党的十八届三中全会明确提出了“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标。办好中国的事情，关键在党，关键在人，关键在建设一支高素质的干部队伍。无论是推进国家治理体系现代化，还是推进治理能力现代化，归根结底必须落实到干部队伍建设方面，必须大力提高广大领导干部的领导能力和领导水平，切实以领导能力现代化推进国家治理体系和治理能力现代化，从而完善和发展中国特色社会主义制度。
第一节 国家治理现代化与国家治理能力
国家治理的不同阶段总是在影响甚至决定着干部队伍的治理能力特点，反过来，干部队伍的治理能力状况也影响着国家治理的发展。中国的国家治理可以简单分为三大阶段：第一阶段是新中国成立到改革开放前，总体来说是“控制型”的国家治理；第二阶段是改革开放到2012年党的十八大召开前，这是“管理型”的国家治理；第三阶段则是从党的十八大开始，“治理型”的国家治理初露端倪。国家治理的三个不同阶段，对干部的能力素质要求也不一样，国家治理现代化呼唤并要求治理能力的现代化，领导干部的能力素质重心也相应地从控制、管理走向治理。
一、近年来国家治理的实践探索
纵观改革开放以来中国国家治理演进的历程，大致可以分为三个阶段。第一阶段是20世纪80年代到20世纪90年代中期的改革，就中央和地方关系而言，是以向地方放权为主导逻辑的。第二阶段是20世纪90年代中期以后到21世纪的改革，以分税制为分水岭，以向地方放权为方向的国家治理改革发生逆转，中央通过分税制和增加垂直管理部门等方法开始上收地方权力，地方权力向上级政府集中、向中央政府集中。第三阶段是21世纪以来的改革，以财政体制上的“省直管县”和扩权强县为改革的切入点，又开始了新一轮的国家治理改革。迄今为止，尽管中央和地方权力关系还没有完全规范化和法治化，但一些地方也在因地制宜地进行基层探索，推动着国家治理现代化的发展。
1.地方经济发展和“省直管县”改革
地方经济发展问题一直以来都是理论研究者和实践工作者重点关注的首要问题，甚至有观点认为，国家治理的关键就是地方经济发展。改革开放以来，尽管从整体上来说地方经济不断发展，但仍有一些因素特别是体制方面从深层制约着地方经济的进一步发展。其中一个备受关注的因素就是“市管县”体制。
“市管县”体制在20世纪80年代设置时有着积极的因素，这些年来却饱受诟病，直接导致“市刮县”。这既是影响地方财政困难的一个重要原因，也是导致地方经济发展乏力的一个重要因素。因此，近年来关于地方治理改革的探索就是从改革“市管县”体制开始破冰的，改革的方向是变“市管县”为“省直管县”。
为进一步激发地方治理活力，推动地方经济发展，中共中央决定自2005年开始，在全国范围内推行“省直管县”改革试点。这时的“省直管县”主要是财政直管模式，后来扩展到行政直管模式。行政直管模式中，县级人事任命、行政体制等方面仍然受制于地级市，地方治理的自主性尚显不足，“市管县”体制仍没有得到实质突破。为进一步增强地方发展的自主权，一些省份开始探索行政直管模式——“省直管县”改革。
随着地方政府财税和经济管理权限的扩大，治理权力也会扩大，如果上级监督和责任机制不到位，可能会进一步带来地方GDP增长方面的恶性竞争等问题。类似问题仅依靠财政直管县制度已经无法得到有效解决，迫切需要解决行政权由省直管的问题。2013年12月，四川省经过6年的财政直管县试点，宣布开始实行“行政省直管县”改革试点，即从现有的省—市—县三级行政管理体制，变为省—县二级行政管理体制，财税权、人事权和社会管理权同步下放。
有些省份直接实行全面直管。把县视为与地级市平级的治理主体，财政和行政人事由省直管的同时，司法也由省里直接管理，实现省—县市之间管理体制的扁平化。2013年11月26日，河南省已经选取10个县市开展试点工作，从2014年1月1日起，对巩义市、兰考县等10个县（市）全面实行由省直接管理的体制。
