什么是结构性改革？它为何如此重要？

吴敬琏

着力推进供给侧结构性改革，这是2015年11月中央财经领导小组和12月中央经济工作会议确定的重大举措，也是今后一段时期贯穿整个经济工作的主线。

但是，围绕供给侧结构性改革，实际上还存在不少争论。如中国经济发展进入下行通道，从根本上说是由于需求侧的强度不够，还是由于供给侧的效率低下？再比如，什么是结构性改革，它到底是要改结构，还是要改体制?对于这些问题，不管在理论上还是在实际工作上都存在不同的意见。

结构调整和结构改革

“供给侧结构性改革”的提法，实际上包含两个含义不同的“结构”。

第一层含义的“结构”，是指经济结构也就是资源配置的结构。在从供给侧探究中国经济减速的原因时我们发现，最主要的问题是由于资源错配，使经济结构发生了扭曲，导致效率下降。

从供给侧观察，经济增长由三个基本驱动力量推动，这就是：劳动、资本和效率。从21世纪初期开始，中国经济增长原先所依靠的驱动力量开始消退，例如人口红利逐渐消失，工业化和城市化过程中产业结构改变，即所谓“库兹涅茨过程”（Kuznets Process）导致的效率提高也开始减速。与此同时，粗放增长方式，即主要依靠投资驱动的增长方式所造成的经济结构扭曲和资源错配却愈演愈烈。在这种情况下，中国经济的潜在增长率从21世纪第一个10年开始下降，出现了经济下行的趋势性变化。

从以上分析得出的治本之策，就是通过资源的再配置，优化经济结构，提高供给侧的质量（效率）。

第二层含义的“结构”，是体制机制的结构。“结构性改革”讲的正是这后一种结构的改革。这两种“结构”不可混淆。如果把它们混为一谈，就会用经济结构的调整去取代体制结构的改革。我国的历史经验表明，这样做会造成十分消极的后果。

由政府直接“调结构”不但无效，还会产生反效果

针对中国经济存在的问题，无疑需要进行资源的再配置，以便改善经济结构，提高效率。改善经济结构的重点是实现“三去一降一补”（去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板）。

问题在于怎样才能做到资源的优化再配置？调整经济结构可以有两种不同的方式：一种是按照国家的计划和规划、政府的政策要求，通过行政命令来调整国民经济的企业结构、产业结构、地区结构等；另一种是在反映资源相对稀缺程度的价格信号的引导下，通过市场的奖优罚劣和优胜劣汰作用来实现资源的优化再配置。

在过去相当长的时期，中国习惯于沿袭政府在资源配置中起决定性作用的传统，用第一种方式来“调整结构”。但是，历史经验表明，这种方法通常是无效的，甚至具有相反的效果。

早在改革开放初期，许多人已经意识到，中国的产业结构存在严重扭曲，效益受到损害，需要进行调整。所以，在20世纪70年代末80年代初曾经进行过两次大的经济调整。在当时，政府主导资源配置的条件下，这种调整是通过行政手段进行的，比如规定哪些产业或部门应该缩减，哪些产业或部门应该增强，然后用行政指令或诱导政策促其实现。这种方法的根本问题在于政府没有办法判定什么样的结构才是好的结构。而且结构扭曲往往就是由体制缺陷和政策偏差造成的。因此，调整本身也存在两方面的问题：一方面是由于政府并不知道什么是好的结构，即使调整到位，也并不能让我们获得一个好的结构；另外一方面是当造成经济结构扭曲的各种体制上的、政策上的因素并没有改变，一次调整过后要不了多久，旧的结构重新复归，又需要进行另一次调整。

在当时的情况下，市场还没有生长起来，政府处在资源配置的绝对主导地位，所以它只能用行政手段为主的办法进行调整，可是后来通过20世纪80年代中期的改革和90年代以后的系统性改革，市场已经逐渐地成长和发育起来了，但是政府主导、用行政办法配置资源的习惯仍然保留着，许多政府部门认为用行政命令那只看得见的手调整，才能见效最快。所以，在20世纪90年代甚至21世纪，政府部门仍然继续采取这样的方法调整结构，结构扭曲问题一直没有得到解决。

