第一节 农村公共服务供给制度研究述评

一 农村公共服务供给问题

目前学界关于农村公共服务供给问题研究具体包括公共服务供给主体局限、供给失衡、有效供给不足、供给需求现状及供给问题原因等方面。而有关农村公共服务供给问题研究的局限体现在理论基础研究较少、政策性研究较多以及实证研究不足等方面。

（一）农村公共服务供给主体局限

就农村公共服务供给主体局限而言，当前农村公共服务供给主体单一，主要由地方各级政府，尤以乡镇政府提供为主。农村公共服务供给尚未完全实现市场化和社会化，因而民间主体缺乏。同时农村公共服务供给存在主体错位问题。具体而言，第一，农村公共服务供给主体单一。当前学界对此问题具体分析如下：梁满艳认为，“长期以来，受传统计划体制的影响，农村公共服务供给以政府为主体，农村的公共服务供给处于一种垄断状态，而且主要的服务都是由乡镇级政府提供的”。于慎澄指出，“地方各级政府都是提供农村公共服务的主体，而且是唯一的供给主体”。高雅杰、孟华研究表明，“农村公共服务还没有实现社会化与市场化”。周青、郑恒峰、黄兴生指出，“农村公共服务供给渠道过于单一，对来自民间方面的供给积极性调动不足”。

第二，农村公共服务供给主体错位，责任不清。中央政府与地方政府责任不清，政府供给与社会供给主体责任不清。首先，根据公共财政理论，农村的“纯”公共服务应该由政府免费提供，对于“准”公共服务而言，市场机制可以发挥一定的作用。但政府在提供“准”公共服务时仍发挥主导作用。而曾小龙、史传林则认为，“中央政府主要负担全国性的公共服务，地方政府主要负担地方性的公共服务”。其次，杨其元指出，“各级政府的公共责任划分不清，供给主体错位”。而朱穗华认为，“中央政府和地方政府责任不明确”。再次，李秀忠指出，“农村公共服务供给‘缺位’、‘错位’、‘越位’的太多”。

（二）农村公共服务供给失衡

我国农村公共服务供给失衡主要体现在供求失衡与供给区域失衡等方面。就农村公共服务供求失衡而言，公共服务供求失衡可细分为供给总量失衡与供给结构性失衡两个方面。而供给总量失衡是指公共服务的供给难以满足消费者对它的需求。我国农村公共服务供给总量失衡体现为供给总量严重不足。当前学界从供给总量不足的原因、体现、重点三个方面进行了具体分析。朱穗华认为，“供给不足的原因是财权和事权不对称。现行的财政体制，使得有限的财力被中央、省级政府相对集中，导致县乡两级政府可用财力大幅下降，而基本事权却有所下移”；而纪程则指出，“其原因是农村公共服务供给成本高”。学界在分析公共服务供给总量不足的原因的同时分析了其表现，具体如下：张应来认为，“供给总量不足体现在农业基础设施不足、农业科技投入不足、农村义务教育经费投入不足、医疗供给不足等方面”；屈群苹指出，“农业水利设施老化，农业机械化程度低”；涂文静指出，总量不足具体内容为：“农村公共卫生服务水平低、农村教育服务水平滞后、农村公共就业服务基本处于空白状态、农村社会保障服务体系不完善、农村科技与信息的服务体系滞后、农业基础性研究较少、农业推广服务体系滞后且缺乏针对性、农村科技与信息服务内容单一、空泛、不及时、没有统一机构或组织进行管理，服务的效果较差，很难适应农民的需要。”学界也不乏对于农村公共服务供给总量严重不足项目的研究。吴孔凡认为，“农村基本生存所需、生产所需的公共服务仍显不足、关系农村可持续发展的公共服务严重短缺”。

农村公共服务供求失衡的另一方面体现为供给结构性失衡。学界大抵从其概念、失衡原因与体现三个方面进行了分析。刘宇南、薛元对供给结构性失衡概念作如下界定：“在既定的供给水平下，由于公共服务供给方式、供给内容、供给环节等方面的原因所造成的供给与需求间的偏差。”王向华分析了供给结构性失衡原因，具体包括：“重视形象公共工程，轻视公共服务；重视准公共服务供给，轻视纯公共服务供给；重视短缺政绩项目投资，轻视长期战略公共服务供给；重视新建，轻视维修，其结果必然导致农民需求和公共服务分配供给的不平衡。”而梁满艳具体分析了供给结构性失衡：“一方面大部分农民急需的生产性公共服务供给严重不足与某些较少需求的公共服务供给过剩并存；另一方面涉及到农村可持续发展的公共服务如教育、医疗保障及农村的环境保护等供给严重短缺。”

