第一章 文献综述研究

第一节 民族地区旅游发展30年

一 民族地区旅游业发展30年回顾

民族地区旅游业起步于20世纪80年代初期,民族地区是对旅游业的认识水平较高和中国旅游业发展较早的区域之一。国家重视、旅游先发优势和丰富的旅游资源优势使得民族地区在中国的第一轮旅游开发潮(1978—2003)中处于领先地位。在邓小平发表“旅游事业大有文章可做,要突出地搞和加快地搞”这一著名的论断(1979)之前,国家就已经批准广西壮族自治区的桂林市(1973)对外开放。1978年中国的改革开放拉开了民族地区旅游业真正意义上发展的帷幕,内蒙古(1978)、新疆(1979)、甘肃(1978)等民族自治区和民族大省纷纷建立游览事业局或旅游局。邓小平同志(1978)高瞻远瞩地指出要开辟到拉萨的旅游线路。1980年中国共产党十一届三中全会后,民族地区旅游业开始快速发展,西藏(1980)、青海(1982)、云南(1986)等地先后成立了旅游局或游览事业局。在国家的关怀、指导和支持下,各地旅游局积极制定旅游发展规划和计划,1980年年初,国务院批准《关于西藏旅游事业发展的报告》。1984年,中央在北京召开西藏旅游工作会议。1985年,国务院办公厅批准了《关于西藏旅游业发展规划的报告》。1991年,世界旅游组织(WTO)和西藏旅游局共同编制《西藏自治区旅游规划》(1991—2005),西藏旅游局制定《西藏自治区旅游业发展十年规划和“八五”计划》。并采取一系列措施,扶持和推动旅游业的发展,确立了旅游业在国民经济中的产业地位。但整个民族地区旅游业呈非均衡发展态势,表现为少数民族各省份之间的发展不平衡和同一省份内各地州之间发展不平衡。其中,云南、广西、新疆和西藏旅游业发展相对超前,而其余的民族省份发展相对滞后。整个民族地区旅游业发展呈“点”式发展格局,主要集中在西双版纳、桂林、石林、天山等著名的旅游城市或景区,以及昆明、南宁、包头、呼和浩特、拉萨等省会城市,这些城市的接待规模徘徊在1万—2万人,旅游收入在1000万元左右。马林:《孙丽坤等.民族地区旅游业发展论》,民族出版社2005年版,第54页。围绕这些著名旅游城市和省会城市,一些旅游资源禀赋较好的卫星城市也获得了初步开发。云南昆明周边开发了石林县、安宁市等,内蒙古呼和浩特周边开发建设了辉腾锡勒、希拉穆仁、格根塔拉等三个著名的草原旅游区。但总体看来,旅游业还没有在民族地区获得全面发展,旅游市场整体规模较小,旅游业的带动效应没有充分发挥,旅游业表现出一定的敏感性,特别是1989年的政治风波对刚刚起步的民族地区旅游业给予了沉重的打击,市场份额下滑20%以上。

1992年,邓小平“南方谈话”对民族地区的旅游业发展产生了积极而深远的影响。虽然1997年的亚洲金融危机对民族地区旅游业产生了一定的负面影响,但与其它行业相比,旅游业的出色表现反映了其一定的抗风险能力。为此,中央经济工作会议(1998)提出把旅游业作为国民经济的新增长点,旅游业在国民经济中被提到前所未有的地位。随后,中央出台了一系列重大的与民族地区相关的旅游战略和政策,并召开了一系列与民族地区旅游相关的工作会议。中共中央、国务院第三次西藏工作座谈会(1994)把西藏旅游业确定为特色产业来发展。财政部(1996)在乌鲁木齐召开全国财政旅游工作会议。全国旅游扶贫开发工作座谈会(1996)在湖南张家界召开。国务院总理朱镕基在中央民族工作会议(1999)上强调“民族地区要充分发挥优势,扬长避短,要大力发展旅游业和第三产业,特别要培育和发展能够发挥当地资源优势的支柱产业”。历届国家高层领导非常关注和重视民族地区旅游业的发展,都先后多次深入民族地区调研和视察旅游业发展,对民族地区旅游业的发展做出重要指示和建议,形成了民族地区旅游业发展方针和战略框架。参考本节第三部分。民族地区党委和政府也都高度重视旅游业发展,纷纷把旅游业作为先导产业或支柱产业来培育和扶持,并进一步制定和完善了各省的旅游业发展规划,设立县市级地方旅游局,政府主导型旅游管理和发展的体制得以形成并发挥作用。新疆(1996, 1998)、贵州省(1996)、内蒙古(1999)、宁夏(1999)等民族自治区和民族大省,都纷纷把旅游业作为新兴产业、先导产业、支柱产业或新的经济增长点来发展。新疆(1996)提出“九五”期间把旅游业建设成国民经济发展的先导性产业或新的经济增长点,把旅游业和石油工业培育为两大“黄金产业”。贵州省(1996)确定把旅游业作为支柱产业,并放在第三产业的第一位优先发展。新疆(1998)还将旅游业作为新疆经济的支柱产业之一。内蒙古自治区(1999)出台《关于加快旅游业发展的决定》,把旅游作为先导产业来发展。宁夏自治区(1999)发布《关于加快发展旅游业的决定》,把旅游业作为新兴产业来培育,并逐步培育成为宁夏国民经济的支柱产业。此时,东部地区经济崛起客观上为西部地区培育了庞大的国内客源市场。良好的国内客源环境和自主发展意识共同推动了民族地区旅游业快速发展。

2000年,国家西部大开发战略为民族地区的旅游业发展提供了前所未有的机遇。国务院《关于实施西部大开发若干政策措施的通知》规定,西部开发的政策适应范围包括渝、川、黔、滇、藏、陕、甘、宁、青、新、蒙和桂12个省、自治区和直辖市。可见西部是民族聚居的区域,包含了中国所有的民族自治区和民族大省。中共中央总书记江泽民在西北五省区党建工作和西部开发座谈会上指出:西部地区旅游资源得天独厚,要加快发展步伐。国家加大了民族地区旅游业国债投资总额和实施力度,安排了13亿元的无偿中央国债资金,用以加强旅游基础设施建设,共包括114个建设项目,其中85个项目分布在中西部的民族地区,占资金总量的70%。在国家批准的《中西部地区外商投资优势产业目录》中,有12个省区将“旅游景区(点)及其配套设施的开发建设和经营”列为优势产业。2003年国家发改委、国家旅游局、国务院西部开发办联合编制《西部旅游投资规划》。西部大开发为西部民族地区提供了最为稀缺的旅游发展资金与政策支持,极大地改善了民族地区旅游的可进入性,一些旅游品牌和精品旅游区得以建设,旅游业产能和规模不断扩大,旅游业结构不断升级和优化。

