明代普遍被人认为是一个进行稳定而有效的治理的时期，在此期间，一些重要的新制度得以发展起来。虽然明朝最后在内乱外患的压力下垮台，但长期以来它似乎是中国人所知道的最稳固和最不受人挑战的统治皇室，而其制度也大部分被后继的清代以赞赏的心情继承下来。

在明代已经成熟的行政制度是一种发展趋势的最终形式，这一趋势在唐中期以后日趋明显，在宋代有了显著的发展，在元代蒙古人统治时期得到了进一步推动。皇帝是最高的独裁者。代表皇帝治理帝国的职责被授给受儒家学说熏陶的学者文人，这些人根据在科举考试竞争中表现出来的学术成就而被选用，他们在官场的升迁在很大程度上根据他治下的平民百姓对他的工作是否有成绩的评议，同时他们组成了基本上有自我调节能力的文官集团。

文官集团以空前牢固的程序左右着政府。它不受世袭贵族或武将的严重挑战，虽然宦官代理人或操纵皇帝的人常常破坏文官们的支配地位。整个社会被完全纳入国家控制之中，以致在明代的最后几十年中，皇帝能够稳稳地控制他要控制的一切；文官官员作为社会的天然领导人，社会中的其他集团无一能与之对抗。

本章论述明代行政制度在经历几十年中的兴衰变化，在论述时依次考虑明帝国的版图组织、组成政府的不同的集团，以及政府体制的结构。

行政地理

明代皇帝及官员治理的版图比8世纪盛唐以来任何本地的王朝控制的领土更加广袤，它并入了西方人根据传统称之为中国本土的绝大部分。它从北纬40度延伸至20度，从东经100度伸展至120度，呈正方形，面积约150万平方英里；它从长城向南延伸1200英里直至南中国海，从太平洋向西延伸1200英里而至西藏的山麓。在明代初期的一代人时间，明代西南的北部越南也被并入明帝国；在整个明代，中国本土的东北、北部和西北部的边境地区都驻守着明军，这样，从亚洲腹地的哈密直到偏远东北的黑龙江和朝鲜边境，人们都能感到明代行政力量的存在。在更远的区域，从东南亚、更远的亚洲腹地、蒙古、朝鲜，有时甚至日本的国王和领主们定期地或不定期地向明代中国皇帝表示敬意，把他们视为霸主。

从1421年起，明代诸帝从位于现代北京的王朝都城统治着帝国。在此以前，即从1368年至1420年，首都是在现代的南京，即明代开国皇帝的南方的权力中心。两座京城周围是省级规模且行使区域和地方管理的直隶区，京城则称为京或京师。1403年当迁都开始启动时，原先曾是北平省的地区被改组成北京区，现代北京之名即源于此，1421年当迁都之举正式告成，这个北京区被重新命名为京师（通常称直隶或北直隶）。原来南京周围的京师区被重新命名为南京（现在的南京之名即源于此，通常被称为南直隶），明以后南京周围的京师区被分为江苏和安徽两省；原来的南京京都此时成了一个内设支撑性中央政府的陪都。把南直隶区的这些特殊地位和南京城保留下来，是一种纪念和尊崇明代开国皇帝的行为。

从南京迁都北京之举造成了某种术语上的混乱，以致14世纪文献的研究学者忽视了他们所冒的风险。直到1421年以前，中央政府的一批打前站的机构在北京建立，在那里任职的官员的官衔都冠以“行在”这一前缀词。在1421年，这种用法被停止使用，表示区别的前缀词“南京”被用在原来的首都中有留守人员并基本上行使礼仪职能的各个政府机构。这样，以北京的户部为例，它就有一个设在南方的对应的影子机构：南京户部。但从1425年至1441年，这种说得通的命名方式颠倒了过来。在此期间有一个从未实现的计划，即把行使职能的中央政府迁回南京。因此，在提到仍是支撑性的南方各机构时，前缀词“南京”就被取消，而北方各机构则恢复使用“行在”这一前缀词。这样，以仍在北京真正的中央政府行使职能的户部为例，它被不切合实际地称为行在户部。它在南京设立的基本上是象征性的对应机构却不切合实际地被命名为户部。为了便于读者理解，西方的作者一般都避免这种纠缠不清的命名方式，办法是把户部（以此为例）指称为直至1420年的设在南京的这个机构和从1421年起设在北京的这个机构；从1421年起，在南京的行在中央政府的一切部、署都冠以前缀词“南京”，只对在1421年以前过渡期设在北京的具体的部和署冠以“行在”这一前缀词。

开国皇帝本人对南京是否能充当王朝最合适的首都也不能肯定，并在北方物色另一个永久性的地方。1368年晚期，他指定河南省开封这一宋代的旧都城作为他的北京，但河南并未成为京师区。不到一年，建立中央政府的前景成为泡影，而在1378年，这一提名被取消。1391年，明太祖对一项建议作了郑重的考虑，建议提出把他的京城搬到在陕西省的先前唐都长安，但是没有结果。更持久计划的是洪武帝在1369年以敬重的心情提名安徽凤阳府（他的出生地）为中都。直至1375年，凤阳出现了一次次的大规模的盛典和一批批的新建筑，它长期持续受到敬重，但它在明代政府中从未发挥行使职能的作用。嘉靖帝（1521—1566年在位）后来对位于现在湖北的承天府也表示了相似的敬意，他出乎意料地以皇室世系的支系后代身份登上了皇位。承天是他的故地及其双亲的府第所在，它被尊称为兴都，兴为他父亲封地之名。