就供给区域失衡研究而言，学界从供给区域失衡的体现、原因和后果三个方面进行了具体分析。一是供给区域失衡体现研究。孙柏昌、景国薇指出，“公共服务供给呈现非均衡化，供给的区域性差异，尤其是城乡供给差别大”；刘艳平认为，“农村公共服务供给总体缺乏，城乡供给不平衡”；李新庚认为，“存在着重城市发展、轻农村建设的结构性失衡问题和城乡失衡问题”；涂文静则指出，“尤其是城乡公共事业建设差距巨大”。二是城乡供给失衡的原因研究。苗秀珍、王瑞林从总体制度维度进行分析，他们指出，“我国农村区域经济发展不均衡的原因在于农村现有公共产品的供给体制”；而屈群苹认为，“在现行的城乡二元结构下，农村公共服务的供给主要由农民自己负担，政府投入少，这种供给主体的差异和政策待遇的不同，造成城乡公共服务供给水平的失衡”；王锐兰从政策维度进行分析，她认为，“城乡二元政策使得农村公共服务供给症结难以根治”；王洪春分析了具体的制度根源，他认为，“户籍制度和社会保障制度的城乡差异是城乡公共产品供给不平衡的重要原因”。三是供给区域性失衡的后果研究。曹安指出，“我国社会具有明显的二元结构特点，与这种二元性紧密联系的便是对城乡公共服务的差别对待，从而导致农村公共服务供求矛盾十分突出，社会公平严重缺失”。

（三）农村公共服务有效供给不足

关于农村公共服务有效供给不足的研究，学界大抵从其原因和体现两个维度进行具体分析。一是有效供给不足的原因。梁满艳认为，“其原因在于农村公共服务供给资金总量不足、供给整体水平不高与社会保障制度不健全”；而刘艳平、王郡华则指出，“原因在于农村公共服务供给结构失调，供求矛盾突出，因此导致农村公共服务的质量不高，供给效率低下”。

二是有效供给不足的体现。曾小龙、史传林指出，“有效供给不足就是指农村公共服务供给相对过剩，具体体现为：重‘硬’公共服务供给轻‘软’公共服务供给，重‘准’公共服务供给轻‘纯’公共服务供给”。

（四）农村公共服务需求现状

近年来我国农村公共服务需求状况呈现需求多样化和需求满意度不高的特点，致使农村公共服务供求存在农民日益增长的公共服务需求与公共服务供给不足的矛盾。有学者就此进行了具体分析。曾小龙、史传林指出，“农民对农村公共服务需求呈现多样化趋势”；吴孔凡则认为，“农民对公共服务满意度不高，农民对已有的公共服务评价不高”；而夏锋对农村公共服务农民满意度进行了排序，研究表明，“看病难、看病贵；子女上学难、费用高，是农民最期望解决的两种基本公共服务”。同时农民对养老、就业、道路、农田水利设施建设等基本公共服务的需求度也较高。另外，从调查数据看，农民对文化娱乐、公共安全和环境保护等公共服务也表现出较强的需求度。

（五）农村公共服务供给问题原因分析

农村公共服务供给存在着诸多问题，为此必须对其原因进行探索，学界从多个维度对其进行分析。就公共服务资金视角而言，苏晓艳、范兆斌认为，“公共服务的资金来源过于单一”；王颖、王洪川指出，“农村公共服务财政投入不足”；陈雪梅认为，“其主要原因是财权事权不对称”。根据财政分权理论，中央政府主要负责全国性公共服务的供给，地方政府则负责地方性公共服务的供给，区域性的公共服务由中央和地方共同供给或几个区域联合供给。然而财权过于向上集中所造成的基层财力紧张、公共服务严重依赖省级以上专项资金，是造成上述结构性失衡的重要原因；于慎澄认为，“转移支付资金利用效率低”；王宇涛研究表明，“县乡可用财力严重不足与财政陷入困境等”；余世喜、李喆指出，“税费制度不合理与乡镇基层政府财政不足。同时农村自治组织供给农村公共服务不足，根源在于农村基层组织财政收入大幅度减少，农村公共品供给难以维系”；许陵认为，“农村公共资金短缺，其原因在于农村公共资金管理混乱，使用效率不高”。

就政府研究视角而言，苏时鹏、张春霞认为，“各级政府公共服务供给理念滞后。‘重工轻农’与‘重城轻乡’的思想是影响农村公共服务供给的主要主观因素”。高强则从政府职能视角进行了分析。他认为，“政府的公共服务职能还很薄弱，政府公共服务职能不到位的问题仍然很突出。政府职能转变滞后，离建设公共服务型政府的要求还很远，政府职能存在缺失现象”。伏玉林、符钢战指出，“农村公共服务供给机制不稳定。农村公共服务供给机制易受大制度环境转变影响，从而制约农村公共服务供给连续性。如税费改革对我国东西部地区农村公共服务提供机制有着不同的影响，其导致了东西部地区农村公共服务供给的差异性和连续性”。