2001年中国加入世界贸易组织,把民族地区旅游业带入了一个机遇与挑战并存的发展时代。为巩固中国旅游业发展成果,应对中国旅游入世风险,国务院总理朱镕基第一次召开专门研究旅游发展工作的会议,随后颁布的[2001]国发9号文件,取消限制当地旅游业发展的政策障碍,破除限制旅游企业进入的政策壁垒,为旅游业发展创造公平宽松的环境。2002年中共中央总书记胡锦涛在中央经济工作会议上指出:“要培育和发展新的经济增长点,住房、汽车、电信和旅游等行业发展很快,与人民生活水平和质量密切相关。”在此背景下,民族地区先后制定一系列促进旅游业发展的政策和法规,旅游业被列入国民经济发展总体规划体系,并以旅游工作会议和旅游现场办公会的形式不断推动旅游业往前发展。青海省(2001)强调要加快旅游基础设施建设,加强旅游队伍建设,高起点高品位地搞好青海旅游工作。宁夏回族自治区(2001)强调要打旅游牌,出大手笔。云南省(2001, 2002)强调旅游是云南的特色产业、支柱产业、朝阳产业和富民产业,要树立大旅游的观念,按照大产业,大文化,大服务,大市场的思路,突出特色,调整结构,创建名牌,做大做强旅游支柱产业。2003年,由于受到“非典”的影响,民族地区旅游业遭受重创。通过国家扶持政策和旅游行业的努力,到2004年年底走出“非典”的阴影,2005年得以恢复性发展。2008年和2009年的西藏、四川、甘肃和新疆的“打砸抢烧”事件再一次给民族地区旅游带来了致命的冲击,事件发生地的游客规模几乎降至零。新疆乌鲁木齐“7·5”事件后短短的一周内,有3400个境外团被取消,流失游客规模约20万人,损失旅游收入10亿元,预计导致全年旅游收入损失50亿元。虽然,民族地区旅游业饱经“天灾和人祸”的干扰,但历经30年的发展和积累,旅游业在民族地区已经成为名副其实的支柱产业,部分地区诸如云南、广西等已经成为旅游大省,并着手实施建设旅游强省。在民族地区旅游业成长的过程中,国家给予民族地区一贯的呵护和大力扶持。国家旅游局自2003年4月每年一届的百名援藏导游员连续不断进藏帮助旅游工作。2004年国务院批准宁夏六盘山旅游扶贫试验区。2005年,中央下发关于进一步做好西藏发展稳定工作的意见,强调大力发展旅游业,精心培育旅游精品,以旅游业带动农牧民增收和相关产业发展。2007年中共“十七大”报告中把旅游业作为第三产业的龙头产业和拉动内需的重要产业,国家进一步加大了对民族地区旅游基础设施和配套设施建设的国债资金数额。民族地区旅游业进入了一个历史上前所未有的黄金发展期。

二 民族地区旅游业发展阶段与内容

纵观民族地区旅游业30年发展历史,其里程碑式的事件是1978年的改革开放,1992年的邓小平南方谈话,2000年的西部大开发战略实施,2001年中国入世以及“十七大”召开。依据这些重大事件及其时间特征,可以把民族地区的旅游业发展分为以下三个阶段。

(一)第一阶段(1978—1991)起步培育发展期

划分的依据和标志性事件是从1978年改革开放到1992年邓小平“南方谈话”。1979年9月,中国旅游工作会提出旅游工作要从“政治接待型”转变为“经济创汇型”。国务院相继批复了国家旅游局《关于开创旅游工作新局面几个问题的报告》和《关于当前旅游体制改革几个问题的报告》。1986年,国务院把旅游业纳入国民经济和社会发展计划,旅游业的产业地位基本上得到了明确。在中央主导下,民族地区旅游业开始产业化发展。到1991年,民族地区旅游业实现了从无到有,产业形态基本形成。在第一阶段民族地区旅游发展的主要特征:一是旅游业意识已经树立;二是旅游管理机构在民族地区逐步建立;三是改革开放推动旅游业初步完成由政治接待型向经济创汇型转型;四是旅游业体系有待完善;五是旅游市场以外部旅游市场为主导,主要依赖东部客源市场和海外市场。

1.发展机制与管理体制

20世纪80年代初,国家确立了“统一领导,分散经营”的旅游管理体制,旅游行政机构主导制定旅游发展计划、规划、方针和政策等。民族地区旅游业基本上也是在计划经济的框架中运行,政府几乎包办旅游,旅游企业按照“国家投资我生产”的计划经济体制运行,市场力量和民间力量被拒之计划之外。1984年,国家旅游局制定了“国家、地方、集体、个人、外资五个一起上”的旅游投资政策方针。旅游业突破计划体制,开始走向市场化运作之路,民族地区旅游投资体制开始变得灵活,开始尝试吸纳市场资金,旅游企业也开始尝试改制,实施政企分开,独立运营。1984年12月,西藏成立自治区旅游总公司。1986年,撤销西藏自治区旅游总公司,改设西藏旅游局,实行政企分开。第一阶段在行业管理方面主要依赖国家颁布的政策法规来进行管理,其中国家旅游局(1988)颁布的评定旅游涉外饭店星级标准的规定,对民族地区的饭店业的发展起到了促进、规范和标准化作用。但总体而言,民族地区在第一阶段的管理体制还不完善,旅游业发展市场机制还没有形成。

2.产业要素与体系

民族地区的旅游业采取政府主导式的超常规发展战略,早期产业独立发展的能力较弱,扩张带有一定的被动性。20世纪80年代中期,民族地区一级旅游目的地体系的雏形基本形成,出现一批著名的旅游城市和旅游景区,包括昆明、乌鲁木齐、西双版纳、桂林、石林、天山等。到20世纪末,新疆已开放了25个城市。接待和服务体系建设开始起步,拥有一定数量的宾馆饭店,其中西藏23家(1987)、新疆11家(20世纪末),一批品牌饭店开始出现,如桂林的漓江饭店、西安的西安饭店、昆明的昆明饭店、拉萨饭店、西藏宾馆、日喀则饭店、泽当饭店等。旅游专门服务企业旅行社也开始组建,其中西藏4家(1987)、新疆12家(20世纪末)。与此同时,国内大型旅行社开始在民族地区扩张,1980年中国国际旅行社在拉萨设立分社,随后又在民族地区各个自治区和省设立了分社。但总体而言,由于经济基础落后和旅游投入不足,产业要素不齐全,首先表现为民族地区交通严重滞后,旅游可进入性极差,严重制约民族地区客流量。其次,旅游景区和饭店的数量不多,结构不合理。最后,旅游娱乐设施和旅游商品还处于初级开发阶段。

