第1章 PPP模式的概念与结构

1.1 PPP模式的概念

PPP（Public-Private-Partnership）模式，是20世纪90年代初在英国公共服务领域开始应用的一种政府与社会资本之间的合作方式，是西方国家政府创新治理提出的一个概念，它是指政府通过与社会资本建立伙伴关系提供公共产品或服务的一种合作模式。该模式支持政府与社会资本建立长期合作伙伴关系，以“契约约束机制”督促社会资本按政府规定的质量标准进行公共品生产。

目前，对PPP模式概念的理解归纳起来有以下三种：①从产品的公共化程度与可量度程度看，PPP模式是政府与社会资本之间就基础设施进行合作而采用的各种契约的总和，其中包括SC、OMC、CBO、BTO、TOT、BOT、WA、BBO、BOOT等多种契约形式及其任意组合。②从基础设施的可经营程度看，PPP模式是关于基础设施合作的一种特定契约形式，这种契约形式要求双方的合作始于项目的确认和可行性研究阶段，并贯穿于项目的整个执行过程。在项目的整个生命周期中，双方共同对项目负责。③PPP模式是指政府与社会资本为共同参与生产并提供公共物品和服务，建立长期合作关系而签订的各种协议。综上，可看出PPP模式的三个显著特质。首先，合作双方的性质不同，分别为政府与社会资本，性质的不同导致双方在所关注的利益和合作动机等方面都存在差异。其次，通过PPP模式方式生产的产品通常为纯公共品或准公共品，因此，这种合作方式与以往合作生产私人物品有着显著差异；此外，产品的公共化和可量度程度也会对控制权的最佳配置产生影响。最后，PPP模式通常会持续较长时间，因此双方的相互信任和协作机制也会对合作产生重要的影响。

PPP模式中政府与社会资本合作伙伴关系，可以从三个方面进行理解：首先，这是政府、社会资本共同参与公共生产和提供公共物品与服务的制度安排，如合同承包、特许经营、补助等制度；其次，这是指复杂的、多方参与并被民营化的基础设施项目；再次，这是企业、社会、行业、民间权威组织和政府为改善城市状况而进行的正式合作。也就是说，对公共服务提供者、消费者和生产者三者关系的重塑与再造，通过打破传统的政府与社会资本边界，提供跨边界公共服务，以更好地满足公共市场上的多元化需求，提高公共服务和管理能力。

PPP模式总体包括了政府和社会资本之间就公共服务领域进行合作、融资的全面整体规划，是一个大的统一范畴，而不是一种特定的项目融资模式，主要包括城市交通、铁路运输、公路、桥梁、医院、学校、体育场馆、监狱及其他。它是根据当地条件和政策，对不同的项目采取各种不同的配套方案。通过这种合作形式，合作各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给社会资本，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。通过PPP模式，政府机构可以更加主动而灵活地运用社会资本的各种优势，但同时又能保持对各项公共服务在质量和水平上的管理、控制，这种控制权的保持是以在一定标准上建立起来的付费机制为基础的。在典型的PPP模式中，公共服务的提供者不会为购买其资本或资产而一次性付清款项，而是建立一个由社会资本投资并运营的、独立的商业实体来进行运作，在合同约定的框架内长期为公众提供高质量的公共服务；只有当所提供的公共服务达到合同规定的标准时，这些社会资本设立的商业实体才能够获得相应的回报。PPP模式项目必须施行公正、公平、公开的合作原则。另外，国际组织、各国政府和地方政府在PPP模式合作中的共同经验表明，成功PPP模式合作的先决条件是：①坚实的法律框架；②明确的政府职能；③能干的执行团队；④透明的规定程序；⑤科学的操作方法。

1.2 PPP模式的特征及本质

PPP模式的合作是政府与社会资本之间的一种长期合约关系，政府与社会资本通过合同结成稳定的契约关系。在这个关系中，政府通过合同规定了社会资本应提供的服务类型与标准，合同各方在规定时间内都必须完成约定的义务，包括在预算范围内完成服务的项目，因此可以大大提高效率，降低项目风险，有效地控制在政府负责的项目中普遍存在的超工期、超规模、超预算等问题，也使服务质量和服务水平得到有效保证。

PPP模式合作的程序如下：资源控制权的转移，社会资本建设项目，政府定义项目运营特征，社会资本在一定时期内提高公共品服务，所有权最终归于政府。政府的动机是减少负债，风险转移；社会资本的动机是追逐利润，承担社会责任。PPP模式运行的阶段可以简单分为：①项目设计及定义；②项目融资；③项目建设；④项目运营。政府在其中扮演积极角色，产品或服务的质量、分配等，由于公共品的外部性，市场不能有效提供公共品和服务，标准的公共服务提供一直包含与社会资本的特定关系，私有化的发展是政府长期以来对社会资本重视的体现，即政府制定的在某些方面控制基础上对社会资本的任命、分配和委托。

