政府结构

明代政府成熟的组织结构与金字塔相似，皇帝则高居塔尖。这个金字塔有三面，包括行政管理、军事建制管理（为了简明，这里只涉及其管理而不论述其作战方面）和专找弊病的监察和司法监督的各级机构。金字塔及其三面各有三级：中央、省和地方。总的说，它是一个明确的、连接得很好的结构，权力集中在皇帝身上，其程度达到以往任何主要王朝没有达到的程度；而且在结构内，职责各有明确的界定和区分。开国皇帝响应了早前忽必烈汗所表达的观点，即各级一般的行政管理是施政的根本；统治集团的军事机构指挥着军人；监察和司法约束和整顿政府的所有机构。前面讨论过的武职人员在各级军事机构任职。文官及胥吏则在各级一般行政机构和监察司法机构任职，个别官员在其官宦生涯中可以方便地在这两类的各级机构中来回调动。也就是说，没有独立于文官的特殊的群体在监察和司法机构任职。

这些等级结构中各级基本组成部分将在表1-7概括地列出。所有这些组成部分，以及那些比较次要的部分，将在下面按等级进行讨论。

新制度的沿革

明代地方一级的机构多少是从元代被完整地保存下来。背离本土传统的是地方军事建制的世袭性和仅仅是理论上的自给自足，而这些在蒙古人统治的元朝已经初见端倪。但在中央和省一级，新的政府形式有了发展，以致与唐宋时期的政府结构相比，成熟的明政府呈现出了一个崭新的面貌。

重组元代遗留的制度

元代的中央政府受中书省、枢密院和御史台的支配。每个部门都有其分支机构，它们具有不同的、重叠的和地区性的管辖范围：11个行中书省，分别管辖185个府；只有两个御史台，监管多达24个提刑按察使；一批数量不时变化的行枢密院，分别监管多达60个都元帅府。

明代的开国之君发起的造反运动采用了元代的政府结构和名称，这是他当时掌握的惟一模式，他成立的机构自称都元帅府。在1356年，当未来的洪武帝在南京设立了相对自治的政府，它的主要部门是一个行中书省和一个行枢密院。1364年称吴王时，他把地区性的军事建制改成一个帝国规模的政府，最终形成一个中书省、一个大都督府和另一个御史台；到1367年，每个部门都由两人负责。随着他控制了新的领土，新领地就成了一个统一的省，归三个平级的机构共同管辖：在1376年改名为承宣布政司的行中书省，一个在1375年改称都指挥司的都元帅府，一个提刑按察司。每个省的这三个部门都有两名高级专使，这六人组成一个议事会共同负责全省政务。省不设可以取得省军阀权力的督抚。

历史学家总是把1380年单独列为明代组织结构和行政作风变化的主要转折时期，因为在这一年年初，洪武帝撤销了其中央政府的整个上层机构，并把权力牢牢地掌握在自己手中，重大变化是随着中书省的资深丞相胡惟庸的贬谪、受审和处分而发生的，胡被控想篡夺皇位。洪武帝认为，现存的政府结构有可能使权力集中在大臣之手，从而危及自己的权威。他最终撤销了所有中央政府的顶层机构：中书省、都督府和御史台。

撤销中书省之举是1380年改组的最突出的一个方面，不但两名丞相，而且所有的其他官员都被剥夺了职位。留下的是以前隶属于中书省的六部，但此时它们处于平等地位，互不统属，各有一名尚书负责。六部此时直接置于皇帝的个人监管之下，在帝国的文官政府中组成了各机构的最高层。皇帝的报复心理是如此强烈，以致他诏令永不设中书省，并且在他有生之年中，他反复作出长久束缚其后继者的声明：任何胆敢提出重新任命丞相的人均予处死。

对帝国军事建制的控制是以稍微不同的方式进行改组，但同样未获得圆满的效果。原来的大都督府一分而为五个平等的都督府，前面加上表示方位的中、左、右、前、后的前缀字。它们各管辖各省的一批都指挥司，和一定比率的不隶属于都指挥使司而驻守在京城周围的卫所。它们都没有都督的规定编制，其数量逐年不同，没有固定的模式。因此没有一个在位的将领或指挥使能取得超过军事建置中的一小部分的控制权。

1380年的改组对各级监察机构也有严重的影响，不过这种影响很快得到缓解。出于种种不明的原因，皇帝甚至取消所有的提刑按察司，但它们在次年被重新设置。所谓的撤销京城御史台之举与断然撤销中书省相似。全部高级的执行职位被一扫而光，监察的职责就落到了许多低级的监察御史身上，他们聚集在原来隶属于御史台而此时是群龙无首的察院中。这种混乱状态在1382年得到纠正，这时监察御史被组成以现有的省命名的12个新机构——道，在每个道设一监察都御史，作为行政的协调官员。然后在1383年，在诸道之上设一包括三级都御史的新的上层执行机构，这一重组的监察机构改称都察院。这样，都察院在中央政府最高层中是惟一被恢复的整体。即使如此，恢复基本上也是表面的，因为在对官场保持监视督察时，所有的御史直接向皇帝报告，并对他负责。

总之，在1380年以后，明政府被组建得没有一个官员能全面控制军事、行政或监察的部门。执行的控制权依然掌握在皇帝手中，从而使他在此时成为五个都督府、六部以及聚集在都察院的数百名监察御史的惟一协调人，而都察院则纯粹是为内部人事安排和行政目的而组建的。

新协调机构的出现

洪武帝在14世纪80年代造成了中央和省级政府权力的极端支离破碎，以致不准任何人再行使丞相和都督的职能，但随着明朝日趋稳定而需要稳定的行政程序，这种情况很难完整地保持下去。各级机构亟须协调；以后的诸帝也许不如开国皇帝那样勤奋，可也肯定不像他那样多疑，于是就逐渐放弃了他继承的某些过于集中的权力。但是值得注意的是，他们并没有正式改变开国皇帝遗留下来的政府结构，而是以特命的名义设置各种协调的职位取而代之。这样，这些职位得以存在，但从来没有可能成为作为稳定的体制而向皇帝权威挑战的潜在基础。随着有关人员性格的不同（官员和皇帝都是如此），协调官员的权力也变化不定。