3.市场与产业绩效

民族地区旅游业早期主要依赖外部客源市场,即东部地区市场和国际市场。虽然旅游规模总量偏小,但从发展速度来看,还是创造了20世纪80年代民族地区旅游业高速发展的奇迹。西藏旅游业1980年接待海外旅游者1059人次,1987年接待境外旅客已达6万多人次,分别是西藏和平解放到1979年20年间接待海外旅游者总数的40倍和2000多倍。而1982年至1989年,西藏旅游业累计接待海外旅游者94026人次,创汇2842万美元。根据西藏自治区旅游局统计资料整理而来。1978年,新疆古城喀什接待了第一批海外游客88人次,当年仅创汇46000美元,1988年,新疆旅游迎来了第一个高潮,全年接待海外旅游者5万多人次,创汇1800余万美元。其他民族地区也经历了类似的高速发展过程。

(二)第二阶段(1992—1999)转轨规范发展期

划分的标志性事件是邓小平南方谈话(1992)到中国西部大开发战略的实施(2000)。中国处于“经济体制由传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变”和“经济增长方式由粗放型向集约型的转变”的历史阶段。1992年党中央把旅游业列为加快发展第三产业的重点之一,旅游业首次获得了明确的产业定位。1995年党的十届五中全会把旅游业列为第三产业积极发展序列的第一位,旅游业地位进一步提高。经过近20年的发展,民族地区旅游产业体系已经形成,旅游生产力水平不断提高,旅游业在民族地区逐步成为支柱产业、主导产业或先导产业,其中云南、贵州把旅游业确定为支柱产业,新疆、甘肃作为重点产业或先导产业。民族地区旅游业进入了转轨规范发展阶段。该阶段的特点:一是旅游管理机构健全,旅游政策法规规范行业发展。二是旅游业完成了由事业型向产业型转型,进入政府主导型市场化运作阶段。三是初步形成了饭店旅馆业、旅行社业、旅游交通业、旅游餐饮业、旅游景区业和旅游商品购物业等组成的旅游综合产业体系。四是旅游市场以国内和区内旅游市场为主,区外旅游市场份额开始下降。五是旅游业的乘数效应和溢出效应开始凸显,大旅游、大市场和大产业的格局初步形成。

1.发展机制与管理体制

旅游管理体制是按照“政企分开、统一领导,分级管理,分散经营,统一对外”的原则建立。民族地区各省自治区一般都成立了旅游业发展领导小组或类似组织机构,比如,云南(1996)、宁夏(1999)、广西(1999)成立旅游业发展领导小组。旅游局则是各地方政府旅游行政领导机构,代表地方政府对当地旅游事业行使领导权的政府职能机构,它们一般接受国家旅游局和地方政府的双重领导。

随着中国国有企业改革的深入,市场自然增长因素越来越少,竞争越来越激烈。中国旅游企业开始对内对外开放,出现了联合、兼并和集团化浪潮,截至1997年已有13家旅游上市公司和16家准备改制的旅游企业,旅游上市企业在上市企业中初步形成了一个旅游板块。民族地区旅游企业紧随国有企业改革浪潮,一批大中型旅游企业勇于探索体制创新,按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求进行了公司化和股份化改造,许多企业进行了现代企业制度试点,有的组建了股份公司,有的向社会或海外发行了股票。1992年,新疆假日大酒店首家引进国外知名酒店连锁管理品牌。1998年全国首家中外合资旅行社“云南力天旅游有限责任公司”成立。但民族地区旅游企业整体素质还不高,还不能完全适用市场竞争。

除了行政管理之外,旅游业法制管理促进了旅游业的规范化和标准化发展。国家相继出台了有关游船、旅游城市、旅游景区、旅游饭店、旅行社、游乐园、导游人员以及旅游活动等19个旅游政策和法规。1996年,国家旅游局发布《旅游企业法定代表人离任经济责任审计规定》。1997年,国家旅游局发布《国家旅游局关于贯彻〈旅行社条例〉实现旅行社类别转换的工作意见》。国家技术监督局发布了《游乐园安全和服务质量标准》。国家旅游局实施二星级至五星级游船认证。国务院批准实施《边境旅游暂行管理办法》。1998年,国家旅游局下发《关于印发〈中国优秀旅游城市检查标准(试行)〉及进一步深入开展创建中国优秀旅游城市活动的通知》、《关于开展创建文明旅游景区(点)和推荐示范单位活动的通知》。国家旅游局制定和发布《漂流旅游安全管理暂行办法》、《旅游统计管理办法》、《中国公民自费出国旅游管理暂行办法》、《边境旅游暂行管理办法》、《游乐园(场)安全和服务质量》、《旅游涉外饭店星级的划分与评定》、《旅行社资质等级标准》和《旅游行业标准化工作管理暂行办法》。1999年,国家旅游局下发和颁布《关于发布实施〈中外合资旅行社试点暂行办法〉的通知》、《游览参观点门票价格管理办法》、《旅游区(点)质量等级的划分与评定标准》、《旅游发展规划管理暂行办法》和《中国优秀旅游城市检查标准(修订本)》,国务院发布了《导游人员管理条例》。继国家《旅行社管理条例》发布实施之后,民族地区地方性旅游条例相继出台,行业标准化成果不断涌现,旅游市场专项治理效果显著,旅游质监体系初步形成。各地从实际出发制定了针对本地区的旅游政策法规,1996年新疆发布《新疆维吾尔自治区旅游购物管理办法》。民族地区的云南(1997)、新疆(1998)、广西(1998)、内蒙古(1999)、贵州(1999)相继出台了地方旅游管理条例。各省先后设立了旅游质监所,健全了旅游执法机构和队伍,开展旅游行政执法活动,1999年云南省开展了全省旅游市场整治专项活动。并加大了与旅游相关部门的联合管理。