2004年出现了经济“过热”以后，对宏观经济到底是“全面过热”还是“局部过热”，发生了争论。当时有三种意见：第一种认为没有发生过热，也不赞成采取总量紧缩政策，认为“股市刚刚起来，不能一盆冷水泼下去”。第二种认为经济出现了总量过热，主张采取紧缩措施，防止股票和房地产市场泡沫膨胀而导致崩盘。不过这两种意见都没有被领导接受。被肯定的是第三种意见，即认为中国经济没有出现“全面过热”，只需采取措施加以控制，抑制“过热部门”的扩张，就能保证国民经济的稳定协调发展。于是，国务院颁布《促进产业结构调整暂行规定》。国家发改委随即会同国务院有关部门制定了《产业结构调整指导目录》，将产业划分为鼓励、限制和淘汰三类，要求采取“有保有压”和“有扶有控”的办法进行调整：一方面是对所谓“过热产业”进行控制和清理，另一方面对政府选定的产业进行扶持。这种“有保有压”和“有扶有控”的调整并没有见效，经济结构的扭曲反而更加突出了。

在这种情况下，国务院于2006年发出《关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》，指出钢铁、电解铝、电石等行业产能已经出现“明显过剩”，要求根据不同行业、不同地区、不同企业的具体情况，有保有压，“坚持扶优与汰劣相结合，升级改造与淘汰落后相结合，兼并重组与关闭破产结合，优化产业结构和企业结构”。文件虽然也提到要深化改革和充分发挥市场配置资源的基础性作用，但是由于市场化改革依然停滞，实际上主要采取的办法是按照指令性指标“淘汰落后产能”，因此，结构调整的工作进行得并不顺利。比如钢铁行业是2006年化解产能过剩的重点产业，可是调控的结果却是越调越多，全国钢铁产能从2003年的2.5亿吨左右一直提升到2012年的10.6亿吨左右。

2008年全球金融危机发生以后，中国除了面对部分行业产能严重过剩的问题之外，还遇到GDP增长速度下降的问题。这时，除了“扩需求、保增长”外，国务院还做出决定，要把大力发展战略性新兴产业作为重点经济工作之一，要求用财政、金融和其他手段大力扶植七项战略性新兴产业。由于用各种补贴、各种政策优惠来扶植指定产业造成的价格信号扭曲和成本失真，使得光伏、LED（发光二极管）等受到各级政府扶持的产业很快也变成了产能过剩的产业。

这样，2013年国务院和有关部委连续发出7个文件，要求对一系列过剩产能产业进行治理。国务院2013年发出的《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》指出，我国的“传统制造业产能普遍过剩，特别是钢铁、水泥、电解铝等高消耗、高排放行业尤为突出”，要求通过5年努力，化解产能严重过剩矛盾工作取得重要进展，达到产能规模基本合理、发展质量明显改善等目标。

总体来说，采用行政命令方法解决结构扭曲的问题，效果很差，而且往往适得其反，过剩产能越调越多，结构变得越来越扭曲。直到现在，居于结构调整首位的还是“去过剩产能”。这反映了用行政方法调整结构的致命弱点。

转变发展方式提了二三十年，仍未见效的原因

实际上，提高供给质量、优化经济结构、实现发展方式转型的要求，并不是21世纪初才提出来的。这一任务正式提出已经几十年了，但一直没有得以解决。症结何在是一个值得探究的问题。

早在1981年，全国人民代表大会就批准了国务院提出的“今后经济建设的十大方针”。“十大方针”包括多项改善产业结构的要求，希望能够“围绕着提高经济效益，走出一条经济建设的新路子”。到了1995年，“九五计划”又正式提出了转变经济增长方式要求。其中非常重要的内容就是改善经济结构。到2002年十六大提出“走新型工业化道路”，2007年十七大提出“转变经济发展方式”，2013年提出“跨越中等收入陷阱”，2014年提出“引领经济新常态”。这些口号其实针对的都是同一个问题，即优化经济结构和提高效率。但多年来成效不大，其中的经验教训很值得借鉴。

由于在第十个五年计划（2001 ~ 2005年）期间，经济增长方式转型出现了反复，经济结构有进一步恶化的趋势，引发了2005 ~ 2006年制订“十一五”规划期间的一场“要不要转变经济发展方式、怎样才能转变经济增长方式”的大讨论。这场大讨论得出的一个很重要的结论，就是经济转型之所以步履维艰，是因为存在“体制性障碍”。当时说的体制性障碍，核心内容就是政府仍然在资源配置中起决定性作用。

我参加这次大讨论的过程中写了一本书，叫作《中国增长模式抉择》（上海远东出版社2005年初版，2008年增订）。书里介绍了当时讨论的情况。对于增长模式转型、结构调整为什么没能取得预期成效，列举了很多具体的原因，如把GDP增长作为政绩的主要考核标准、政府拥有过多的资源配置权力等。归结起来，就是“存在体制性障碍”，或者如党的十八届三中全会决定所说：政府仍然在资源配置中起着决定性的作用，抑制甚至排斥了市场机制作用的发挥。

