，长则几十年，这么长的时间里，PPP项目本身不可能不出现问题，维护费用肯定比当初建成时要高。另外，项目提供的产品或服务质量也很难继续满足公众的需求，即使能满足，那么维持这种产品或服务的代价肯定比当初要高得多。造成这两方面问题的原因有以下两种可能：其一是项目实施的时候没有进行完善的，没有预计几十年后如何保证项目继续正常运行，这是PPP项目的先天性缺陷，这种缺陷和PPP项目实施决策人的预见能力和决策能力有关，属于政府方应当承担的风险；其二就是特许经营者在特许经营期限即将到期时，为了获取更多的利润或回报，对项目实施掠夺式经营，使项目超负荷运转、减少项目的维护经费或者不再进行维护，这些都可能导致移交给政府方的PPP项目是一个无法正常运行的项目，或者即使能运行，也需要投入较大的维护费用，这也是政府方应当承担的风险。若出现以上情况，政府方再选择特许经营者就会很被动，自己经营的代价也很大。

即使选择由原特许经营者继续经营该PPP项目，其也可能通过谈判要求重新签订特许经营协议，进而达到满足其利益的目的，在这个过程中，政府依然很难掌握主动权。

而前面所提到的指标体系可以指导政府方在谈判的过程中规避以上风险，例如指标体系中要求项目建造时必须考虑长远的规划、移交时必须满足特许经营协议中约定的标准。这套指标指出了大部分政府方应该注意的问题，应用这套指标体系指导政府方的谈判，将大大减小政府的风险，使PPP项目特许经营期满后，不管是选择自己经营、重新选择特许经营者或者仍然由原有特许经营者继续经营，政府方都将掌握主动权。

6.4.2 指标体系定量评价方法推荐

PPP项目与一般的建设项目既有联系也有区别，每一个PPP项目也都有其自身的特点，前面总结的只是PPP项目基于政府采购的一般性指标，该指标并不能涵盖所有项目的所有指标。并且每个PPP项目实施的目的不同，那么其侧重点就不同，相应的评价指标也不同，在这种情况下如何应用该指标体系去评价具体的PPP项目呢？

首先，应结合前文提到的指标体系和具体PPP项目的特点和实施的目的，建立适合该项目的指标体系，该指标体系的建立应广泛争取项目的利益相关方，包括政府、社会资本、银行、运营商、工程承包商以及未来的消费者等的意见。指标体系应尽可能完善和准确，这样方能照顾到每一方的利益。

接着可以采取层次分析法（AHP）确定各指标的权重。AHP将评价对象分解为不同的组成因素，按照各因素之间的隶属关系，把它们排成从高到低的若干层次，建立递阶层次结构。对同层的各元素进行两两比较，对每个层次的重要性进行两两比较，对每个层次的相对重要性予以定量表示，并利用数学方法确定每一层次各因素的权值；然后对各个指标进行隶属度赋值；最后进行模糊综合评价，得出该PPP项目投资和产出的合理性。