在第二阶段民族地区的旅游管理还出现以下两个新特征:一是中国旅游行业形成了“中国旅游工作会议”、“省区旅游发展大会”和“旅游现场办公会”等行业性会议机制。1996年广西、内蒙古、青海分别召开全区旅游工作会议。1997年全国旅游工作会议在云南西双版纳州召开。1999年,全国旅游工作暨创建中国优秀旅游城市工作会议在桂林召开,内蒙古自治区、新疆维吾尔自治区、广西壮族自治区相继召开全区旅游工作会议,全国旅游工作座谈会在昆明召开。这些例行会议极大地提高了民族地区人民对旅游业的认知水平,务实地推动了民族地区旅游业的发展。二是旅游非政府组织管理得到重视和强化,中国旅游协会、中国饭店协会、景区协会、餐饮协会等非政府组织在民族地区旅游业的管理和规范过程中扮演了重要的角色,沟通了民间和政府的关系,弥补了政府管理的空白。

2.产业要素与体系

旅游业发展受到民族地区政府和社会的认可和重视,在国民经济体系中的地位得到进一步巩固。1998年,广西通过《广西壮族自治区建设旅游大省总体规划》。1999年,吉林提出建设生态旅游强省。基于民族地区旅游资源丰富而可进入性差的现状,国家加大了对民族地区旅游基础设施的投入,1978—1998年,国家在新疆维吾尔自治区的旅游基本建设投资共有49个项目,总投资16542. 64万元。加上新疆各地县的投资及外资、个人投资共计44. 27亿元人民币。1992年,中央第三次西藏工作座谈会之后,国家加强了对西藏基础设施的投入。尤其是对旅游公路的专项建设资金的设立,极大地改善了民族地区旅游业的可进入性。民族地区的旅游目的地体系进一步升级,著名的旅游目的地品牌开始凸显。1997年,国家推出优秀旅游城市建设和评选,民族地区的昆明、桂林、北海、大理、景洪市、瑞丽市、库尔勒市、敦煌市、吐鲁番市成为中国第一批优秀旅游城市。国家加快了对民族地区旅游景区建设的资金和政策支持力度,景区体系建设步伐明显加快。国家旅游局(1998)确定四川九寨沟、云南迪庆、湖北神农架、丝绸之路、长江三峡、内蒙古呼伦贝尔草原为重点旅游开发区。随着旅游业市场化程度和开放程度的提高,旅游行业投资利润率随之提高,民族地区宾馆饭店业和旅行社业获得了外资和民间资本的追逐,民族地区宾馆饭店以及旅行社等旅游企业的质量和规模进一步发展壮大。1992年,新疆首家四星级酒店——新疆假日大酒店在乌鲁木齐开业。1998年,内蒙古自治区旅游星级饭店已达到38家,旅行社41家。西藏自治区旅游行业拥有固定资产8亿元,饭店宾馆57家。新疆共有涉外定点饭店161家,星级饭店73家,各类带空调的旅游运输车700余辆,形成了网络化的接待体系。1999年,乌鲁木齐银都大酒店和海德大酒店首批五星级酒店正式挂牌。2001年,宁夏旅游企事业单位78个,旅行社47家,星级饭店27家。内蒙古自治区旅游星级饭店已达到111家,旅行社127家。新疆国际旅行社38家,国内旅行社170家,星级饭店176家,五星级3家,四星级9家,三星级43家。2002年,西藏自治区旅游业固定资产10多亿元,旅游企业236家,星级饭店49家,涉外饭店宾馆67家,旅游直接就业人员6000多人,间接就业4万多人。

在该阶段出现了产品的转型和升级以及两类旅游新业态:一是旅游产品战略性调整迈出关键步伐,传统的观光产品继续完善,旅游度假、旅游节庆产品、旅游会议产品和专项产品开发取得显著进展,国家级旅游度假区和省级旅游度假区的建设初见成效。专项旅游产品如滑雪旅游、生态旅游、体育旅游不断拓展。海南的海滨度假、黑龙江的冰雪旅游、云南的民族风情旅游逐步成为民族地区的地区性旅游产品品牌。二是民族地区旅游业的壮大进一步带动了旅游会展、会议和学术研讨等旅游软实力和旅游智业的发展。1996年,中国国际酒店设备用品博览会暨第17届全国旅游产品订货会在云南昆明举行,国家旅游局和世界旅游组织先后在西安和新疆召开“丝绸之路”研讨会,举办第五届桂林山水旅游节。1997年,召开第六节桂林山水旅游节暨桂林广西经贸洽谈展销会。1999年,昆明世界园艺博览会在云南昆明召开,全国国内旅游交易会在昆明举行,国家旅游局和世界旅游组织在昆明举办中国生态旅游可持续发展及市场促销研讨会。1999年生态环境年开幕式在桂林举行,全国旅游工作暨创建中国优秀旅游城市工作会议在桂林召开。新疆维吾尔自治区旅游局建局20周年及新疆旅游业发展座谈会在乌鲁木齐召开。三是区域旅游开始启动,民族地区内部、民族地区与中部和沿海地区,以及民族地区与邻近国家之间的区域旅游合作活动越来越频繁,规格也越来越高。1997年,西南六省七方经济协调会第十三次会议在成都市召开,国家旅游在甘肃兰州召开西北五省(自治区)旅游业“十五”规划思路座谈会。1998年,西南六省区市七方经济协调会第十四次会议在贵阳召开,并共同举办了1998年中国西南旅游推介会,国家旅游局和联合国亚太经合会在昆明共同举办大湄公河次区域旅游工作组第八次会议和“第三届湄公河旅游论坛”。1999年,国家旅游局召开中俄边境旅游座谈会,民族地区的黑龙江、吉林、内蒙古、新疆等省区参加了会议,西南八省(自治区、直辖市)旅游业“十五”规划思路座谈会在成都举行,北方十省区旅游交易会在太原举办。1997年,西南六省区市签署了《关于加强西南六省区市七方旅游经济合作协议书》。1998年,西北丝绸之路沿线省区开始联合开发区域旅游线路。

3.市场与产业绩效

国家旅游局提出了“大力发展入境旅游,积极发展国内旅游,适度发展出境旅游”。在国家市场政策的指导下,民族地区的旅游市场结构进一步优化,区内和区外两个市场协调发展。民族地区旅游业的综合功能全面发挥,对国民经济和社会发展的贡献日趋显著,旅游收入占国民经济总产值的比重逐年提高。其中,云南(1997)旅游收入已相当于国民经济生产总值的5%以上;新疆(1998)旅游直接收入占全区GDP的5.6%,旅游业的整体平均利润率8%—12%。旅游市场规模日益扩大,对社会就业的功能开始凸显。其中,新疆1998年接待国内游客615万人次,回笼货币55亿元人民币。宁夏2000年旅游就业人数8000人,间接就业人数4.5万人。青海1999年共接待海外旅游者2万人次,创汇3090万美元;接待国内旅游者1960万人次,旅游企业直接收入2.2亿元。1999年,中国旅游接待前20名中包含了云南、广西、内蒙古三个民族地区,创汇前19名中包含了桂林和昆明两个城市。根据国家旅游局统计公报和各地方旅游局的相关统计资料整理而成。