为以后协调中央政府的安排的种子是在1382年播下的，当时洪武帝从翰林院召集一批低级别的大学士单独在宫中效劳，如充当太子的师傅和皇帝的一般顾问。在永乐朝初期，他开始利用这些大学士做中书省的实际工作，为皇帝办理政务文案工作，到15世纪20年代，大学士们开始在政府中发挥重要的执行人的作用。

大学士名义上仍是翰林院成员，他们被分配到皇宫庞大的宫殿群中六座指定的建筑物中工作（即华盖殿、武英殿、文渊阁、东阁、文华殿及谨身殿大学士。——译者注）。六个职位并不总是全部有人担任，但供职的大学士很少低于三个。直到16世纪中叶，他们在国家文献中以他们在宫中的任职地相称，如文华殿大学士。从此，文献中才出现了正规化的集合名词“内阁”，不过自永乐时代起，这个名词已被非正式地使用过。

最初，内阁大都作为个别的咨询者发挥作用，向皇帝提出建议，并接受皇帝单独的任务，有时才以最松散的集体形式出现。甚至到16世纪，内阁只有规定得很模糊的集体责任，其大部分成员充当一位非正式的被公认的、资深大学士（首辅）的、多少仍具独立性的助手。但作为一个新的最高层的执行集团，他们通常被总称为政府。

内阁升为公认的执行权威之事在1424年得到推动，当时洪熙帝封大学士为正式行政机构中的实职高级官员，而把他们的翰林职位降为兼职。为了使他们的威信更加巩固，他还封他们带有尽可能高的品位的崇高而显赫的头衔，以及丰厚的补贴俸禄。从此以后的整个明代时期，那些实际上担任大学士的人就以这种方式有效地掩盖其原来较低的翰林职位。由于他们有高级而显贵的品级，以及在政府等级结构中一般担任六部尚书或侍郎等实职（虽然实际上只是名义上的），他们在礼仪上总是优先于其他文官。

15世纪20年代一种不寻常的君臣组合导致内阁升为一种稳定和重要的体制。永乐帝的两位最近的继承人洪熙帝（1424—1425年在位）和宣德帝（1426—1435年在位），他们都受过儒家士大夫的治国论的精心熏陶，而且对他们的文士顾问都空前地尊敬。特别是宣德帝，他对曾担任其父洪熙帝老师的人，以及对曾担任其祖父永乐帝和其父大学士之职的人，都抱有一定的敬畏之心。在这两位皇帝富有同情心的统治下，三位有坚强个性的人使内阁形成一个稳定的执行体制，尽管它的地位仍不是正式的。他们就是后来历史学家不断将其列在明代伟大的政治家兼学者前茅的“三杨”：杨士奇（1365—1444年）,1402年任大学士至死；杨荣（1371—1440年），也从1402年任大学士至死；杨溥（1372—1446年）,1424年任大学士至死。三杨与洪熙帝和宣德帝的关系，特别是与1442年去世前支配着年轻的正统帝的洪熙帝遗孀张太皇太后的关系，无疑是明代历史中最为平稳和最互相尊重的君臣关系。

由于大学士的早期生涯一般在翰林院而不是在实际的行政职位上度过，又由于环境需要他们在工作时与有权势的宫中宦官紧密合作，所以他们与官场中的其余官员的关系通常是不平静的。在中国帝国政府内总是出现所谓的内廷和外廷的紧张关系——即一方为皇帝及为他效劳的人，一方是在皇帝指导下治理帝国的官员集团。在明代，那些在六部行使职能的尚书和侍郎，几乎都有在京城和省的丰富的行政经验。对他们来说，大学士似乎在外廷（他们本人就在那里取得突出的成就）是没有根基的人，只是充当内廷的代表和传声筒。也就是说，大学士是皇帝权威的象征和工具，不代表大臣和官僚的利益。结果，大学士常常发现自己处于调停者的地位，既不被他们效忠的皇帝信任，也不被他们渴望领导的官员集团信任。他们能对双方施加的影响不是来自他们在制度上扮演的角色（这远不如过去的丞相），而纯粹是来自他们个性的力量。但是尽管如此，在后来疏于朝政的诸帝领导下，有些首辅大学士仍有可能对政府行使几乎是独裁的权力，如1542年至1562年任大学士的臭名昭著和腐败的严嵩（1480—1565年），和在1567年至1582年任大学士的具有法家思想的改革家张居正（1525—1582年）。

在省一级，协调承宣布政司、都指挥使司和提刑按察司的需要逐渐产生了皇帝派出的代表，他们的权力虽然足以达到协调的目的，但还不够省抚权力应有的标准。1392年洪武帝派他的太子“巡抚”西北。这个姿态成了永乐帝在1421年行动的先例，当时正值明朝首都从南京迁往北京而引起行政混乱之际，他总共派出26名高级京官到帝国各地“安抚”军民，在以后年代中，六部和都察院的高官被派出执行使命，有时是“巡视”，在需要应付军事危机时，有时充当镇守。

从1430年开始，洪武帝定期派京畿显贵外出执行这类临时使命。“巡抚”开始成为留驻在各省以及特定的边境区和其他军事要冲的协调人，任期不定，后来有时延长至10年，甚至20年。由于辖区并不总与省的边界一致，这些显贵的头衔应该是巡抚，而不是省抚。这种官员的正常职责是监督和协调他管辖地区的行政工作。