PPP模式的目的是在社会基础设施的设计、建造和运营中，引进改善和创新，发挥资金的最佳价值，提供完善的服务设施和创造优良的社会效益，其核心目的是发挥资金的最大价值（Value For Money, VFM）。PPP模式的特征是：合作的长期性，政府融资和民间融资结合，社会资本参与项目建设的不同阶段（项目的阶段性），政府和社会资本之间风险的转移。其中，PPP模式合同中风险转移鼓励政府和社会资本双方有效管理项目建设的风险，风险转移的目的就是为了激励社会资本以便达到资产的有效利用，达到其应有的生命周期成本和价值。资金使用效用，项目上公共资金的有效利用来源于社会资本在资产设计上的创新和技巧、建设技术、运营经验、风险转移设计、建设延期、成本超支和融资保险等。

PPP模式的本质，在于政府资源及市场资源在数量、禀赋上的优势互补。这一模式特别强调共赢的理念、争端的解决、公平公正及风险共担，充分发挥政府部门与社会资本各自具有的优势。政府具有的最大优势是统一协调资源配置能力，但同时要尊重市场上社会资本主体的自由选择权。只有在市场化的自愿交易的条件下，价格机制和竞争激励才会发挥功效。在自由进入和退出权得到保障的前提条件下，双方平等互利，私营部门主体基于自身利益，政府基于对民众的委托代理关系，双方达成一致的协议，才能保证市场和政府之间的有效结合。PPP模式最核心的问题是为了完成某些有关公共设施、公共交通工具及相关的服务项目而在政府和社会资本之间达成伙伴关系，签署合同明确双方的权利和义务以确保这些项目的顺利完成，政府通过给予社会资本长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。

PPP模式典型结构是项目实施机构设立独立投资项目，提供政策支持，社会资本投资建设并负责运营管理（图1.1）。相对于传统的政府采购直接供给公共品和市场供给这两种模式，该模式具有多主体供给、负责机制的特点，具有带动社会资本进入公共服务领域的杠杆作用和风险分担的机制，以及在开辟新的资金来源、提高公共服务供给的数量和效率、增加收入等方面的优势。政府与社会资本通过合同建立全程合作关系，共同对整个项目过程负责，政府允许社会资本积极参与公共基础设施项目的识别、可行性分析等前期工作，并将合作理念贯穿于公共基础设施项目的确认、建设、营运、移交等整个过程。PPP模式在公共基础设施项目初期就可实现风险分配，政府的承诺减少了社会资本的融资难度和风险，而社会资本的介入、政府的选择性参与及税收优惠、贷款担保、有限开发权等政策优惠，有利于降低社会资本的营运风险。该模式突破了公共品产权关系的限制，提高了公共品供给效率，整个供给过程在政府的控制下运行，能有效规避公共品由私人垄断的风险。

1.3 PPP的应用目标与作用

PPP模式主要适用于具有一定可销售性的准公共品和服务，如城市供水、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业。这些领域虽具有先天的自然垄断性，但当原有的公用事业、服务的提供主体面临融资困难或服务质量和效率低下而无法满足公众日益增长的消费需求时，政府和社会资本合作的模式就应运而生了。各个国家对政府和社会资本合作范围具有各自不同的规定领域、重点领域，个别国家甚至将合作范围扩大到监狱管理、警察训练、军队后勤、军事训练服务和国家军事行动，但是PPP模式合作主要集中在有一定收益的公益性事业领域内。联合国发展署（UNDP）对PPP模式项目是按照下列范围进行分类：①供水与水处理；②固体废物处理；③能源；④市政工程；⑤公园与娱乐设施；⑥公共交通；⑦桥梁与道路；⑧地区经济开发；⑨公共房屋建筑；⑩通信服务；〇1医疗保健；〇12教育服务；〇13其他市政服务。

通过PPP模式的引入与应用，可以带来以下作用：

（1）调动社会资本，提供更多的公共资产。为发展和维持日益增长的人口所需的基础设施，政府面临的融资压力也越来越大。推进城镇化、修缮老旧设施、满足新进入城镇的居民的公共需求，以及完善公共服务缺失或供给不足地区的基础设施等，都是政府部门面临的挑战。此外，由于基础设施的运营经常产生赤字，只能靠财政补贴，这也增加了公共资源的支出。

面临上述压力，大多数政府的财力有限、融资压力巨大，成为调动社会资本参与基础设施建设的主要原因。若PPP设计合理，则可调动此前闲置且正在寻求投资机遇的本地、地区或国际范围内的社会资本。

社会资本进入PPP项目是为了利用其管理能力和经验（特别是公用事业）获利。参与PPP的社会资本通过提供服务获得政府补偿，从而获取适当的投资回报。

（2）PPP是提高效率的工具。如何有效利用稀缺公共资源，是政府部门面临的重大挑战，许多政府都未能实现这一目标，原因是公共部门缺少或根本没有提高组织内部运作和项目流程效率的动力，因此其基础设施建设和运营效率较低。

但是，社会资本进行投资或取得业务机会的目标很明确，即实现利润最大化，而利润主要通过提高投资和运营效率来获得。如果PPP的设计允许运营商实现这一目标，那么基础设施服务的效率很可能得以提高。提高服务质量和运营效率，意味着即使在满足了社会资本的赢利需求后，也可通过合理的收费使得公共服务供给在经济上可持续。