此外,国家加快了对民族地区旅游业人才的培养,先后两次召开了(1996, 1999)“老、少、边、穷”地区旅游局长培训班。民族地区的旅游业也为中国旅游业的发展积累一定的经验,国家旅游局1999年号召中国其他省份向云南省学习旅游业快速发展的成功经验。

(三)第三阶段(2000—)全面提升发展期

划分的标志事件是中国西部大开发战略(2000)至今,其间重大经济事件还有中国入世(2001)和“十七大”召开(2007)。国家旅游局贯彻1999年中央经济工作会议精神,研究编制“十五”计划和2015年、2020年跨世纪大发展的规划设想,确定到2020年要实现从亚洲旅游大国向世界旅游强国的历史性跨越。西部大开发、中国入世和“十七大”等重大事件为民族地区旅游业提供了良好的发展契机,其旅游业逐步由“政府主导型市场化运作阶段”转向“政府服务型市场化运作阶段”。旅游产业体系开始健全,并朝优化和高级化方向发展,产业地位得到进一步巩固和提升,甚至部分省份(云南、广西等)提出了建立旅游强省目标。旅游管理机构进一步健全,旅游行业开始呼吁旅游法出台。外国和民间资本开始注入民族地区的旅游业,旅游金融体系逐步完善。区内、区外和出境三大旅游市场协调发展。东西部地区之间在旅游业人才、资金和知识方面进行了更为紧密的合作,区域旅游活跃并呈一体化发展态势。

1.发展与管理体制

政府逐步由“建设管理者角色”转换为“服务管理者角色”,旅游业的市场化程度和旅游业的规范化程度较之第二阶段有较大提高。首先,旅游标准化工作和旅游行业评优评级工作逐步经常化和系统化,构建了以旅游城市、旅游景区(资源)、旅游宾馆和旅游定点企业为主题的旅游评级(价)体系,2000年,国家旅游局颁布实施《旅游标准化工作管理暂行办法》和景区的AAAA级评定工作。2002年全国图形符号标委会和全国旅游标委会通过了《旅游规划通则》、《旅游资源分类、调查与评价》、《旅游厕所质量等级的划分及评定》、《旅游区(点)质量等级的划分及评定》。国家标准化委员会批准国家旅游局的《国家生态旅游区》、《旅行社服务指南》、《旅游区(点)服务指南》和《旅游饭店星级的划分与评定》。极大地提高了旅游业的整体素质和质量。其次,旅游统计工作取得重大进展,尤其以旅游卫星账户和黄金周统计工作最为突出。2000年3月,世界旅游组织向联合国统计署提交旅游卫星账户及所确定的国际标准获得正式批准。2001年,国家旅游局下发了《黄金周旅游信息统计调查制度》,制定了中国最佳旅游城市标准体系。再次,旅游市场管理成为第三阶段旅游业管理的重点,一系列有关市场整治和规范的政策法规和活动出台,2000年和2001年,开展了以出境游为市场重点的旅游市场整顿工作,国家旅游局下发了《关于改革导游、领队和旅行社经理资格等证书发放办法的通知》。2001年,宁夏回族自治区通过《宁夏回族自治区管理条例》,全国旅游行风建设座谈会在云南省昆明市召开。2002年,国务院纠风办和国家旅游局在贵阳召开全国旅游纪检监察及行风建设工作会议,国家旅游局在桂林召开旅游市场打假打非专项整治工作会议。六部委联合检查组2002年在云南检查旅游市场打假打非专项工作。最后,旅游管理工作的法制化进程进一步加快,出台《旅游法》和依法治旅的呼声越来越高,特别是《行政许可法》的实施(2004),国家旅游局保留审批的14项,取消7项,改变管理方式7项,不作为审批上报7项,改变了以往“以批代管”、“只批不管”的做法。非政府管理能力建设进一步加强,中国旅游协会指导地方协会进行整改工作,建立起各级政府机构领导下的覆盖中国旅游社团的组织体系。广泛团结和联系隶属于各部门、各行业的会员单位,冲破条块分割和限制,配合实施政府主导战略,发挥桥梁纽带作用和服务功能,通过民主协商,制定行规行约,积极促进旅游市场的规范化和服务质量的提高。