视地方情况需要，巡按要关心民政和军务。当军务成为他辖区的重要问题时，他通常被任命为巡抚兼提督军务，或巡抚兼赞理军务。由于巡抚都是文官，他们的出现是文官日益支配军人的重要的一步。

巡抚陆续奉命前往各省：在15世纪30年代初期被派往浙江、河南、山东、湖广、四川、江西、山西和陕西；1444年被派往云南；1449年被派往贵州；在1566年前不定期地被派往广东，1570年此职废除前定期赴任；1569年前不定期被派往广西；1556年定期被派往福建。其他巡抚奉命前往特定的地区：1497年被派往地形崎岖不平的南赣区，该区为广东、江西和湖广的交汇地，又远离三省的省府；1597年在朝鲜与日本人斗争之际被派往天津周围地区，该地是通往北京的沿海战略门户。另外，在1435—1436年，巡抚还被派往甘肃、宁夏、延绥、宣府和辽东等沿北方边境的防御重地；在15世纪稍后的时期，被派往紧靠北京西北和东北的两个区。当17世纪满洲人开始向明代的北方边境施加压力时，巡抚的人数剧增。

1453年后，他们被正式授予副都御史或佥都御史的名义上的兼职，以便利行事。他们拥有大臣的和御史的头衔，就有足够的威望被正式的省级当局公认为领导。巡抚尽管有几个头衔，但他不被认为是某一机构的成员，也没有规定配备的下属官员。他被认为是皇帝在省一级的代理人，监督和领导那些实际处理全省事务的人。他与都察院驻在他辖区的巡按有密切协商关系；他在都察院的名义上的高级身份实际上是使他的地位高于巡按的一种手段。

一个专门任命的总督职务后来从巡抚制中分化出来。总督是协调范围甚至更广的文官，他被临时委派去处理影响一个以上的巡抚辖区的军事问题。1430年一名侍郎、1451年一名副都御史被任命为总督，去监督征运从长江三角洲运往北京的漕粮的工作。这项任务成了一项持续的使命，并包括了淮河流域的淮安区的兼职巡抚的工作。从此，总督不时地被委派去执行其他非军事的监督任务。例如，指挥沿黄河的治水建设工程。但1441年随着委派一名兵部尚书充当总督去对付一次云南叛乱时，这一设置本质上是军事性质的。从15世纪后期，总督的委派愈来愈频繁。虽然有的总督如同巡抚，多少成为政府的固定职位，但大部分仍是短期的任命。总督管辖的地区有时非常广泛，甚至包括五个省。一名官员曾被任命为江西、浙江、福建、湖广和南京师区（江南。——译者注）的总督，另一名总督一度同时监督陕西、山西、河南、湖广和四川。一名总督常常兼任他督管区内一个省或其他地方的巡抚。

如同巡抚，总督在京城的正式机构中也有实职。他们通常是挂名的兵部尚书兼都御史。总督的全称是很复杂的，例如兵部尚书兼都御史，总督两广军务，兼管军粮，另外节制盐政，兼广东巡抚。在明代最后20年期间，总督人数大大增加。

所有这些协调官员一旦逐渐形成，省的政务由巡抚支配，多省区的军务由总督监管，中央政府则由大学士控制。这些人虽然是正式政府以外的挂名特任官员，实际上却是各级政府的主要执行官和决策者。

一般行政的等级

为明帝个人配备的人员基本上包括宦官侍从。但在理论上皇帝的最高级的议事大臣是总称为三公和三孤的显要人物。他们的传统头衔是太师、太傅、太保、少师、少傅和少保。这些显要的第二层次的人物与太子有联系，他们包括太子太师等等。在最低的第13层次是太子宾客。这些人都有正式的实职任命，有正一品到正三品的品级。但这些头衔实际上只是用于封给诸如大学士等行使职能的官员的补充荣誉称号，以追加其威望和补偿。

在明朝的第一个十年以后，当正一品的丞相（相国，或宰相）作为多少是事实上的首相主持中书省的工作时，明代诸帝逐渐通过一个较不正规的组织来对付整个官员集团。内阁及其一批大学士就可称为为皇帝效劳的参谋集体。随着内阁成为一个比以往更有实权的机制，它就把一批中书舍人（都是从七品，负责起草工作）吸收进来。最直接受大学士控制的是以其处理的文件的性质而命名的两个房，即诰敕房和制敕房。与大学士一起在中书科工作的其他人员从技术角度讲都是翰林。还有一些被认为更直接地受皇帝个人控制的官员被组织在文华殿内的东房和武英殿内的西房工作。后一批人后来纳入宫廷出版文献的编制，他们出版的钦定著作的宫廷版本印刷之精美，堪称榜样。

另一个由皇帝自己支配的人员任职的机构相对地自治，它称尚宝司，由正五品的卿主管。这个机构与宦官的对等机构紧密合作，负责保存许多重要的国玺并监督它们的使用，这些国玺作为皇帝权威的象征而被妥为珍藏，如不加盖，皇帝的诏令都不生效。

在中书省的执行官员的监督下，后来在内阁的较松散的协调下，1380年明政府的非军事的例行公务在中央政府一级主要由六部管理，在省一级由承宣布政使管理，在地方一级由知府、知州和知县管理。

六部为吏部、户部、礼部、兵部、刑部和工部。由一名尚书（1380年前为正三品，以后为正二品）主管和一名侍郎（正三品）协管。具体工作由4个或13个清吏司执行，每个清吏司配备一个以上的郎中（正五品）以及若干名员外郎（从五品）和主事（正六品）。关于部内的事务，各部都有司务厅，由两名司务（从九品）主管。此外，户部和刑部各设照磨所，配备照磨（正八品）和检校（正九品）。各部各有一批从事文案工作的胥吏，人数从43名（吏部）至187名（刑部）不等。有的部直接节制单独的、但附属于它们的机构；有的部还监督有关的、但不直接附属于它们的机构。