除了两个京师区，明代中国出于行政管理的目的，根据传统的边界以及大部分根据自然的边界把全国划分成13个省，根据受明代控制的时间次序，它们是：1．浙江（1362年）；2．江西（1365年）；3．湖广（1365年），从字面讲，是长江中游的洞庭湖和广州区的结合，此名取自元代的用法，虽然广州区未包括在湖广省内，明代以后它被分而并入湖北和湖南两省；4．福建（1368年），表示福州和建州两地在该省的突出地位；5．广东（1368年），表示今广州及其东部的内陆；6．广西，表示广州以西的内陆（1368年）；7．山东（1368年）；8．河南（1368年）；9．山西（1368—1369年）；10．陕西（1369年），位于黄河大拐弯地向东流到华北平原的河套，延伸到现在的甘肃；11．四川（1371年），表示受长江上游诸支流支配的高地河谷；12．云南（1382年），表示覆盖四川的云雾之南；13．贵州（1413年），其名取自贵阳城及附近的贵山。

北京周围的地区从1368年它臣服时被组成一省，直至1403年为止。从1407年至1428年，安南（今越南北部）被组成明代一个省，它有一个古老的名称交趾（“交腿”人的土地，根据中国史书传奇，他们的脚朝相对的方向）。这样，在明代的早期几十年，省的数字变化不定：1368年从3个增至9个，1369年增至11个，1371年增至12个，1382年增至13个，1403年减至12个，1407年再改为13个，1413年增至14个，最后在1428年又改为13个。从此在王朝的其余年代里，此数保持不变。

除了中国本土的省治类型外，明代统治者以不同形式在东北、北方和西北行使其权威；其军事管辖类型之一称“镇”或“边”，它在一定程度上与省的管辖有重叠，但它大都用于中国本土以外。

在明初的几十年，这些防区反复地进行重新调整，但趋于成熟的体系包括以下九个镇，它们分布在从满洲沿中国本土北方边界向西深入亚洲腹地的一带：

1．辽东：从鸭绿江的朝鲜边界至山海关，华北诸山脉与北中国海的会合处。

2．蓟州：从山海关往西直至北京北部的区域。

3．宣府：在北京西北。

4．大同：沿山西省的东北边界。

5．山西（请勿与山西省相混）：沿山西省边界直至黄河，又称偏头或三关。

6．延绥或榆林：在陕西北部，面对在黄河北部大河曲内的鄂尔多斯。

7．宁夏西部地区：黄河从北流过，西经东北甘肃。

8．固原：在宁夏镇南面，位于长城沿线以内的地方，扼守一条游牧民从鄂尔多斯迁徙到西藏山麓方面的通道，地处在必要时可以支援延绥、宁夏和甘肃诸镇的位置。

9．甘肃：陕西西北，大致相当于今之甘肃省，甘州和肃州为其重要基地。

在洪武年间（1368—1398年），中国的军事力量在北方全面地表现为：在宣府镇北面设有开平镇，它以过去元代的都城上都城外为基地。但在1430年，朝廷作出决定：这种设置力量太弱，不足以抵御蒙古人的袭扰，于是开平迁往长城以内、北京南面的保定，并以此为基地，开平在那里只充做明朝京城的后援。此外，还在同样远离长城的近代的热河省设立大名镇，但它在1403年被废除。

明代诸省幅员广大，有的省的面积相当于英格兰或美国的一个大州。虽然交通运输根据同时代的标准来衡量是组织良好的，但也远远谈不上方便。人口很多，在明代还在增长，官方的人口统计报告不可靠，很可能远远低估了实际的人口数字，但它们也能使我们对各省人口相对的数字有一定的了解（见表1-1）。

在明代，治理这些广大地区和众多的人口之所以可能，是因为沿用了在此以前的地区和地方的行政管理。依照其面积和人口数依次递减的顺序，它们是府、州和县。在满洲征服者主持下编纂的《明史》列有159个府、240个州和1144个县。这些是晚明时期的总数。由于一些地区地位的升格或降格，以及由于地方行政单位的设置或废除，在整个明代，数字变化不定。以浙江为例，它有11个府，只有1个州，还有75个县。治理全省的杭州府下辖9个县。一个知府在理论上要监管约1万平方英里内的约60万名百姓，他下属的一个知县要治理约1300平方英里的辖区内约9万名百姓。在正式的行政等级中，县以下不设管理单位。

如同中国的前近代史的其他时期，在明代的行政体系中，城市和城镇没有特殊的地位，不过它们普遍地有几个城门的城墙明确地界定，城门从黄昏到破晓都被紧锁。例如，用来治理浙江全省的各机构的衙门以及杭州知府的驻地都在杭州大城市中，城墙内的居民也许有100万人。但是对这座有城墙的城市的管理职责由钱塘县和仁和县的两个知县共同承担，每名知县各管辖一个从城内扩展到周围很远的乡村的区。只有北京和南京，才提供了更为特殊的城市管理模式，二者都不再细分成县，而是分成5个城，每城设兵马指挥司，以监管治安巡逻和防火。特别在人口增长和有些村庄发展成城市中心时，出现了其他极端形式：有许多城镇甚至不是知县的驻地，并与它们所在县的知县很少有直接的联系。各地农村不仅如谚语所说的“天高皇帝远”，而且知县也从未来过。在城乡两地，大部分行政事务势必要交给非政府集团来处理（见以下关于县以下组织的讨论）。