PPP允许政府将运营职能转移给高效的社会资本方，同时保留和完善监管及监督等公共部门的核心职能。这种框架如果得到正确实施，可减少政府的现金支出，并能向消费者提供质优价廉的服务。即使政府承担部分投资或运营成本，也能实现控制成本支出、提升服务质量的目标，因为政府的成本义务的目标、总量和结构是在一个合理的整体融资战略下确定的。

（3）降低公共项目的全生命周期成本。在透明、合理的成本核算机制、定价机制和价格调整机制下，社会资本有动力通过改进管理、优化创新降低项目建设和运营维护成本，以提高自身收益水平，可以克服政府提供方式下预算体制缺陷造成的成本管理问题，进而降低政府和/或社会公众为同等质量公共资产或公共服务所付出的成本。

（4）通过风险分配提升项目价值。在受制于法律约束和公共利益考虑的前提下，PPP模式将风险分配给能够以最小成本、最有效管理它的一方承担。与政府承担全部风险的政府提供方式相比，可以降低项目总体风险管控成本，实现项目价值提升。

（5）提升公共服务的质量。通过对社会资本技术经验的整合、服务创新激励以及项目协议约束，实现项目投资和管理层面的规模经济，在同等成本水平下提供更优质的公共服务。

（6）提升公共管理能力。政府可以专注于公共资产和公共服务的交付绩效监管与总体规划管理，同时可以获得更多、更有效的市场基准信息，在公共监管过程中实现公共管理能力的提升。

（7）PPP是在更大范围内推动改革的催化剂。政府有时会将PPP当作启动行业改革议程讨论和做出改革承诺的催化剂，PPP只是其中的一个组成部分。改革的关键是行业重组和明确职能。

因为要重新定位行业的职能，特定PPP项目的实施通常会推动改革取得实质性进展，如通过某项法律和成立独立监管机构。这对一个PPP项目的成功至关重要。

1.4 PPP应用原则和注意事项

1.4.1 运用PPP模式需遵循的原则

（1）风险最优分配原则。PPP模式致力于在政府和社会资本间实现最优风险分配而非政府风险转移的最大化，因此并非所有的风险都会被政府转移给社会资本。如果风险转移不恰当，政府可能会由于转移了自身可以更有效管理的风险而向社会资本支付更多的费用，或由于留存了社会资本可以更有效管理风险而承担更高的成本。不恰当的风险转移甚至还可能危及合作业伙伴关系的长期稳定性。在受制于法律约束和公共利益考虑的前提下，风险应分配给能够以最小成本（对政府而言）、最有效管理它的一方承担，并且给予风险承担方选择如何处理和最小化该等风险的权利。

（2）产出导向原则。产出指PPP项目为响应报务需求、达成期望成果，在项目建设完成后项目资产所达到的各项物理、技术、经济标准和各项服务的交付范围、绩效水平。PPP项目应关注公共服务的产出绩效（通过产出说明与规范进行定义），而非公共服务的交付方式，因此应保留社会资本选择如何交付项目资产和相关服务的灵活性。

（3）切实履约原则。要实现PPP模式的应用目标，应确保利益相关方对PPP项目协议的切实履行，包括实行履行和全面履行。PPP项目履约管理的目的包括：帮助政府克服相对社会资本的信息不对称；保护社会公众免受竞争不足的危害；确保项目风险实际转移；保护社会资本免受不良对手的侵扰；保护社会资本免受政府机会主义行为的困扰；激励社会资本提高绩效。实质上，政府始终是PPP项目的所有者，因为当项目发生实质性违约导致合作伙伴关系终止时，政府将不可避免地承担起提供核心公共服务的责任。尽管非实质性违约通常不会导致合作伙伴关系终止，并且在违约事件发生后存在相应的救济机制，但履行纠正义务通常需要花费比履约监管更高的成本。

（4）强调合同各方的平等主体地位。合同各方均是平等主体，以市场机制为基础建立互惠合作关系，通过合同条款约定并保障权利义务。

（5）强调提高公共服务质量和效率。政府通过引入社会资本和市场机制，促进重点领域建设，增加公共产品有效供给，提高公共资源配置效率。

（6）强调社会资本获得合理回报。鼓励社会资本在确保公共利益的前提下，降低项目运作成本、提高资源配置效率、获取合理投资回报。

（7）强调公开透明和阳光运行。针对项目建设和运营的关键环节，明确政府监管职责，发挥专业机构作用，提高信息公开程度，确保项目阳光运行。

（8）强调合法合规及有效执行。项目合同要与相关法律法规和技术规范做好衔接，确保内容全面、结构合理、具有可操作性。

（9）强调国际经验与国内实践相结合。借鉴国外先进经验，总结国内成功实践，积极探索，务实创新，适应当前深化投融资体制改革需要。

1.4.2 注意事项

运用PPP模式也有可能导致一些潜在问题的发生，需要基于特别的注意：

（1）政府债务问题。PPP项目通常包含政府对社会资本的长期付费承诺或因分担项目风险而产生的显性或隐性担保责任，尽管中长期财政预算机制或政府资产负债表等相关改革措施已经提出并开展，但在其尚未有效建立的情况下，PPP项目仍然可能突破财政承受能力进而导致政府债务风险。