吏部全部负责文官和胥吏的任命、考察、提职、降级、请假、退休和授勋等事务。这些工作由文选清吏司、验封清吏司、稽勋清吏司和考功清吏司分别负责。人事安排的程序是如此重要，以致吏部尚书被公认为是各部的老大。

户部负责人口和耕地的统计、税赋的估计和征收以及政府收入的处理。在部内，责任的分配不是以专业的职能为基础（如吏部），而是根据其管辖的地域范围。该部有13司，每省冠以省名（如四川清吏司），每司各管有关省的部办事务。除了各司有其正规的省管辖范围外，北京和南京周围两个京师区规定的部分事务则无定见地交由不同的司处理。但在每个司内，则设四科分别承担不同的职责，它们是民科（管统计）、度支科（管一般账目）、金科（管专项账目）和仓科（管仓）。由户部主管的国家财政管理将在本卷其他章节详细论述。

直属户部的机构有宝钞提举司、钞币局、印钞局和许多仓场与银库。此外，还有12个钞关，它们向航行于大运河的私人船主征收过境费。过境费为中央政府的一种收入，不经省当局之手。

礼部负责国家的礼仪和祭祀、文官科举考试的管理以及朝贡国使节的接待。如同吏部，它也有四个职能不同的司：仪制清吏司、祀祭清吏司、主客清吏司和精膳清理司。直属于礼部的有一个行人司、一个铸印局和一个教坊司，与礼部关系密切和间接隶属于它的是几个服务和礼仪的机构。其中最重要之一是太常寺，它在正三品的卿的主管下全面负责祭祀礼仪和音乐。直属于太常寺的机构是四夷馆（负责与朝贡国的来往交通通信）和神乐馆。

还有其他两大专门机构也归礼部监管，其一为光禄寺，它为祭祀和庆宴等类似事件提供精美的饮食和服务；另一个为鸿胪寺，它负责所有国家职能的礼仪事项。它们分别由从三品和正四品的卿主管。

礼部还通过京城的僧录司和道录司管理僧、道的神职人员。国家批准并任命这两个机构两名佛教长老（善世）和两名道教长老（正一），他们各有挂名的正六品品级，但无官俸。它们应该监管全国佛道神职人员正规的考察和度牒事项。

兵部负责全部军事方面的行政事务——武官的任命和升降，军事设施、装备和兵器的维护，帝国驻防制度的运转，战略计划的制定，以及其他不属于实战和战地指挥性质的军务。它有四个职能各异的司：武选清吏司、职方清吏司、车驾清吏司和武库清吏司。直接隶属于兵部的机构是会同馆，它实际上是国家接待朝贡国使节的宾馆。太仆寺由兵部间接监管，它指导全帝国的一批牧马场的工作，并在山西和陕西，以及在甘肃和辽东设分牧马场（行太仆寺）。兵部还监管四个苑马司——一个设在北京师区，一个设在辽东，两个设在甘肃，其职能与行太仆寺相似，可能还重叠。

刑部监管审判和惩处的程序。在1390年之前，它分成四个不同职能的司，后来则按户部的模式组建，共设13个司，每省一个。它与都察院和大理寺紧密配合工作，但对它们没有管辖权。

工部主管政府的建设工程，负责定期服劳役的工匠和劳动者的征用、政府设备的制造、水道陆路的维修、度量衡的标准化，以及对山、川、湖、沼泽地及其他被认为是公有地和国家资源的利用。它设四个司：营膳清吏司、虞衡清吏司、都水清吏司和屯田清吏司。另外它还设大批辅助性仓库、供应机构、工场（制造纺织品、金属制品、皮革制品、马具和颜料等）、一个宝源局和分布于全帝国的许多抽分局。抽分局原属于户部，但在1471年转归工部，它通常征收实物的林业产品，以便供应工部造船的需要。

中央政府的行政职能部门又得到了几个独立的服务机构的协助。其中最重要的机构之一是翰林院，它由正五品的学士主管，为皇帝及朝廷提供文学、编修和学术上的帮助。它的人员起草和润色更具庆典性的公告和其他国家文献，编修皇帝主持的历史和其他著作，向皇帝读解典籍和历史，参加庆典，在一定程度上参加议政。翰林院成员包括侍读学士、五经博士和一批专业的史官。前面已经谈到，文官考试前三名进士一般被任命为翰林院的史官，他们在那里开始盘算在将来被推荐进内阁任职，而其他新科进士常常被任命为观政，领庶吉士之衔。

服务性机构还包括：钦天监，它从事天象观察，发布天气预报，解释反常的自然现象和制定年历；上林苑监管京城的苑园和皇帝观赏的百兽馆，以及一个太医院。

前面与科举联系起来反复提到的国子监为国家支持的学堂制定教育政策，另外它也是一个为监生参加正规考试提供教、学日程的职能中心。其主管为从四品的祭酒。正六品的司业协助他工作。它设一个绳愆厅，一个博士厅和六个堂，共有32名从八品助教、正九品学正和从九品学录。国子监通常称太学。

1420年后除了内阁和与其有联系的中书科，所有的中央政府机构在京师（1421年后改南京为京师。——译者注）都有其对应的骨架组织，它们都行使与京师地区有关的行政职能。

在省一级的全面行政管理原来由每个省的行中书省负责。它们是按照京师的中书省模式组建，不过不设丞相之职。相反，每个行中书省由平章政事主管。1376年，行中书省被承宣布政司（一般简称为布政司）代替，每个布政司由两名从二品布政使主管。命名的意图甚至比行中书省更为明确，即这些机构是在特任的基础上由中央政府设立的。但事实上，这些布政司相当长期地存在下来。布政司配备人数不定的从三品参政和从三品参议；设一个有一名从六品经历和一名从七品都事的经历司；设一个有从八品照磨和一名正九品检校的照磨所；设一个有从六品例问主管的例问所和一个有从九品司狱主管的司狱司；另设一个库，一个仓和一个维修建筑物的局，它们分别由一名从九品大使主管；以及人员不等的胥吏。