实践层面证明，“省直管县”有助于县域经济的增长，很大程度上提高了经济效率。同时也应该看到“省直管县”体制与经济效率之间这种相关关系的约束条件和边界所在。目前，浙江等沿海发达地区逐步开始撤县撤市设区，做大做强区域中心城市。浙江地方发展模式的转型一方面是地方市县内在发展的各种空间限制，另一方面是国家层面城市群战略的推动。这是否也说明“省直管县”的实施一要考虑市县发展动力，二要考虑地方发展阶段？地方发展动力强的地方，比较适合“省直管县”；市县发展初期阶段，也比较适合“省直管县”。因此，中西部地区究竟如何实施“省直管县”制度一定要统筹分析，长远考虑，做好规划。
经济发展落后导致地方治理困难的一种普遍认识，所以针对地方治理的“病症”开出的“药方”通常是：只要把经济建设搞上去，所有治理难题与矛盾就会迎刃而解。许多教训说明，经济发展上去了，地方也未必治理得好。仅依靠经济发展难以解决地方治理的根本问题，地方经济发展只是地方治理中的一个环节，只是起点，远远不是终点。
2.县域行政“权力清单”改革的探索
无论哪种模式的“省直管县”改革，带来的直接结果是地方治理权力的扩大。地方治理权力扩大的效应是双方面的，一方面固然能增强地方治理的自主性，增强国家治理的基础；而另一方面则可能会导致地方治理权力的滥用，侵蚀国家治理的根基。
伴随着“省直管县”改革的推进，地方治理内部权力结构如何改革问题就逐渐凸显出来，如何通过地方治理权力结构调整保证地方治理权力的合法合理行使成为首要问题。因此，党的十八大以来，与国务院新一轮简政放权相结合，中央在地方层面开始探索“权力清单”改革，以厘清地方政府的权力边界，深化行政审批制度改革，以权力清单制度推动地方政府职能转变和地方治理改革，从而推动地方治理职能的真正转变。
党的十八届三中全会《中共中央关于全面深改革若干重大问题的决定》提出，推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。比如，浙江省选择富阳市作为省内首个县域权力清单制度改革试点，拉开了地方权力清单制度探索的大幕。2014年3月，富阳市正式公布常用行政权力清单，至今已初步形成“三单一图一改”县域权力清单模式。“三单”即一张权力清单、一张职责清单和一张负面清单；“一图”即行政权力运行流程图；一改即行政审批制度改革。
富阳市地方权力清单制度改革模式的特点是把权力清单和责任清单结合起来，把权力清单和负面清单结合起来，把权力内容和权力运行结合起来，把优化权力运行流程和提升行政审批效能结合起来，从而确保地方治理权力的正当使用。其中，“三单”重在明确地方治理干什么，“一图”重在规范地方治理怎样干，“一改”重在保证地方治理的持续改进。
3.地方社会治理创新与社会稳定
地方治理中的经济发展和权力清单制度改革不是国家治理的最终目的，说到底，国家治理现代化是让老百姓的生活更方便，更幸福。地方治理的核心是让基层群众分享经济发展成果，享有更多的公共服务，让权力真正为民所用。这种背景下，地方社会治理创新的呼声越来越高。
党的十八届三中全会提出，要创新社会治理，提高社会治理水平，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序；要改进社会治理方式，激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾体制，健全公共安全体系。应该说，社会治理问题一直都是地方治理的重点问题，各地也从不同角度结合中央精神和县域实际进行了新的实践探索。
一是撤销街道办事处，减少管理层级，优化职能分配，激发基层治理活力，注重扁平化治理。安徽省铜陵市把原铜官山区、狮子山区的10个街道办事处和61个社区工作站整合为23个社区居委会，实行区直接服务的社区体制，变“市—区—街道—社区”四级管理为“市—区—社区”三级服务。把原街道相关公共管理、服务、部分审核审批等职能下放到社区，城管执法、司法行政等职能收归区直相关职能部门。