2.产业要素与体系

民族地区决定加快旅游业的发展步伐,制定区域旅游发展规划、地方旅游发展总体规划、特色旅游产品规划和景区(点)的规划。一些省份已经建设成旅游大省,并着手开始建设旅游强省。2000年,云南省政府召开全省旅游工作会议,编制云南跨世纪旅游发展规划,加大对全省旅游产业的领导,把云南旅游业建设成名副其实的支柱产业。广西旅游工作会议将旅游业作为重要经济增长点和支柱产业来培育发展。甘肃省政府下发《关于加快发展甘肃旅游业的意见》。2001年,广西下发《关于进一步加快广西特色旅游业发展的实施意见》。2004年,云南省发布《云南省委、省政府关于进一步加快旅游产业发展的若干意见》,宁夏完成了《宁夏旅游产业五年行动计划》和《宁夏旅游产业营销规划》,全国旅游工作座谈会在新疆乌鲁木齐召开,云南省在昆明召开了有史以来规格最高、规模最大、影响最深远的旅游产业发展大会,各地设分会场108个,参会人员8600人。2005年,宁夏共编制了区域旅游发展规划和详细规划11个,包括《宁夏红色旅游发展规划》和《宁夏旅游业发展第十一个五年规划纲要》,西藏制定实施了旅游发展总体规划。2007年,自治区人民政府出台了《中共西藏自治区委员会、西藏自治区人民政府关于进一步加快发展旅游业的决定》,并召开了首届西藏旅游产业发展大会,提出了“大旅游、大产业、大发展”的要求,确定了要把旅游业培育成西藏主导产业的发展目标。2007年,国家完成了《丝绸之路旅游区总体规划》。国家加大了对民族地区旅游业基础设施、旅游景区、旅游扶贫工程2000年,由国务院扶贫办、国家旅游局批准的六盘山旅游扶贫试验区正式启动。等方面的投入,2000年,国家对宁夏投入旅游建设资金4660万元,其中包括沙湖、沙坡头、六盘山三个旅游区和西夏陵。内蒙古2000—2002年期间为旅游业累计投入3000万元。新疆2001—2005年期间为旅游业协议投资累计为323.43亿元,年均增长率为220%。民族地区的航空网络、铁路和公路网络、水路系统都得到了空前的改善,尤其以三峡工程和西藏铁路最为世人瞩目从2001年以来,在国家西部旅游投资转向贷款的支持和带动下,旅游专用公路建设速度加快。西部地区以成都为中心,乌鲁木齐、昆明为枢纽的改扩建机场20余个,改建、扩建了乌鲁木齐国际机场,新建那拉提机场与喀纳斯机场,引进了多家航空公司进驻新疆,开辟了16条国际航线,71条国内航线和11条疆内航线。2002年以后未来十年,中国在西部地区规划建设公路15万公里。三峡工程完工。世界上海拔最高的铁路青藏铁路全长1956公里。新疆开通国内直达旅客列车15次,国际旅客直达列车1次。,形成了能满足现代旅游需求、完善的旅游接待体系和安全舒适、进出畅达的立体旅游交通综合体系。旅游景区、旅游饭店、旅游娱乐和购物等传统的旅游要素体系规模进一步扩大,档次也不断升级2005年,内蒙古旅游企业达到300多家,旅游景区100多处,形成了包头、乌兰察布草原、鄂尔多斯成吉思汗陵园、响沙湾、海拉尔、呼伦贝尔草原、满洲里口岸等一批星级品牌口岸。旅游星级饭店168家,旅行社293家,旅行社资产1.93亿元。新疆旅行社324家,旅游星级饭店277家,优秀旅游城市6座,A级以上景区63个。宁夏的旅游企事业单位达到235个,旅游景区达到98个,一批星级品牌景区开始形成,沙湖、西夏王陵、西部影视城、沙坡头、贺兰山、六盘山、青铜峡市等。旅行社100多家,星级饭店50家。青海国际旅行社达到17家,国内旅行社有158家,建成旅游星级宾馆103家。2006年,西藏已拥有以布达拉宫为代表的8个国家4A级旅游景区,3个2A级旅游景区,2个1A级旅游景区,6个国家级自然保护区,2个国家地质公园,1座中国优秀旅游城市。截至2007年,各类旅游企业1212家。其中国际国内旅行社56家,星级饭店(宾馆)88家。旅游汽车公司11家,拥有各种旅游定点车辆2777辆。旅游商贸服务公司4家。。而旅游会展会议和旅游智业继续迅速发展,成为旅游业要素体系中的一个亮点2000年,国家旅游局与云南省政府共同主办的昆明国家旅游节开幕。中国首家中日合资旅行社新纪元国际旅行社有限公司成立。宁夏举办了“大漠黄河国际摩托旅游节”、“银川国际摩托旅游节”和一些地方节庆如六盘山赏花文化旅游节、石嘴山九九重阳文化旅游节等。国家旅游局与光明日报社联合举办“加快西部旅游开发座谈会”。国家旅游局与新疆联合主办的国内旅游交易会在乌鲁木齐开幕。2001年,昆明国际旅游交易会在云南召开,第八届中国国内旅游交易会在乌鲁木齐举办,第二届中国昆明国际旅游节在昆明召开,云南、甘肃旅游局参加国家旅游局召开的中外合资旅行社座谈会,全国政协民族和宗教委员会主办“民族地区旅游资源开发与经济发展研讨会”,宁夏(沙湖)大漠·黄河国际旅游节召开。2002年,宁夏举办了“冰雕艺术节”,中国举办了亚太旅游信息技术会议,第三届昆明国际旅游节在昆明举办,国家旅游局与西藏共同主办“中国民间艺术游——西藏圣地游暨珠峰文化节”。2004年,由国家旅游局和新疆主办“新疆风情万里行——新疆国际旅游节”,2007年,举办了第四届新疆国际旅游节,2009年首次举办“西博会”。。此外,旅游业发展还出现了两个新情况:一是工农业旅游示范点的推出,其中首批工业旅游示范点:内蒙古2个,贵州省1个,云南省2个,甘肃省3个,宁夏1个,新疆2个,广西2个;首批农业旅游示范点:内蒙古7个,贵州省3个,云南省6个,甘肃省3个,宁夏2个,新疆3个,广西4个。二是旅游业态和产品创新加速。民族地区旅游新业态不断涌现,比如,旅游地产业、置业旅游、旅游金融业、自驾车旅游等;旅游产品形态也不断被刷新,比如,旅游文化产品以广西的《印象刘三姐》、云南的《云南映象》等为代表的民族文化旅游产品。、冬季冰雪游、工农业旅游、红色旅游可谓争奇斗艳,满足了国内外不同客源市场的需求,有力推进了民族地区旅游业的纵深发展。

民族地区旅游供给全面增长,产业规模不断扩张。中国入世后民族地区旅游企业苦练内功,国家关心和支持大旅游企业集团的发展,以大带小,促进旅游企业向集团化、网络化和品牌化发展,鼓励旅游企业进行多种形式的改革探索,加快现代企业制度建设,对旅游企业进行股份合作、员工持股、股权激励制的试点,推进旅游企业的兼并、改制、联合,增强企业活力和国际竞争能力。2002年,新疆旅游股份有限公司正式挂牌,拉开了新疆旅游业向集团化、股份化方向发展的序幕。大西部股份公司已进入上市的关键时期。30年来,民族地区旅游业要素越来越完善,旅游业态越来越丰富,旅游生产力得到全面快速发展。由旅行社、住宿、景区、旅游产品、旅游交通、旅游餐饮、旅游娱乐、旅游购物、旅游教育构成的旅游业要素体系进一步完善,并逐步优化和高级化。