最后，在巡抚、都督以及从京师都察院派来的时刻注视着它的巡按的监督下，布政司负责全省的民政。它负责人口和土地统计、税赋的评估和征收、开支、人员的考评、礼仪的奉行、建筑、治水、中央政府和地方机构之间的通信联系等事务。为了便于发挥中央政府和地方机构之间的协调作用，其人员分成六个曹，其名称仿照六部，各曹处理与部相关的事务（下至县一级的属员也按此方式组织）。为了周密地监督下级行政单位的活动，布政司将其部分权力下放给分司，各分司各有相应的官员负责。各分司的辖区称道，主管称道台。道有多种，因省而异。有的按区域管辖，即在一定范围的地区内行使布政司的一切权力。其他的道按职能管辖，即其职权不受地域范围的限制，甚至紧接省的范围，但其权力只限于特定的职能。由于北京和南京周围的京师区没有布政司，其邻省的布政司通过分司在它们之中分别对京师区进行省一级的监督。

每个省设三至八个分守道，其地域名称表示它职权的范围。例如，江西布政司有南锐分守道，其驻地在江西北部的省府南昌；湖东分守道，其驻地在江西东北部的广信；湖西分守道，其驻地在江西西部中央的临江；饶南九江分守道，其驻地在江西北部中央边缘的九江；赣南分守道，其驻地在江西僻远西南的南安。它们负责全面严密监督其分管区的府。

至于按职能管辖的道，每省有六个督粮道，有几个省设督册道。由于省情有很大不同，而且又因时而异，有的省还设道台，监督邮政、灌溉、储粮、屯田和其他特别的政府关心的事务。省布政使、参政和参议与都指挥司和省按察司的对等的高级同僚总称“方面”；省布政司的高级官员与省按察司的对等同僚又总称“监司”。

在省一级以下，其行政等级往下排列依次是府、州和县。百姓直接与县级政府接触。州直接控制它所在的县，协调控制其他几个县；府辖几个府，一般还辖几个独立县（原文如此，应为州。——译者注）；州和府主要行使监督职能。这些地方机构的官员，特别是县级官员，总称“有司”。

府由正四品的知府主管，下面有人数不等的同知（正五品）、通判（正六品）和推官（正七品）协助工作。知府全面负责他辖区的一切行政事务，但只在得到省当局的同意才能采取行动。

设在北京和南京的府分别是顺天府和应天府，因其特有的名称而与众不同。它们各设一名正三品府尹、一名正四品府承、一名正五品治中、三至六名正六品通判和一名从六品推官。每座京城出于警卫目的，被分成五城，每城设兵马指挥司，负责巡逻和防火。

州一般是府和县之间的中介监督机构。每州设一名从五品知州和人数不等的从六品同知和从七品判官。

县是政府的基层单位，配备一名正七品知县、一名正八品县承和一名正九品主簿。知县及其属员估征地方税收，为国家征用的劳役提供住所，监督照顾老人和穷人，举行国家规定的祭祀和其他典礼，维持治安和司法断案。民间称知县为“父母官”，这个名词反映出它的职责范围是没有限定的，还指望他们与百姓的接触要以仁爱为主。

与这些所谓“线性”等级机构并存的，还有其他许多高度专业性的行政职能机构和服务机构。它们包括由兵部领导的行太仆寺，由户部领导的国内的钞关和由工部领导的抽分局。另外还有六个都转运盐使司及总共14个分司，七个盐课提举司，四个位于远西与境外部落进行以茶易马交易的茶马司和13个铁冶所。三个位于福建泉州、浙江明州（宁波）和广东广州的市舶提举司控制着与海外国家的朝贡贸易，它们在明代初期起逐渐被皇宫委派的宦官所控制。

在地方一级有一大批专业小机构，知县对它们有一定的监督权。它们包括巡检司、驿、递运所、宣课司（还有其他名称，常有分支机构）、河舶司、批验所、仓、库和造局。

一切地方单位还有一些机构须向中央的一些司署进行登记，这些司署监管着地方的佛道神职人员。它们是僧纲司、僧正司和僧会司以及道纪司、道正司和道会司。

所有地方单位有三种学堂：医学、阴阳学（训练看风水）和儒学。只有儒学在政府中占有重要地位，并单独受到国家的资助。每个府、州、县驻地设一儒学。每所儒学设一教员（府为教授，州为学正，县为教谕）和二至四名训导。

在县以下的一级，帝国政府通过称之为里的组织与大部分城乡居民接触，里负责维持地方治安，裁决地方争端，培养道德和组织宗教，兴办和维持诸如灌溉和初级学堂等主要村社服务，一般地执行法律。理论上的理想形式是110个相邻的户应组成一个里，其中最殷实的10户每十年轮流提供一名里长。其他100户分成10个甲，每甲中的一户被指定提供一名甲首，他对里长代表他的10户。在明代中期有些里被重新命名为保，但地方组织的所谓的里甲制和保甲制主要以同样的方式办事。

里长承担的一个责任是征收地方的田赋。进入16世纪之际，田赋不是交给县的官员，而是交给特别指定的粮长。粮长从殷实户中选出。他代表一个区的几个里，从中他每年可征收应缴粮近一万石。粮长负责每年将一万石粮食交给知县，或者直接送京，或者缴给遍布全帝国的指定的粮仓。随着人口增长，社会变得更加多样化，国家的财政制度变得更加货币化等情况，粮长的负担也变得非常复杂和沉重。在16世纪，他们逐渐在地方上消失，知县依靠雇用的代理人向里长或直接向各户征收税赋。这有悖于开国皇帝的初衷，他要地方尽可能地自治，有时甚至禁止知县去巡视他的辖区。