（2）项目选择问题。PPP项目通常由政府发起，其对于PPP融资功能的依赖容易导致对项目前景过于乐观的估测，在政府承担部分市场风险的项目中，社会资本亦无足够动力对项目进行严谨的分析，从而可能导致错误的项目选择。此外，PPP项目的规划和筛选还有可能受到腐败或政治利益考虑的影响。

（3）有效竞争问题。公共资产和公共服务的提供通常具有排他性，在一些行业领域甚至存在自然垄断的属性，因此PPP项目的竞争压力通常来自社会资本准入阶段，即政府在选择社会资本合作方时通常采用公开竞争的方式进行。但是对于PPP项目这类具有多样性、复杂性和长期性特征的标的而言，不同社会资本提供的价值、承担的风险以及要求的回报难以进行直接比较，政府无法通过现有政府采购程序有效甄选出最具竞争力的社会资本。

（4）履约管理问题。当政府选定社会资本并签署PPP项目协议后，双方即进入项目履约阶段。一方面，由于履约阶段缺少竞争压力，政府在缺少相称资源和技能的情况下，很难对社会资本的履约情况进行有效的监管；另一方面，由于缺乏有效的争议解决机制，在政府履约情况不佳时，社会资本亦难采取实际措施保护自身权益。

1.5 PPP模式的应用优势

基础设施项目具有投资额巨大、价格受到政府监管、投资回收期长及公益性等特点，决定了它不同于一般的产品或服务，不可能实现完全意义上的产业化，因此“民有民营”的模式很难取得成功。我国在基建项目建设初期所采取的“国有国营”的建设和运营模式证明，在城市政府经济基础薄弱的现实条件下，这一模式存在着政府财政负担重、难以保证建设资金和补贴资金到位、运营效率低下等问题。为了拓展资金来源，提高效率，可以在基建项目的投资、建设、运营等不同环节建立多样化的收益模式，吸引社会投资，采用PPP模式。对于基础设施项目而言，PPP模式的引入显现出以下优势。

1．实现资金的最佳价值

PPP模式可以实现财政资金的最佳价值（value for money），具体可以体现在以下几个方面：一是通过社会资本投资方的竞争性选择来加强垄断领域的竞争，为项目从设计、建设到运营整个生命周期提供一个持续的激励；二是利用社会投资人的专业资源和创新能力，提供质量更高、更有效率、更有创造性的服务，带来更富创新性的收入来源的机会；三是将部分风险转移给能够更好地控制那些风险的社会投资人；四是促使政府投资方和社会资本投资方对各自的风险和成本进行全面、长期的考虑，以最低的长期经济成本在项目期限中持续提供优质服务。

2．弥补政府财政资金的不足

基础设施项目投资大、周期长，政府没有能力提供充足的资金。为解决公共需求与资金之间的矛盾，政府需在部分工程建设上引入多元化社会投资，以加快基础设施项目建设，满足公共需求。PPP模式下社会资本投资方的投资和融资，缓解了政府在建设期投入的资金压力。

3．提升基础设施服务的水平

在PPP模式框架下，为保持持续提供公共服务，实现投资的最大收益，同时提高自身商誉，社会资本投资方必须具有满足用户需要、提升其服务水平的内在动力。同时，社会资本投资方所具有的商业头脑和管理经验、专有技术和专业人员、类似项目的经历和经验，为服务水平的提升提供了客观支持。

4．降低项目建设运营的成本

对于社会资本投资方而言，降低成本以获得更大的利润，是其组织的天性所在。PPP模式可以充分利用这一特性，激励社会资本投资方通过制定最佳方案、适用规模经济、创新性技术、更加灵活地采购与缔约方式，降低一般管理费用，以提高效率和降低成本。

1.6 PPP模式的结构

PPP模式的结构形式非常灵活广泛，包括特许经营、设立合资企业、服务外包、运营和维护的外包或租赁、管理者收购、管理合同、国有企业的股权转让或对社会资本开发项目提供政府补贴等，其中几乎包含了介于完全由政府直接供给与完全由社会资本供给公共产品之间的所有公共服务供给模式。不同形式下社会资本的参与程度与承担的风险程度也各不相同。结合我国国情，可将PPP模式分为合同承包、特许经营和私有化三大类。其中合同承包类一般由政府投资，社会资本承包整个项目中的一项或几项，通过政府付费实现收益；特许经营类需要社会资本参与部分或全部投资，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益，政府根据项目实际收益向特许经营公司收取一定的特许经营费或给予一定的补偿，项目的资产最终由政府保留；私有化类则一般由社会资本负责项目的全部投资，建设项目的所有权归私人所有，在政府的监管下通过向用户收费收回投资实现利润。