3.市场与产业绩效

国家旅游局在第三阶段提出了“大力发展国内旅游,积极发展入境旅游,规范发展出境旅游”。在此背景下,民族地区旅游业更加注重旅游的国际交流和宣传促销工程,2004年“中国夏都——青海西宁”旅游宣传说明会在北京人民大会堂召开。广西旅游经贸大篷车从南宁出发,途经江西、安徽、山东、天津、辽宁、吉林、黑龙江、内蒙古、北京等地,历时20天,行程2万多公里。2003年泰国国家旅游局与云南省旅游局、四川省旅游局签署了联合推广“中泰连线——精美组合”旅游产品行动计划。并且旅游宣传促销有固定的资金渠道,旅游三大市场全面发展,入境游强劲增长,国内旅游方兴未艾,出境旅游正在形成。旅游业快速发展,刺激了相关行业的发展,扩大了国内需求,增加了经济活力,促进了地方经济结构的调整。旅游业在优化投资环境、促进环境保护、弘扬民族文化、更新思想观念,提高人民生活质量等方面发挥了重要作用。经过30年的发展和国家的大力帮扶,民族地区的旅游市场规模不断扩大,旅游从业人员的素质进一步提高,2002年,胡锦涛批示:国家旅游局要对西藏导游队伍建设给予支持和帮助,可采取援藏的方式进行。2003年开始实施导游援藏。2004年胡锦涛在《关于贯彻落实胡锦涛总书记重要批示,开展导游援藏及旅游人才援藏工作情况的报告》批示:此项工作富有成效。感谢同志们做出的努力。望办好西藏班,为西藏旅游事业发展培养合格人才。旅游业收入不断提高,在国民经济中的地位进一步提升,2001年以来,内蒙古旅游业收入占第三产业的增加值的比重已超过11%,云南占到了12%以上,云南的丽江、西双版纳和香格里拉地区占到了50%以上。2004年新疆旅游收入突破100亿元大关,达到116.56亿元。部分省份的旅游业在中国名列前茅。云南省旅游业在全国的排名一直位列前7名。2005年,新疆旅游业在全国旅游的综合排名从1997年的第29位跃升为2006年的第19位。2008年,云南旅游外汇收入100755万美元,在中国排第9位;广西60166万美元,在中国排第14位;新疆13578万美元,在中国排第26位;贵州11697万美元,在中国排第27位。旅游就业和扶贫功能进一步增强,旅游业的社会功能和社会地位逐步提高。到2000年,依托旅游资源而开展的旅游扶贫工程,已使400多万老少边穷地区的人民脱贫致富。2005年,宁夏接待旅游者500万人次,旅游总收入17.74亿元。其中,入境游客8162人次,创汇230万美元。宁夏2005年旅游就业人数2.5万人,间接就业11.25万人。内蒙古旅游直接从业人员3万多人。西藏旅游直接从业人员2.84万人。全区有8717户农牧民参与旅游经营,创造非农就业岗位34870多个,年收入达2.2亿元,人均增加收入6383元。青海全省现有旅游直接从业人员3.1万人,间接从业人员15.5万人。

三 民族地区旅游业发展评述

(一)政府重视,领导关怀

1996年,国务院总理李鹏在云南考察时指出:“要加快建设旅游支柱产业,一是要尽快完成一个既体现云南特色、又符合国际惯例的旅游业支柱产业发展规划;二是要加强对旅游业的领导和管理;三是要多渠道筹集资金,加大旅游投入;四是尽快开通新的国内航线,并探索开辟新的国际航线。”

江泽民(1998,新疆;1999,内蒙古;1999,陕西、内蒙古、云南)先后5次深入民族地区视察旅游发展,在视察新疆时指出:“要充分利用亚欧大陆桥和新疆向西开放的优势,努力开拓中亚、西亚等国际市场,发展旅游业,使新疆成为中国向西开放的前沿阵地。”在内蒙古考察工作时指出:“要积极发展边境贸易,互市贸易,旅游贸易等,开发具有地区优势的出口拳头产品。”在西安国有企业改革和发展座谈会时指出:“开发西部地区应该是全面的,生态环境建设、教育科学普及、实用技术推广、特色旅游开发,交通通信设施建设等方面,要统筹规划。”在出席昆明世博园开园仪式(1999)时,充分肯定了云南旅游业的发展成绩,并阐述了旅游的教育功能。

朱镕基(1996,新疆、云南;1998,内蒙古、广西、新疆;1999,云南;2002,西宁)先后7次到民族地区视察旅游发展工作,在新疆和云南视察工作时,特别强调了各地要把旅游业作为国民经济的增长点予以高度重视,要求制定2010年旅游发展规划,并指示云南“旅游业是云南一大支柱产业,要用很大力气做好这篇大文章”。在内蒙古自治区指出:“要把劳动力的结构调整转移到产业方面,尤其是第三产业方面去,搞基础设施建设,发展服务业,发展旅游业。”在视察新疆时指出:“新疆经济的出路在于‘一黑一白’和旅游业,而旅游业先行”,并亲自设计路线,拨款500万元建立新疆旅游发展基金,希望通过发展旅游业开拓中亚、西亚等国际市场,使新疆成为中国向西开放的前沿阵地。在西宁视察时提出要在经济结构调整中重视发展旅游业。

胡锦涛(2000,西藏;2001,西藏;2002,云南;2004,新疆)先后4次到民族地区考察旅游工作。在西藏视察工作时指出:“西藏雪域高原壮丽的自然风光和独特的人文景观,对国内外旅游者具有很强的吸引力,发展旅游业前景广阔。要立足西藏的资源优势,因地制宜地发展特色经济,积极培育新的经济增长点,真正把资源优势转化为经济优势。”在云南考察工作时指出:“要大力发展特色经济,可利用云南优美的自然风光,浓郁的民族风情和著名的历史古迹,大力发展旅游业。”在新疆视察工作时指出:“要充分利用新疆自然风光、民俗风情独具特色的优势,做大做强支柱产业,把新疆建成中国西部重要的旅游胜地。”

2007年,温家宝总理视察伊犁将军府时指出:“新疆特别要大力发展旅游业,重点建设好天池、喀什、喀纳斯、那拉提、吐鲁番等一批国家级乃至世界级旅游景点和景区,开发富有民族和地域特色的旅游品牌,加强文化和自然遗产的保护。”

国务院副总理钱其琛(1999,云南、广西;2000,甘肃、青海、内蒙古)先后3次到民族地区视察旅游业发展。在云南时指出:“要进一步加强行业管理,提高服务质量,做大做强云南旅游业。”在甘肃、青海、内蒙古考察旅游业时强调:“西部地区要发挥优势,扩大开放,加大旅游资源开发力度,促进经济和社会全面发展。”

国务院副总理李岚清1999年考察云南旅游业时指出:“要以世博会为契机,大力发展云南旅游业。”2002年在贵州考察工作指出:“要大力发展旅游业和第三产业,把资源优势转化为经济优势。贵州有得天独厚的自然风光和优质的旅游资源,要加强保护科学管理,合理开发利用,加快旅游业基础设施建设,提高旅游业从业人员素质,增加当地群众就业渠道和经济收入。”