各级监察和司法机构

有几种监察机构是独立于中央政府和省的各级基本行政机构之外的。除此之外，中央政府包括了一个特别自主的大理寺。

在传统上，监察的职能包括几种称之为察官的官员对民政和军事活动进行主动的和被动的监视。这些察官在政府的作用应该限于荐举该荐举的人员，和弹劾失职和滥用职权的人员。与他们相辅相成的是各种谏官，他们有规定的职能，即注意皇帝的言行，批评他的错误。这些分工在元代被取消，元代把监察和进谏的职能集中在传统上是最高监察机构的御史台。明代在14世纪80年代短暂地恢复了谏院，但总的说承袭了元制。因此，从严格的组织意义上说，明代统治者与元代统治者一样，把注意力集中在弹劾不够格的官员上，而不重视针对皇帝的进谏，这种做法意在促进皇帝独裁的发展。

与六部和五军都督府平列而位于中央政府最前面的最高监察机构为都察院。在明代建国之初，这个组织按传统御史台，配备两名从一品御史大夫，两名从二品御史中承，及各种有传统头衔的人员，其中包括侍御史、治书侍御史、殿中侍御史以及分别在察院工作的监察御史。京外没有元代的那种行御史台。

在1380年撤销中书省后，御史台经历了一次彻底的改组，但作为中央政府中惟一的其权力没有被永久分散的最高级机构，它改称都察院。它的最高领导是两名正二品都御史，由两名正三品副都御史和四名正四品佥都御史协助工作。其本部设一个经历司，一个司务厅、一个照磨所和一个司狱司。都察院的主要属员为110名正七品监察御史，他们在冠以省名的道工作。尽管冠以省名，道在地理上并不分设在帝国各地，它们不过是都察院的部门，以京城为基地。它们集体地被人们以旧名察院相称。

也许在明代政府中没有别的机构被指望去从事像指派给都察院那样广泛的活动。它受命监督权所有官员和政府机器（不论是朝廷、各级文官或武官），当似乎有正当理由时，它有权请求或直接采取调查、预防、纠正和惩办等措施。给御史起的各种各样的名称反映了御史职责范围之广。最普遍的称呼也许是“天子耳目”或另一个称呼“耳目官”。御史作为进谏者的兼备的职能可从“直指”这一名称中看出。他们与给事中被称为“言官”和“言路”。御史和省按察司的官员总称为“风宪官”（简称风宪）。“三法司”这一名称被用来指称都察院、刑部和大理寺，这说明了它们的司法职能。

监察御史对庞大的政府机制行使监察的职能。虽然是文官集团中的一般成员，因此也受到都察院监督官员的政绩考核，但他们在很大程度上是独立的代理人，可直接朝见皇帝，并主要对其负责。他们接受正式的和非正式的使命和任务，从而使他们拥有特定的职能或地域上的管辖权。其中最重要的是巡按的使命。巡按是都察院的更重要的也是皇帝在当地的总代表。每省被分派一名巡按。另外，还有两名在北京师区和南京师区；在辽东、甘肃和宣大（即宣府和大同）各派一名。每名巡按被派往一地，为期只有一年。在此期间，他应该前往他辖区的各地。他口头调查和核对犯人的审讯案卷，视察地方政府的所有部门，观察民情，自由地讯问官民，接受民众的申诉和请求，查阅政府案卷，在认为必要时向地方当局提出建议、规劝或推荐。他有权在直接呈送给皇帝的奏折中弹劾任何人，并可自由地向皇帝提出新政策的建议，或者批评现行的政策。在一些次要事务中，他可以主动指示地方官员进行、停止或修改特定的活动，而且有权对低级官员和胥吏进行体罚而不用等待审判或批准。有关一切重大的政务，省当局都要与他商讨；在他被派去的区内，他与巡抚会同商议有关事宜。巡按的威望是很高的。

其他有关御史的使命涉及更加有限的职能。清理军务使（简称清军使）定期访问地方，他们视察总的军务状况，特别是调查募兵的情况和逃兵的补充。另设刷卷御史，他们不厌其烦地查阅政府机构的档案，以确定业务是否确当地进行而没有延误；巡盐御史，调查贩运私盐的证据和国家的盐的专卖是否管理不当以及其他许多御史。当进行征战时，御史受命监军，并把战事的胜负独立地上报皇帝。在发生很异常的情况时，御史奉命去省，监督救济饥荒，或洪灾蝗灾的善后工作，进行专门的司法调查和审判，以及皇帝不论出于何种目的命他们去做的其他事项。

不在特定时间外出执行这类使命的监察御史就在京城都察院内的道署内工作，其例行工作是审议省按察司送来的断案记录，对京城的一切政府机构进行细致复杂的审计和视察。他们每次都上朝觐见和参与议政，并参加吏部举行的官员评估的过程。

除都察院提供的这类监察工作外，还有正七品给事中提供的更加专门的监察，给事中在京城的六个互相合作但各自独立的科内任职。在唐宋时代，给事中是门下省成员。元统治者取消了他们的御史职能而成为记录皇帝起居注的记事官。明代恢复了他们御史的职能，但不设门下省，从而使他们在中央政府内具有自主的地位。

六科与政府结构的六部相对应，因此，相应地被命名，如吏科。它们不隶属于相应的部，也与它们没有任何组织关系。它们在组织上也不隶属于都察院。六科不但独立于其他机构，每科各自都是独立单位。六科没有协调的监督官员。每科设一正七品都给事中和左、右给事中（从七品）各一名，此外还有一般的给事中，其人数不等，在四名至八名之间。