“三去一降一补”靠行政命令难以实现

中国经济目前面对的结构问题越来越突出，所以需要通过“三去一降一补”来实现资源的优化再配置。而要实现这一点，不管是过去的历史经验教训还是理论都告诉我们，直接靠政府手里的各种行政手段是无法实现的。发挥市场在资源配置中的决定作用，才能解决这样的问题。当然也要更好地发挥政府的作用，市场的作用和政府的作用都要有准确的定位。

为什么实现经济结构优化和“三去一降一补”要靠发挥市场的决定性作用呢？因为市场有两个主要功能：一是它能够有效地配置资源；二是它能够建立起激发创新创业积极性的激励机制。归根结底，“三去一降一补”就是要靠这两个重要的机制才能实现。市场机制具有资源配置和激励方面的优势，这是行政手段做不到的。比如要“去钢铁过剩产能”，过去的办法是由行政机关发布计划指标“2016年要压缩多少万吨过剩产能”，然后把指标层次分解到各个部门、各个地区和各个企业。指标的规定通常只能按企业的大小、设备的新旧等“硬指标”进行“一刀切”；否则，就减不下去。然而根据这样的标准，被切掉的往往并不是效率最差的设备和企业。而且每个行政部门都要保护自己的产业，甚至纵容企业增加产能。再比如“补短板”的实质是加快效率较高、供不应求的产业的发展。用行政的办法也和市场激励的办法很不一样，主要靠政治动员和运用政府的财政政策、信贷政策、补贴政策去扶植一些政府认定应该发展的产业和应当做强做大的企业，效果和依靠市场机制奖勤罚劣及优胜劣汰，结果就完全不同了。

在发挥市场在资源配置中的决定性作用的同时，政府应当怎样更好地发挥作用呢？我认为，所谓“更好地发挥作用”，是不要落入过去政府包办一切的老套路。政府要起的作用不是直接出手去调结构，而是提供公共品；不是操控市场和干预微观经济，而是为市场的运作提供更好的条件，为企业和创业者提供一个稳定的宏观经济环境和法治环境。当然它还需要在一些市场不能起作用的地方发挥作用，如用社会保障体系来对下岗职工的基本生活需要进行托底，支持基础科研，建立基础教育体系等。总而言之，它是提供公共品，而不是直接干预微观企业的经济决策。

为什么要“着力推进结构性改革”

如果说理论和实践经验都表明，要完成结构调整和结构优化的目标，必须主要依靠市场的力量，问题的症结就在于：使市场在资源配置中起决定性作用的制度基础还没有完全建立起来。根据1993年党的十四届三中全会和2013年党的十八届三中全会决定，这一制度基础，就是“统一、开放、竞争、有序的市场体系”。

我们在20世纪宣布已经初步建立了社会主义市场经济的基本框架，但是它还存在许多缺陷。其中很多重要的系统还没有建立起来，或者已经初步建立但还很不完善。总之，还不足以承担有效配置和再配置资源的重任。

在这种情况下，唯一的出路就是尽快通过改革，将统一开放、竞争有序的市场体系建立和完善起来。

正是在这样的背景下，中共中央领导提出了着力推进结构性改革的要求。

人们常常以为“结构性改革”是一个中国特有的提法，其实并不是这样。这是一个长时期以来市场经济国家通用的说法。我查了一些文献，当一个国家的市场经济建立起来之后，可能其中的某些制度架构仍然存在问题，需要对这些不够完善的、存在缺陷的制度架构进行改革时，这种改革就被称作“结构性改革”。我们习惯于把从计划经济到市场经济的改革叫作“体制改革”。当这个短语被翻译成英文的时候，也常常用structural reform，即“结构性改革”来表达。

像我这样年纪的人，最早接触“结构性”这个词，是从20世纪五六十年代“共产主义论战”中批判意大利共产党领导人陶里亚蒂（Palmiro Togliatti）的文章里看到的。当时“大批判”文章指称，陶里亚蒂倡导的“结构改革”，意味着改良主义和对革命的背弃。后来接触更多的是，最近十年来一些市场经济国家一再提出来要进行结构性改革。最近G20（二十国集团）财政部长和中央银行行长会议公报，也提出G20各国都需要进行结构性改革。总之，结构性改革是市场经济国家常用的概念。既然中国已经宣布初步建立社会主义市场经济的基本框架，现在要对于其中某些架构进行改革也是应有之义。所以，在这个意义之上，我们运用了这样一种说法来概括我们要进行的改革，也是完全可以的。