按照美国政府会计处（US Government Accounting Office）的研究分类，PPP模式可按照以下形式设立：

（1）建设—发展—运营（Build-Develop-Operate, BDO）。社会资本向政府租赁或购买现有设施，投入自身资本将设施整修、扩建或现代化改造，然后根据与政府签订的合约经营。

（2）建设—运营—移交（Build-Operate-Transfer, BOT）/建设—移交—运营（Build-Transfer-Operate, BTO）。社会资本按照政府议定的规格建造设施，根据与政府签订的合约或特许经营协议经营设施，在经营期届满时将设施转移给政府。一般而言，社会资本会提供全部或部分资金，而合约期亦足以让私营机构取得合理回报收益。建设—运营—移交的模式，对主办项目的政府而言通常具有吸引力，因为首先可以使政府在有限的财政预算下降低成本；其次，政府可以利用私营机构提高运营效率；再次，还可以鼓励外来投资及引入新的或经过改良的技术，成为政府吸引外商投资及国外私人资金进入国内的良好渠道。建设—移交—运营模式与建设—运营—移交模式相仿，它是在建造工程完成后，而非在完结时，把设施移交给政府部门。

（3）建设—拥有—运营（Build-Own-Operate, BOO）。社会资本小建设并运营设施为途径提供公共服务，但不将设施的所有权转移给政府。在提供服务的目标市场较为稳定且广大时，此模式通常会有不错的运行结果。

（4）购买—建设—运营（Buy-Build-Operate, BBO）。此模式一般用于政府出售部分设施资产，用以提高其运营效率，其中包括将现有设施修复或扩建。公共部门出售资产给私营机构，让其在对现有设施做出所需的改建后，以更具成本效益的方式经营。

（5）设计—建设（Design-Build, DB）。社会资本替政府设计并建设公共设施。公共部门拥有该资产的所有权，并且负责营运及维修。设计—建设方式对应单一的设计及建设责任，可以加速项目的交付，具有较高的时效性。

（6）设计—建设—融资—运营（Design-Build-Finance-Operate, DBFO）。社会资本负责的设计、建设及融资等有关事宜，政府须根据长期服务经营合约，向社会资本支付年费。

（7）设计—建设—维护（Design-Build-Maintain, DBM）。这一模式与设计—建设相仿，唯一不同的是设施维护责任属于社会资本承担。

（8）设计—建设—运营（Design-Build-Operate, DBO）。政府拥有设施的所有权，并为项目提供资金支持，社会资本则参与项目的设计、建设及运营。这一模式让社会资本可以持续参与的同时，也方便社会资本以使用者付费的形式集资。在美国，设计—建设—运营这一模式，在饮用水及污水处理领域被广泛应用。

（9）发展商融资（Developer Finance, DF）。社会资本为建造或扩建公共设施提供资金，以换取在该地点兴建住宅楼宇、商铺或者工业设施的权利。在社会资本监督下，社会资本提供资金并经营管理，有权使用设施及从使用者支付的费用中获取收益。

（10）运营、维护及管理服务合约（Operate Maintain and Managing Contract）。社会资本与政府签订服务合约，政府就控制该服务及设施保留最大权利。一般而言，合约期越长，社会资本获取收益的空间就越大，因而社会资本投资的机会便越大。通过竞投合约，公众可以通过削减服务成本及改良服务质量获益。

（11）免税契约（Duty-free Contract）。政府通过向社会资本或财务机构借贷而为其资产或设施集资。社会资本拥有资产的所有权，但在契约期限开始或结束时将资产转让给政府。在美国，用以支付资本投资利息部分的契约金是免税的。

（12）全包式交易（Whole-Transaction）。政府按照指定的作业标准及准则，就设施的计划及建造与社会资本签订合约。社会资本承诺以固定的价格兴建设施，并承受相关风险。为设施建设进行融资责任及设施的所有权根据具体约定不同可以属于有关的政府，也可以属于承建的社会资本。

根据政府和社会资本在项目中的参与程度、主导地位的差异以及项目性质，PPP模式又可分为服务外包（Service Contract, SC）、管理外包（Management Contract, MC）、设计—建设—移交（Design-Build-Transfer, DBT）、租赁—更新—运营—移交（Lease-Upgrade-Operate-Transfer, LUOT）、购买—更新—运营—转交（Purchase-Upgrade-Operate-Transfer, PUOT）、建设—租赁—运营—转交（Build-Lease-Operate-Transfer, BLOT）、建设—拥有—运营—移交（Build-Own-Operate-Transfer, BOOT）、设计—建设—转交—运营（Design-Build-Transfer-Operate, DBTO）、建设—转让—运营（Build-Transfer-Operate, BTO）、建设—移交（Build-Transfer, BT）、移交—运营—移交（Transfer-Operate-Transfer, TOT）、建设—拥有—运营—转让（Build-Own-Operate-Transfer, BOOT）、建设—租赁—移交（Build-Lease-Transfer, BLT）、建设—拥有—运营—补贴—转让（Build-Own-Operate-Subsidy-Transfer, BOOST）等形式。