如同监察御史，给事中品级虽低，但威望和权力很大。他们的影响部分地来自参与了某些监察的任务，特别是被皇帝派出进行专门的调查任务，而主要来自他们控制着中央政府文件的往来，以及他们能对国家文献行使专门的否决权（封驳或科参）。每个科专门负责监督其对应的部的文件来往流动。通过通政司或是通过由宦官任职的文书房上呈给皇帝的奏折似乎都有副本供给事中细阅。当皇帝对这类奏折的批复从宫中发出时，它们就被交给轮流担任上谕接受者的给事中。他们就转而知照有关的部，部则抄下要求它们行动或从长计议并作出答复的谕旨。六科保存谕旨送交给它们的日志，并且视情况需要定出部必须报告或呈报每个文件计议结果的最后期限。在这个过程的任何环节上给事中有权否决奏折、谕旨或是部的报告，理由是它不合规定的格式，或是其内容不妥或不明智。这种否决意味原作者必须重新考虑其文件。但是，给事中不能独断地坚持对奏议者或皇帝经过考虑的判断施加影响。在有些情况下给事中不过是编排和斟酌他认为不合适的文件。

除了这一最重要的职能外，给事中也参加朝廷觐见和许多政策讨论，对不明智的行动或政策提出意见，并与都察院以不同的方式进行合作。他们与御史的关系是如此密切，以致明代的文献反复地把他们与御史一起称为“科道”。

在中央政府中，还有一个具有监督权、否决权和自主地位的机构是通政司。它由正三品通政使主管，由正四品的左、右通政和一名正五品参议协助工作。司署配备一名有正七品经历和正八品知事的经历司为它工作。通政司的主要职能是接受呈给皇帝的奏折，登录其要旨，记下宫中的批复，然后将批复送科，以便知照有关的部。

从开始存在的1370年直到1377年，通政司称察言司，从名称可以看出它与传统的监察官员的清晰关系。从1379年也许晚至1393年，给事中隶属于通政司，甚至在此以后，通政司也像给事中那样受权可否决奏折。特别在明朝的最初几十年，即在内阁发展起来和由宦官任职的中书房日趋重要之前，通政司是一个有影响的机构。通政使被称为天子“喉舌”。虽然在15世纪威望下降，但他仍被认为是九卿之一；九卿为被正式召至朝廷商讨国家大事的官员的总称。这个集体还包括六部、都察院和大理寺的主管。

在省一级，除了巡按和都察院派下的代表，提刑按察司（简称按察司）进行监察工作。每个省都设这个机构，以及布政司和都指挥使司。在元代政府结构中，相应的机构直属御史台。明代则不是这样，但两者之间有如此密切的关系，以致按察司被总称为“外台”。

每个按察司设正三品按察使一名，由人数不等的正四品副使和正五品佥事协助工作。副使、佥事与布政使的对等人员一样负责分司工作，每个分司有规定的地理或职能的辖区，称为道。各省分设三至九个分巡道，二至七个刷卷道，一至12个兵备道或海防道，各道都按照其地理位置命名。另外，除了少数有所不同，每省设一个提督学道、一个清军道和一个驿传道。如同布政司，相邻各省的按察司各设分司，管辖京师区的一部分地方。

总之，诸按察司被要求对所有地方政府官员进行监察，应该采取不论何种纪律行动，以维护政府的风气和使百姓免遭官僚腐败和压迫之苦。它们在许多方面重复和支持京城都察院派来的巡按和其他官员的工作，而按察司则被指望进行配合。除了行使监察职能外，诸按察司在司法管理方面也直接发挥作用。它们监督知县对诉讼的处理，并充当申诉的法庭。此外，每当需要处理重大事务时，按察使就会同布政使和都指挥使，组成一种省级的议事会。随着巡抚和总督的设置，以及御史在地方不断扩大的活动，按察司的非司法职能的重要性似乎在下降，而其司法职能则日趋重要。但它们的监察职能并未完全消失。尤其是负责监督一切地方防务的兵备道台变得更有权力；后来到明朝晚期，据说他们人数之多，简直在全帝国泛滥。

明代的政府制度在许多方面并没有赋予司法部门特别自主的地位。甚至每个知县就是他辖区的主要司法官，司法案件不过是作为一般行政的一个方面来处理。但是大部分判决必须经过行政等级中更高层次的一系列复议才能批准。案情愈严重，批准它所需的权威性就愈高；死刑的判决需要皇帝的批准。正常的程序要求断案记录定期送往按察司复议，然后送往京城的刑部。但是发生在地方军事单位的案件则采用另一条路线。它们通过指挥使司上报京城的都督府。发生在按察司的案子或者控诉它们的案子，则被送往都察院复审。

除了这一层次的复审，京城还有一个称大理寺的自主机构。它由一名正三品的卿主管，并设左、右二司。它进行未经皇帝审阅的最后案情核查，以决定司法调查结果和判决是否得当。经刑部、都督府和都察院批准的案卷都要送交大理寺。除了涉及死刑的判决，大理寺显然受权颁发批准书，案子就被发回有关的惩办当局（一般都是原来经办该案的知县）。如果大理寺发现不公正的情况，它有权把案子退回案发地的知县重审，或者转给另一知县重审，或者把它提交给京官议事会，或者最后只能请求皇帝裁决。

1420年后，都察院、科、通政司和大理寺在南京都设有重复的骨架形式的机构，但南京的这些机构的任命大都是闲职。

各级军事组织

明代的兵制由两个等级组织系统组成，一个是行政的系统，另一个是作战系统。行政的和作战的军事组织遍布于全帝国，但它们自然而然地集中在军事需要最迫切的地区，特别是沿海一带和内地边境。

行政的等级组织

基本军事行政等级组织的最高形式是中央政府的五军都督府，它们与六部和都察院平级。如同中书省，其前身为单一的枢密院。在早期，枢密院被改组成单一的大都督府，但在1380年中书省被撤销时，大都督府转而又分成五个平级的组织。