其他国家进行结构性改革的实践对我们是有启发意义的。本文的命名来源于英国《经济学人》（The Economist）杂志一篇文章“What Structural Reform Is and Why It is Important”（《什么是结构性改革，为什么它很重要》）借用来的。2004年，国际货币基金组织（IMF）曾经建议一些国家进行结构性改革，当时的IMF研究中心主任拉詹（R. Rajan）写了一篇文章来解释他们所建议的结构性改革是什么，题目叫作《结构性改革为何如此困难》。文章说，结构性改革取得的成果、带来的益处是长期的，但是从短期来说，有一部分人会受损，所以很难被人们接受。这里并不是要讲结构性改革的难易问题，而是他对什么是结构性改革所做的言简意赅的界定。与我们现在遇到的情况相类似，当时有些人认为许多经济问题是由于需求过剩或不足造成的。拉詹表示不同意这种判断，他指出：“许多经济问题是由市场运行中的问题造成的，而不是因为资源短缺或者总需求过剩或不足。在大多数经济学家眼中，此时显然需要进行结构性改革，即改变支配市场行为的制度架构和监管架构。”

总之需要明确的是，“结构性改革”讲的是针对体制机制架构的改革，通过这种改革，把统一开放、竞争有序的市场体系建立起来，并且通过市场作用的发挥来实现经济结构的优化和供给质量的提高。

六个方面的改革需要抓紧推进

为了完成建设统一开放、竞争有序市场体系的宏伟任务，我们需要进行多方面的改革。党的十八届三中全会规定了336项改革任务，其中直接跟经济有关的就有200多项。这些任务当然有轻重缓急之分，而不可能一蹴而就。根据最近各界人士提出的一些迫切需要重点进行的改革项目，我认为以下六个方面的改革特别需要抓紧进行。

一是简政放权的制度化，加快制定和执行市场进入的负面清单。党的十八届三中全会决定采取市场经济和法治国家的通行做法，对市场进入实行负面清单制度。根据企业和公民个人“法无禁止即可为”和各级政府“法无授权不可为”的原则，国务院部署制定两个清单：一个是市场进入的负面清单，另一个是政府授权的正面清单。政府授权的正面清单看起来比较困难，但市场进入的负面清单是市场经济的一项基本制度，必须加快进行。这不但涉及公民的基本权利，还牵涉对外经济关系，如在中美投资协定的谈判中，它也是一项重大议题。

二是全面推进金融改革。金融改革的核心议题——利率市场化和汇率市场化进行得比较顺利，甚至超出了原来的预期。但是仅有这两项重要的价格改革还不足以保证整个金融体系改革成功。其他方面的改革也必须加快。比如说金融市场的监管体系，党的十八届三中全会要求从事前审批为主转变为事中事后的合规性监管为主，就需要加快实现。在当前杠杆率居高不下的情况下，一方面民间的投资意愿低落，另一方面由于资产负债表衰退，人们不愿意把资金放到流动性比较低的实体经济。此时加快金融体系改革就具有更重要的意义。

三是国有经济改革。这是一个很重要的领域，因为虽然国有经济在整个国民经济中所占的比例只在1/3左右，但它掌握着最重要的社会资源，其所处的行业又往往是国民经济中具有居高临下地位的制高点。目前相当一部分国有企业效率低下，且存在持续下降的趋势。如果这种情况不能尽快改变，就会拖整个国民经济的后腿。党的十八届三中全会决定对国有经济改革有一个重大突破，就是要把对国有企业的管理由直接管企业（即管人、管事、管资产）为主转变为管资本为主。这是一项具有重大意义的改革，因为只有这样才能在国有控股公司和国有参股公司中建立起有效的公司治理结构，也才能实现各类企业之间的平等竞争。

四是竞争政策的贯彻。我们过去把贯彻竞争政策叫作“反垄断”，现在国际上通行的说法是“贯彻竞争政策”，这种说法可能比“反垄断”来得确切。我们必须清醒地认识到竞争是市场制度的“灵魂”。正如“二战”后德国市场体制的缔造者艾哈德（L. W. Erhard）所言，战后德国“经济奇迹”的实质，乃是“来自竞争的繁荣”。国务院印发的《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，为确立竞争的基础性地位迈出了重要的一步。文件指出，在当前的现实生活中，“地方保护、区域封锁，行业壁垒、企业垄断，违法给予优惠政策或减损市场主体利益等不符合建设全国统一市场和有违公平竞争的现象”还广泛存在。加之在我国有些人还受到传统政治经济反竞争思维的影响，认为“竞争和无政府状态”是资本主义腐朽性的集中表现。在社会主义条件下，不同企业之间也不应当有平等竞争。没有公平竞争就不可能发现价格，也不可能实现奖优罚劣和促使企业努力创新。抓紧贯彻竞争政策仍是一项重大的改革任务。