1.7 PPP结构的主要选项

PPP结构的每个选项都有不同特点，选择应用时必须根据行业改革目标逐一进行评估和诊断。总体而言，PPP合同可以分为：服务合同；管理合同；包干制委托经营合同或租赁合同；建设—运营—转让（BOT）和类似安排；特许经营权；合资企业等六类基本类型。

图1.2显示，目前亚洲地区已经基本使用了所有形式的PPP。

在不同的PPP选项中，社会资本承担着不同级别的责任和风险，项目结构和合同形式也存在差异。表1-1总结了各种形式的差异。随着PPP模式应用、研究的不断深入，越来越多的合同以混合形式签订，以汲取不同形式的优点，更好地满足公共需求。

决策者在为某一行业选择PPP方案时，应注意其应用经验。同时，决策者应慎重考虑当地是否有能力实施更加复杂的方案。财务结构复杂合同条款、监控要求较多的PPP项目，需要提前雇用和培训员工。

1.7.1 服务合同

根据服务合同，政府雇用社会资本完成一个或多个特定的任务，时间通常为1～3年。政府仍然是基础设施服务的主要提供者，且只将部分业务承包给私营合作者。社会资本必须按约定成本提供服务，通常必须满足政府制定的标准。政府一般采用竞争性招标程序来签订服务合同，鉴于合同期限不长及其范围较窄，竞争性招标通常是有效的。

根据服务合同，政府向社会资本支付预先商定的服务费，该费用可能是一次性支付，也可能按单位成本或其他方式支付。因此，如果承包商在服务达标的同时能够降低运营成本，其利润将增加。在此模式下，社会资本通常不与消费者互动，政府负责为扩大或完善利润分配系统所需的任何资本投资提供资金。专栏一介绍了马来西亚减少水渗漏的服务合同。

潜在优势

服务合同通常适用于合同中可以明确界定服务内容，能合理确定需求水平并可以随时监控执行情况的情形。服务合同为发挥社会资本更大作用提供了相对低风险的选择。服务合同可以对系统运营和效率产生快速、重大的影响，并为技术转让和管理能力的提升提供了载体。

服务合同往往期限较短，允许部门内重复竞争，鉴于只有分散的服务用于招标，准入门槛也低。重复招标让承包商面临压力维持低成本，同时低门槛鼓励更多社会资本参与竞争。

潜在劣势

服务合同不适用于主要目标是吸引资本投资的情形。合同可能会提高效率，从而释放部分收入用于其他用途，但承包商并没有义务提供融资支持。事实上，如果其他资金来源（如政府或捐助者）未能落实，承包商的效率可能会受到影响。由于承包商的活动分散且独立于公司的整体运营，这可能意味着除了离散和有限的改善外，系统运营不会受到更深远的影响。此外，政府仍负责制定收费标准和管理资产，这两者都具有政治敏感性且对维持系统运营至关重要。

1.7.2 管理合同

管理合同将外包的服务范围扩大至部分或全部公共服务（如公共设施、医院、港口管理等）的管理和运营。虽然政府仍然是服务的最终提供者，但日常的管理和控制被分配给社会资本。多数情况下，社会资本仅提供运营资金而不是投资资本。管理合同结构如图1.3所示。

社会资本获得预先商定的劳务费和其他运营成本，为激励其提高效率，承包商完成预先设定的目标后将获额外偿付。另外，管理合同下的社会资本可分得部分利润。公共部门承担主要资本投资的义务，特别是有关扩大或大幅改进系统的投资。合同可规定由私营部门出资的离散活动。社会资本可以与用户进行互动，政府负责制定收费标准。管理合同通常会完善公司的财务和管理系统，有关服务水平和优先事项的决策可能会在更商业化的基础上进行。专栏二介绍了柬埔寨初级卫生保健部门的管理合同。

潜在优势

管理合同的主要优势在于，通过社会资本的管理产生大部分运营收益，资产无需转移至社会资本。管理合同较其他合同更易达成，且争议较少。因为社会资本无需分配大量人力资源至政府部门，管理合同成本也相对较低。管理合同也可以被视为临时安排，允许在制定更全面的合同和架构的同时作出适当调整。同样，随着时间的推移和项目的顺利进展，管理合同可以逐步提高政府部门的参与程度。

潜在劣势

管理合同的难点在于服务义务与管理的分离，以及融资和扩张计划的分离。管理合同下的承包商不享有实现深刻而持久变化所需的自主权（如管理员工的权力），这是有风险的。如果向运营商支付一部分利润或激励性报酬，需要设计保障措施防止承包商夸大成果或系统维护不足，从而增加利润。

1.7.3 承租合同或租赁合同

在租赁合同模式下，社会资本负责提供全部服务，并承担满足有关质量和服务标准的义务。除了新的投资和重置投资由政府负责外，运营商提供服务并自负费用和风险。租赁合同的期限一般是10年，续期可长达20年。服务的提供者由政府变更为社会资本，运营和维护的财务风险全部由社会资本运营商承担，特别是运营商承担亏损及消费者的未偿债务。租赁合同结构如图1.4所示。