此外,丁关根2002年在云南视察旅游工作时指出:“旅游工作十分重要,不仅是促进经济发展的支柱产业,而且是精神文明建设的重要阵地,是进行对外宣传、介绍中国形象的重要窗口。”吴邦国2004年在云南考察时指示:“要加强统筹规划,开发特色项目,改善交通条件,大力开拓客源市场,推动云南旅游业更上一层楼。”以上领导视察和讲话属于不完全统计,限于文献掌握程度,不能一一列举。

(二)发展问题与经验

1.民族团结和地区稳定是旅游业发展的根本保证

纵观民族地区旅游发展30年,1989年春夏之交北京发生的政治风波使中国旅游业经历了第一次真正意义的市场危机,入境游客人数和收入陡然减少20%,民族地区旅游业更是遭受重创。2008年的四川“3·14”事件、甘肃“3·18”事件和2009年的新疆“7·5”事件,都给民族地区快速发展的旅游业带来了不和谐的声音,民族地区旅游业的形象受损,承受了灾难性的后果并付出了沉重的代价。2008年,因人为事件影响,西藏、甘肃、青海和宁夏旅游外汇收入严重负增长40%—80%,分别居中国的第28位、29位、30位、31位。从横向比较来看,社会稳定的云南、广西和内蒙古等民族地区旅游业发展在中国都占有一定的领先地位。历史一再证明:只有民族团结和地区稳定,旅游业才能实现又好又快地发展。

2.国家支持是民族地区旅游业发展的根本动力

民族地区旅游业发展30年中的每一次飞跃都与国家的政策和资金支持有关。1978年的改革开放揭开了民族地区旅游业真正意义上的发展帷幕。1992年邓小平南方谈话是解放民族地区旅游发展思想,提高旅游业认知水平以及激发民族地区旅游业活力的重要推力。2000年西部大开发战略的实施为民族地区旅游业的发展提供了最大的政策和资金支持。2001年中国入世为民族地区旅游业的发展提供了广阔的市场空间和发展环境。2007年“十七大”把旅游业定位为国民经济重要产业,为民族地区旅游业提供了巨大的发展空间和良好的预期。

从民族地区旅游业危机的化解来看,政府担当了主要的风险承担者。亚洲金融风暴(1997)、“非典”(2003)和全球性金融危机(2008),都对民族地区旅游业产生了严重的负面影响。国家采取减免行政事业性收费和适当财税优惠政策等措施,为旅游企业渡过危机尽可能地保驾护航。四川“3·14”事件、甘肃“3 ·18”事件(2008)和新疆“7 ·5”事件(2009)以后,中国政府秉承公开、透明和宽容的态度承担善后工作,并且积极重塑安全的民族地区旅游形象。

3.先发优势开始减弱,不断被沿海和中部地区赶超

2003年以前,由于国家帮扶、旅游资源丰富和先发优势,民族地区旅游业无论是发展速度还是产业规模在一定程度上都高于中国平均水平,特别是云南、广西、内蒙古位列中国前20名以内。但与东部地区相比,民族地区在旅游资金投入和市场占有方面具有先天不足。2003年以后,由于假日制度改革,沿海和中部地区旅游业发展意识觉醒,凭借其资本、技术和市场优势,很快就赶超了民族地区的旅游业。因此,民族地区旅游业的发展必须要与东部和中部的资本、技术和市场联姻,优势互补,实现东中部和民族地区的旅游业一体化发展,共筑中国旅游强国之梦。

(三)发展特征与趋势

1.旅游业发展的速度高于国民经济发展的速度

民族地区旅游业30年来保持了旅游人数和旅游收入“双高”发展,其发展速度普遍在10%—30%的增长区间,少数地区甚至出现了几何级数的“跳跃式”发展,远远高于民族地区国民经济的发展速度,甚至高于中国其他大部分省份的旅游发展速度。民族地区旅游业要素的扩展速度以及产业固定资产和规模扩张的速度也远远好于其他行业。正因为如此,才保证了民族地区旅游业从无到有的跨越式发展,并最终在2000年以后成为名副其实的支柱产业。

2.旅游业由“以建设为主”转向“以管理为主”

民族地区旅游业在发展初期由于市场规模较小,旅游业的基本要素体系还不完备,旅游业经济效益几乎没有。因此,在第一阶段民族地区旅游业主要依赖国家的投入和建设。在第二阶段旅游业开始形成一定的规模,旅游行业利益开始流入,社会资本和部分外资开始介入旅游业,民族地区的旅游业也开始转向建设与管理并重发展的阶段。在第三阶段,旅游成为一个富民的支柱产业,旅游投资利润率提高,投资主体和从业主体开始多元化,市场规模急剧扩大,旅游业管理的地位被提到空前的高度,而旅游建设则主要交由市场处理。

3.发展模式由“政府主导”演变为“市场主导”

在第一阶段早期民族地区旅游业的管理与发展模式基本上是计划式的政府主导型发展,政府几乎包办了旅游业的相关事务,在行业管理上实施“统一管理、分散经营”原则。到第一阶段末期,民族地区的旅游业基本上实现了由“政治接待型”到“出口创汇型”的初级产业转型。第二阶段中国处于发展体制和经济增长方式“双转型”阶段,中国改革开放整体推进和国有企业改革继续深入,旅游业的市场化程度和产业化程度大幅提高,到第二阶段末期,中国旅游业实现了由“政府主导型”旅游业发展模式向“政府主导型市场化”模式的转变,在行业管理上实施“政企分开,统一领导,分级管理,分散经营,统一对外”的管理原则。第三阶段,政府在管理制度建设和行业服务上更为强势,而在旅游业的投资经营等方面实现相对退出,开始由“政府主导型市场化”模式向“政府服务型市场化”模式转变。

综上所述,从旅游资源禀赋来看,民族地区旅游业是一个优势产业;从环保的角度来看,民族旅游业是一个相对绿色的产业;从国家的政策层面来看,民族地区旅游业是被历届政府和国家领导人看好的产业;从发展的基础和经验来看,民族地区旅游业已经具有良好的基础和积累了一定的产业经验。因此,只要各民族珍惜和把握目前民族地区旅游业的黄金机遇发展期,维护好社会的安定和民族团结,一心一意谋旅游之发展,埋头苦干做旅游之文章,则旅游业必将成为民族地区最大的一笔财富。