二是社会治理中全面推进网格化治理，服务沉下去，注重源头治理。湖南永顺县以网格化社会服务管理综合信息平台为载体，以城乡同建同治为切入点，以社会管理体制创新和信息化建设为重点，全面推进以人居为主、画地为格、责任到人的单元管理模式，建立“责任全覆盖、管理无缝隙、情况全掌握、服务无遗漏”的网格化社会服务管理体系，为县域经济社会协调发展，全面建成小康社会提供强有力保障。
三是设立新型群众自治组织，推动群众自治，增强社会治理的动力。坚持既要心系群众、为民做主，更要依靠群众、让民做主的理念，充分发挥群众主体作用，着力强化居民和村民自治能力，依靠群众解决群众问题。广东省云浮市注重推进培育和发展自然村乡贤理事会，明确理事会的主要职责任务是协助调解邻里纠纷、协助兴办公益事业、协助村民自治，创新农村多元共治的地方实践。
四是坚持多元调解，形成共治合力，注重系统治理。山西省长子县着眼于畅通诉求渠道，构建了司法、行政、行业、民间“四位一体”的无缝隙矛盾联调格局。政府成立集劳动仲裁、法律援助、心理疏导等职能为一体的县社会治理指导中心，在征地拆迁、劳资纠纷、村企矛盾、医患纠纷、交通事故、环境污染六类矛盾易发、多发领域成立行业调解组织，在公安、法院系统建立公调、诉调对接办公室，在县、乡、村三级建立了专职民调员队伍。
五是利用大数据和网络技术，推动社会治理网络化。深圳市福田区结合“织网工程”暨智慧福田项目，依托“区大数据中心”和街道工作平台，设立社区信息网络平台，链接社区家园网，利用社区电子屏、手机客户端、微信微博等，实现各类信息的循环碰撞、智能推送和共享应用，让社区居民享受更加方便快捷的智能服务，实现“数据多跑腿，百姓少走路”的目标。【1】
地方社会治理创新围绕减少县域治理层级、注重改善民生和提供公共服务、培育基层群众自治和各方共治、运用大数据和网络技术等方面做了许多尝试，初步形成社区管理方格化、社区物业组织化、社区服务多元化、社区建设联动化、社区工作信息化“五化”县域社会治理创新模式，从而有利于夯实国家治理的社会基础，保证基层群众安居乐业。
4.地方公众参与和协商民主的实践
地方社会治理创新的实践探索使得基层群众逐步参与到国家治理之中，基层群众自治和多方主体协同共治的格局初步形成，地方治理的整体效果得到改善。但在目前地方社会治理创新中在很大程度上仍然是以地方治理权力主体为领导和主导进行推动的，基层群众在地方治理中的主体地位仍然没有得到充分凸显，这直接导致地方治理中重经济轻民生、重当前轻长远、重硬件轻软件等类似现象没有得到根本改观。
因此，一些地方开始探索地方公众参与和协商民主，推动基层群众参与地方公共决策的制定、执行和监督，从而保证地方治理权力真正为民所用，地方发展成果真正为民所享，进一步充分发挥基层群众在地方治理中的主体地位。总结地方治理中协商民主的实践，主要有以下四种模式。
一是以地方党委为主体的党内民主协商，以党代会代表提案制为抓手，着力提高党委决策水平。二是以地方政府为主体的政府决策民主协商，重在推动公众直接参与公共决策过程。三是以人民政协为主体的地方协商民主，通过“委员走下去，群众走进来”的形式推动地方协商，重在为党委政府决策建言献策，旨在发挥人民政协出谋划策的作用。比如，2012年3月，湖北宜昌市政协启动委员进社区、进乡村的“两进”活动，进而升级为“委员进基层网格，群众进协商民主”活动，构建县域协商民主新格局。【2】四是以统一战线机构为主体的协商民主，探索统一战线推进基层协商民主发展的实践模式，推动了民主决策、民主管理、民主监督和民主选举。
地方治理协商民主的探索实质是在坚持党的领导的前提下，尝试充分发挥人民群众在地方治理中的主体作用，确保人民群众在地方治理中的主体地位的有益尝试。地方治理协商民主的实践有助于激发地方治理主体参与县域治理的多方动力，从而形成地方治理的广泛合力。当前地方治理协商民主的实践更多是在县域公共政策制定环节方面，在决策执行和决策监督方面的探索还有待强化。
二、国家治理的主要特点与基本评价
纵观近年来中国国家治理改革的整体实践，可以发现国家治理改革呈现出内在的特点和一定的规律性。概言之，改革范围从区域突破转向全国联动，改革内容从经济领域为重点转向全面改革，改革性质从管理改革转向治理改革，改革路径从纵向放权改革走向横向分权改革。