按照这种安排，政府出资建立初始系统，承包给社会资本进行运营和维护。部分收入被转移到政府部门，用于偿还建立系统的贷款。港口的租赁合同实例参见专栏三。

承租合同与租赁合同相似，但并不完全相同。租赁合同中，社会资本保留向客户收取的款项，按规定向政府支付租赁费。承租合同允许社会资本从客户那里获取收入，向政府支付承租费，并保留剩余收入。承租费通常是指出售每单位产品的约定费用。承租合同因降低了与低成本销售增长相关的部分风险，更受社会资本合作伙伴青睐。

潜在优势

根据租赁和承租合同，社会资本合作伙伴的利润取决于公共设施的销售收入和成本。这类契约的主要优点是它们能激励运营商提高效率和销售量。其主要风险是，为了提升利润，管理层会降低资产的长期维护水平，特别是在合同期的最后几年，承电商甚至可能会采取破坏性的经营策略。此外，社会资本合作伙伴虽然不提供投资资本，但会支付资产的使用成本。

潜在劣势

租赁合同与服务合同和管理合同的不同关键在于承包商的收入来自客户付款，因此对收费标准非常敏感，这就需要建立和完善复杂的收费制度。此外，政府仍然负责资本投资，社会资本不提供投资资本。

1.7.4 特许经营权

特许经营权允许社会资本运营商（受让人）在指定区域内负责全面提供公共服务，包括系统的运营、维护，征收费用，管理，建设和修复等，同时，运营商负责所有资本投资。尽管社会资本运营商负责提供资产，该资产即使在特许期内也属于政府所有。政府负责确定实施标准，并确保受让人能达到标准。从本质上讲，特许经营模式将政府的角色从服务提供者转变为服务价格和质量的规范者。表1-2和专栏四列举了基础设施特许权经营的案例。

在特许经营权合同下，受让人直接向系统用户收取费用。特许经营权合同通常会确定收费标准，且规定标准可能随着时间调整。政府一般不提供资金支持，来帮助受让人支付资本开支。受让人负责筹集系统建设、升级或扩大所需的任何资本投资，并通过自有资源和用户缴纳的费用为这些投资融资。受让人还负责提供运营资金。特许经营权有效期一般为25～30年，因此运营商通常有足够时间收回投资，并获得适当收益。必要情况下，社会资本可能会负责部分资本投资，如以投资“补贴”的形式（弥补资金缺口）保证特许权合同的商业可行性，政府可以从征收的费用中提取相应部分来收回投资。特许权经营合同结构如图1.5所示。

潜在优势

特许经营权可以有效吸引私营资本，用于新的设施建设或改造现有设施。特许经营权安排可以激励运营商提高效率和效益，因为效率提升促进了利润增长，最终使受让人受益。同时，运营和融资职责的全部转让，使得受让人能够重点考虑并创新其认为最有效的事项。

潜在劣势

为明确界定运营商的行为，特许权合同通常会非常复杂。同时，政府还需要提升收费和执行监控方面的能力。此外，由于很难预料25年内可能发生的事件，合同的长期性（为了收回高额投资成本）造成了招标过程的烦琐和合同设计的复杂。随着环境不断变化，允许对某些合同条款的定期评估可以部分弥补这一不足。为避免经营中产生额外风险，除非合同约定了相关条款，否则运营商在合同剩余期限内通常只对预期有回报的新资产作出投资，特许权合同的长期性和复杂性，使得它们可能在政治上存在争议且很难组织。最后，由于合格的重大基础设施网络运营商数量往往有限，因此特许经营权合同只存在有限的竞争。在此情形下，特许经营权合同可以通过规定垄断条款，来给更多的运营商提供机会，从而符合消费群体的最大利益，并提供平等的服务。

1.7.5 建设—运营—转让（BOT）和类似安排

BOT及类似安排是一种特殊的特许经营权合同。根据此特许经营权，社会资本按照政府设定的实施标准进行融资并建设新的基础设施。图1.6介绍了BOT合同结构。

根据BOT合同，私营伙伴需提供项目建设所需资金，在合同规定的期限内，私营运营商拥有项目资产，通过向用户收取费用收回投资成本。

政府与社会资本运营商协商项目产出的最低购买量，此最低量足以让运营商在运营期间收回成本。如果政府高估需求，发现自己实际需要购买的产出低于规定的最低购买量（“照付不议”），问题将会出现。此种情形下，销售公司可以支付一部分产能建设费用和消费支出，由政府和社会资本运营商共同承担需求风险。BOT合同通常要求制定复杂的融资方案，以获取大量资金及较长的还款期（参见专栏五）。

合同期满，项目所有权归政府所有，但政府可以选择将运营责任承包给开发商，或与新的合作伙伴签订新的合同。

在应用领域上，BOT安排和上文中的特许经营权是不同的。特许经营权一般涉及现有系统的扩展及其运营，而BOT往往涉及大量的需要从外部获取大量股权和债务融资的“绿地”投资。但在实践中，特许经营权合同可能包括开发重要系统组成部分以及扩大现有系统，BOT合同有时也会涉及现有设施的扩展。