每个都督府由人数未予规定的正一品都督、从一品都督同知和正二品都督佥事主管，各级都督一般都是有公、侯和伯等爵号的贵族。五军都督府总称五府，各有自行划定的地理辖区（辖区原先甚至不相邻），并在辖区内监管所有部队的活动。它们关心的是军事行政中专业的“本行”方面，而兵部则处理人事、补给之类的问题。在战地作战方面，都督管战术，而兵部则决定战略方针和军队的部署。

省设都指挥使司（简称都司），每个都司分归京城某个都督监管。从15世纪以后，共设16个这种机构：13个省各设一个，沿北方边境三个重要地区——辽东、近代热河省的大宁、今内蒙古的万全——各设一个。此外，陕西、山西、福建、四川和湖广各设一个行都司。每个都司或行都司受一名正二品都指挥使、两名从二品都指挥同知和四名正三品都指挥佥事的节制。

下级的军事行政组织基本上由卫、千户所和百户所组成，各以其地理位置命名。

每个卫受一名正三品指挥使、两名从三品指挥同知和四名正四品指挥佥事的节制。每卫还各设两名从五品的镇抚，并设一所武学。

1374年后，每个卫，至少在理论上，有5600名士兵，分属五个千户所。每个千户所设一名正五品千户、两名从五品副千户和两名从六品镇抚。理论上由1120名士兵组成的千户所又进一步平均分成十个百户所，每所设一正六品的百户。每个百户所的112名士兵包括相当于现代军士的人员：两名总旗，各控制五名小旗，小旗又各管十名士兵。另外，还设独立的守御千户所，它按照标准形式组成，直接受都指挥使节制而不属于卫。

在15世纪初，据报道帝国共有493个卫和359个守御千户所，但在明朝以后年代中，其数量大增。

在组成省和京师区的地域内，这些军事行政单位与各级民政单位并存，并没有任何独立的辖区。许多卫所实际上驻在府州城镇的城墙内。但在帝国定居地分散的边境地区民政单位很少，这些地区普遍驻留军事单位，并受它们管制。

除了这些分布于帝国的单位外，北京最邻近的周围地区还惊人地集中了全按上述形式组成的卫。它们是京卫，共74个，其中33个进一步被分出而组成上直卫（亲军卫），负责保卫皇宫。在这些卫中，最重要的是锦衣卫。锦衣卫与东厂和西厂的宦官合作，从事秘密的特务活动。其官员行使几乎不受限制的警察和司法的权力，它的监狱（镇抚司，通常称诏狱）是一个恐怖的滥使酷刑的场所。锦衣卫的官署还为宫中的各种食客和宠幸（包括画师）提供闲职。锦衣卫不受都督府管辖，其他15个京卫也同样独立，直接听命于皇帝。

1420年以后成为副都的南京也集中了大量的京卫，京卫共49个，其中17个为锦衣卫。它们都隶属于南京的5个副都督府。南京的实际军事控制权被授给三名特别任命的显贵人物。一位是守备，这个头衔一般被授予公、侯或伯（但常常由宦官取而代之），他们总被指定为皇帝个人的代理人。他的同事是协同守备，通常为侯或伯。南京三人执政的第三人为参赞机务，这个头衔正常情况下被授给南京的兵部尚书。

明朝还对其他两个“名誉”京都作了特别的军事安排，它们是明代开国皇帝的故乡中都和嘉靖帝（1521—1566年在位）出生地兴都。每地各设留守司，以监督驻守该地皇室祖坟的卫；留守司独立于两地的都指挥使司，但受北京五军都督府之一节制。

其他特种类型的部队有护卫和仪卫，它们都是亲王随从的一部分。地方的卫戍部队虽然已经完成某些训练，但作战的训练则专门在北京的三个训练营进行（五军营、神机营、三千营。——译者注），其中之一负责训练火器的使用。训练营不时增加，甚至包括团营和其他特种组织。全帝国的卫的部队定期轮流调到训练营或南京的训练营，在那里充当一种作好战斗准备的预备部队。但是前面已经谈到，训练营制在1400年代晚期严重败坏，在明朝的后半期，这些部队主要充当建设工程的劳力。

作战的各级组织

明代制度中没有脱离卫所驻军的正规作战部队。当进行征战时，高级将军或在都督府任职的贵族被特别任命为将军或大将军率领军队；部队从驻守地方的卫或从京城的训练营调出，转到战地指挥部。战事结束，将军或大将军交出临时作战指挥权，部队就回到原来的卫服役。

特别在需要经常保持守卫警惕性的北方边境地带设有相对固定的作战指挥部。它们是设在城、堡、寨、港、关口以及其他需要长期采取防御措施的战略要冲。从附近的卫的守军中轮流调出的部队去驻防这些防御地点，他们在那里接受特命的将领的指挥。

参加征战或指挥固定防御地点的将领都接受相对临时的任命，他们在正规的各级某个军事行政组织中有品级、头衔或实职。在大区制定战术部署指挥作战的将领被普遍称为总兵官或镇守。有的另外有将军之衔。指挥较小地区的将领称副总兵官或参将。每名参将一般还节制一名游击将军。级别较低的军官有守备、提调官等其他头衔。在明朝初期，所有重大的作战指挥权都被授予贵族和都督府的高级将领，但在16世纪和17世纪时，作战指挥部的数量太多，以致指挥的职位被正式地授给较低级的军官。得宠的宦官获此荣誉的情形屡见不鲜，而这种指挥权甚至偶尔也给文官。无论如何，总的原则是，作战的士兵不受在其卫中监管他们的军官指挥，有时也有努力改变这种格局的行动，例如1449年土木灾难以后在北京设立团营之举。这些士兵就在不论是训练的还是征战的同一指挥官麾下服役。

在明代成熟的制度中，几乎每个省都有总兵官监督士兵作战，而这些士兵在卫中则受都指挥司的监管。还有其他的总兵官，最著名的是沿长城的九个防区的总兵官。但是，在15世纪随着巡抚和总督的出现，所有兵役中的作战指挥官一般在这些高级文职显贵的监督之下行事。