五是加快自由贸易试验区的建设。现在试验区已经从上海一地推广到好几个地区，但是看来试验本身的质量还有待提高。中央领导人明确指出过，自由贸易试验区的意义在于“营造市场化、法治化、国际化的营商环境”“促使贸易投资便利化”。贸易和投资规则的进一步提高是一个世界性的趋势，中国需要努力适应。自贸区试验不但在对外经济关系上有意义，而且直接有助于促进统一开放、竞争有序的市场体系的建立和完善。所以这方面的试验应该加快进行，防止把营造市场化、法治化、国际化的营商环境的试验回到过去的政策优惠等低层次的做法。

六是坚持建设法治国家。一个良好的市场体系一定要建立在法治的基础之上。自从1997年中国共产党第十五次全国代表大会提出依法治国、建设社会主义法治国家的治国方略以来，这方面的工作有所进展，但是离建设法治国家的高要求还有相当大的距离。中国是一个具有悠久人治传统的国家。进入现代以后，政府的政令在社会经济运行中始终起着主导的作用。法治观念和法治实践较为薄弱。因此，建设法治国家是一项非常重要然而也极其艰巨的任务。党的十八届四中全会做出了推进依法治国若干重大问题的决定，建设法治的工作还需加快进行，因为不厉行法治，市场体系缺乏一个规则基础，也就不可能平稳有效地运行。

为了推进以上这些改革，不只要提出任务，做出设计，还需要采取切实措施，克服思想上和实际工作的障碍，抓紧施行。

必须真刀实枪地推进改革

自2016年以来，中央全面深化改革领导小组的第二十次（1月11日）、第二十一次（2月23日）和第二十五次（6月27日）会议都着重讨论了如何切实推进改革的问题。6月27日的第二十五次会议特别指出：“改革是一场革命，改的是体制机制，动的是既得利益，不真刀真枪干是不行的。”怎么才能“真刀真枪”地推进改革呢？我认为，需要在以下三个方面取得突破。

第一个问题，要把各级领导的思想认识统一到党的十八届三中全会和十八届四中全会的决定上来，达成共识。

以国企改革为例，许多人都觉得国企改革似乎进展得太慢。党的十八届三中全会决定改革国有资产管理体制，国有资产管理机构由直接管企业（即所谓“管人、管事、管资产”）转向以管资本为主，通过若干资本经营公司作为投资主体掌握原有的国有企业的股权。但是从传媒上发布的消息看，在这个问题上存在众多的认识，比如有些在国资部门工作的朋友就认为，他们还必须继续管人、管事。在这种情况下，认识上求得统一恐怕是国企改革能够迈步往前走的一个前提条件。

第二个问题，要抓实机制保障，把执行改革决定的主体责任落实到位。以公平竞争审查为例，国务院发布的《意见》是十分重要和及时的，而且要求从2016年7月1日开始对新制定的政策预先进行审查。然后还要对原有的各种制度和政策进行审查，逐步清理废除妨碍全国统一市场和公平竞争的规定和做法。但是仔细读这个文件，仍然觉得它在抓实机制保障上尚有不足的地方。比如说，中央深改组要求在公平竞争审查中“把自我审查和外部监督结合起来，加强社会监督”，但具体的工作部署只提出各个制定政策的机构进行自我审查，而没有明确外部监督和社会监督由谁负责和怎样进行。比如说民众投诉某一个政策规定不符合公平竞争原则，由谁来接受投诉，谁来做出处理必须有明确的责任主体，否则审查就容易落空。

其实过去在《反垄断法》执法上就存在类似的问题。反垄断执法由三个部门分别负责，它们之间的互动和协调往往就存在问题。当然，在三个部门上还有一个国务院的反垄断委员会。但这个委员会不是一个常设机构，而是一个部际间的议事机构。所以，过去在讨论执行竞争政策和执行反垄断法的时候，中外有许多学者提出要建立一个高层次的、拥有很大权威性的反垄断机构，或者叫作执行竞争政策的机构。我认为，为了建立公平竞争审查的机制保障，这个建议也是值得认真考虑的。

第三个问题，落实主体责任。要按照中央全面深化改革领导小组的要求，“厘清责任链条，拧紧责任螺丝”，抓紧完善对负有责任的机构和人员的督办协调、督查落实和责任追究等工作机制。还要督查工作落实到人员的任免上，做到像习近平总书记在第二十五次中央全面深化改革领导小组会议上所说的那样，“形成改革者上、不改革者下的用人导向”。