BOT的变种形式有很多（见表1-3），包括：建设—转让—运营（BTO）——项目在建设完成后而非合同期结束后移交至政府，建设—拥有—运营（BOO）——项目由开发商建设和运营，不将所有权转移至政府，设计—建设—运营（DBO）——项目所有权在项目整个生命周期内都不属于社会资本。基础设施项目的设计、建造和运营工作以单一合同的形式外包。

设计—建设—融资—运营（DBFO）模式将设计、建设、融资和运营的责任捆绑在一起转移至社会资本合作伙伴。由于社会资本合作伙伴承担的融资责任不同，DBFO的各项安排也有很大差异。

根据当地法律和财务状况不同，所有权和移交时间的设置，选择较多（参见专栏六）。

潜在优势

目前，BOT模式已得到了广泛应用，以吸引更多的社会资本投向基础设施的建设和更新。由于客户通常只有政府一个，BOT协议可以降低社会资本合作伙伴的商业风险，但私营参与方必须对政府的履行行为有信心。

DBFO的优势之一是此类项目完全或部分通过债务融资，通过财务杠杆利用了项目产生的收入流。直接收费（如通行费）是最常见的收入来源。公路交通领域的其他收入来源还包括租赁费用、影子收费和车辆登记费等。

潜在劣势

BOT模式适合应用于具体项目，所以对于特定的投资方式来说具备潜在优势，但对系统的整体表现影响较小。因此，很难将BOT带来的生产增长与相应的需求改善联系起来。虽然私营部门可通过其丰富的经验降低初始建设成本，但考虑到需要签订照付不议（take-or-pay）协议，取代公共融资的私人债务可能会非常昂贵。

竞争的好处仅体现在初始招标时期，随后签订的合同经常需要在有效期内重新协商，因而招标文件和流程要求对项目进行审慎规划和安排充足的实施时间。

1.7.6 合资企业

成立合资企业是完全私有化的替代形式，设施由政府和社会资本运营商共同拥有、运营。政府和社会资本既可成立一家新公司，也可通过向一个或多个社会资本投资方出售股份来实现合资的目的。这类合作的关键是要有良好的企业治理能力，尤其是独立于政府的能力。这一点很重要，因为政府既是所有者之一，又是监管者，而官员很可能会干涉公司业务以达到其政治目的。从持股人的地位出发，政府比较关心公司的赢利能力和可持续发展能力，为企业经营扫清政治障碍。社会资本合作伙伴承担经营者角色，其董事会成员通常可反映股权组成和专业化程度。专栏七反映的是中国对于合资企业的制度安排。

合资企业往往伴随着额外的合约（特许经营权或业绩协议），以明确公司的期望结果。此外，合资企业通常需要一些时间进行发展，并在项目真正实施前为政府和社会资本合作伙伴提供较多的对话与合作机会。

根据合资结构，政府和社会资本合作伙伴必须愿意向公司投资并承担一定的风险。合资企业合同结构如图1.7所示。

潜在优势

在合资企业中，政府与社会资本是真正的伙伴关系，它将社会资本的优势与政府关注社会和了解当地信息的优势结合起来。由于各方均对公司投资，因此都非常关心企业是否能取得成功，有提高效率的意愿。

潜在劣势

政府拥有所有者和监管者的双重身份，这可能会导致利益冲突。合资企业也可能倾向于直接谈判或采取不太正式的采购模式，从而滋生腐败。

1.7.7 混合安排

在PPP项目实践中，也可将多个合同类型的不同特点纳入同一个合约中，将最适合某一特定项目要求和运营条件的属性集中起来，这种形式称为“混合安排”。混合安排可以在范围、风险分配和最适合特定项目的范围方面提供量身定制的解决方案。显然，这种形式是变化多样的，此处仅列举几类加以说明。

（1）在“管理合同”安排中，管理合同中与业绩有关的因素可以转移相关的风险。例如，约定管理合同签订者只有按预定目标实现了经营性现金流的增加，才能获得分红。要获得分红（如果足够多），合同签订方可承担投入额外资金的风险，以保证现金流。

（2）私人承包商LEMA通过签订管理合同的方式承包了位于约旦安曼的供水和污水收集项目。根据合同，LEMA可获得固定费用及奖金，奖金视设施性能提高情况而定。同样，若不能达到改进目标，LEMA将面临惩罚。在这种结构中，安曼的管理合同采用风险共担机制。

（3）在加蓬，政府针对该国的横向与纵向融合的公用事业设计了一种特许经营权合同，允许企业同时提供水和电。政府决定将供水和供电服务捆绑在一起，继续实行水电交叉补贴。这种合同设计可以通过共享人力、财务和技术资源减少成本，并针对投资规划创建更为完整的平台。

（4）在“包干制委托经营租赁合同”安排中，可以通过合同约定使各投资方共担责任。在标准包干制委托经营/租赁模式下，即使有运营方负责管理新建设项目和其他投资义务的优势，政府签约者也将保留承担新投资和为新投资融资的全部责任。