除此之外，还有学者从农村公共服务自身的正外部性与无形性的维度进行了分析。苏晓艳、范兆斌研究表明，“自发状态下的集体选择与行动很难发生，分散的农户没有积极性，也没有能力提供公共服务，存在较强的‘搭便车’行为，从而导致‘公地悲剧’”。另外，农村公共服务供给存在外部效应，致使私人不能有效提供公共服务，从而导致公共服务供给不足。

二 农村公共服务概念

（一）公共服务概念界定

当前学界关于公共服务概念已有界定大抵可以归纳为以下四种：一是公共服务是一种社会服务，具有公共产品性质，具有非竞争性和非排他性。具体包括两个方面特质：贺文慧、邹奎认为，“公共服务是一种具有非竞争性和非排他性的社会服务，这种服务一般对公众或社会的发展有利，但具有一定的外部性，使得其提供服务的私人收益小于社会收益”。宿一兵、汤庆熹指出，“公共服务是以一定的信息、技术或劳务等无形的服务形式表现出来的一种公共产品”。

二是提供公共产品的服务。首先，就公共服务外延而言，屈群苹认为，“所谓公共服务就是提供公共产品的服务，包括加强城乡公共设施建设、发布公共信息以及发展教、科、文、卫等公共事业，旨在为公众参与经济、政治、文化活动提供保障和创造条件”。其次，公共服务供给目的包括两个方面：费广胜认为，“公共服务是一种满足公众需要的服务活动”；另外有学者指出，公共服务是指不以营利为目的，旨在有效地增进公平，推进合理分配，协调公共利益的调控活动。

三是提供的公共产品和服务。首先，就内涵而言，曹安指出，“公共服务是一种广义的概念，即主要由政府或其他公共部门提供的具有非竞争性、非排他性的用以满足公共需求的产品和服务”。其次，就外延而言，2004年温家宝同志在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业仪式上的讲话中明确提出，公共服务就是“提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件，努力建设服务型政府”。再次，就类别而言，杨静认为，“公共服务可分为经济性公共服务和社会性公共服务”。

四是公共产品，但不具备物质形态。徐小青指出，“公共服务具有公共产品的性质，但是不具备产品的物质形态，而是以一定的信息、技术或劳务等服务的形式表现出来的一种公共产品”。

根据学界已有界定，公共服务包括了社会性服务、提供公共产品的活动、提供的公共产品和服务以及不具备物质形态的公共产品四个方面。本书认为，公共服务是一种社会性服务，兼具物质形态和非物质形态，且具有非竞争性和非排他性。

（二）农村公共服务概念界定

当前学界从三个方面界定了农村公共服务概念：一是农村公共服务是一种社会性服务。宋伟、任慧成从农村公共服务性质视角进行了分析，他们指出，“农村公共服务就是广大农村地区为满足农业、农村和农民的需要而提供的具有一定非竞争性和非排他性、以非物质形态表现的社会服务”。巩玉涛、贾海薇分析了农村公共服务的提供者，他们认为，“由法律授权的政府以及非政府的公共组织和单位在农村公共服务的生产和供给中承担主要职责”。黄世贤指出了农村公共服务内容，他认为其具体内容为： “农村基础设施，农业科技支持，农村文化、教育、卫生，农村社会保障，农村社会管理与服务等五个方面内容。”陈荣卓、唐鸣探讨了农村公共服务的形式。他们研究后表明，“农村公共服务不具备物质形态，而以农业信息、农业技术或劳务等服务形式表现出来的一种农村公共产品”。

二是农村公共服务是一种公共产品和公共服务。赵京华、周素萍、张亦明、杨斌从其内涵维度进行研究，他们指出，“农村公共服务隶属于公共服务，它是指根据国家经济社会发展阶段和总体水平，在充分考虑各种约束条件的情况下，建立在一定社会共识基础上，为维持本国社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力，保护农村个人最基本的生存权和发展权所必需提供的公共服务”。宋英杰、吕璀璀探讨了农村公共服务内容，他们认为，“内容主要包括公共安全服务、基础教育、基础设施、公共卫生、公共文化、社会保障、科学技术、环境保护、行政法律和社区服务等”。张剑雄从农村公共服务供给的目的来界定其概念，他认为，“农村公共服务供给的具体目的可以细分为缩小工农差距、城乡差距、地区差距与阶层差距等方面”。郭伟、曹琳剑研究了农村公共服务的提供者，他们认为，“农村公共服务设施主要依靠中央和地方各级政府提供”。

三是农村公共服务是一种公益性服务。郭存德从内涵视角探讨了其概念，具体包括服务和提供服务行为两个方面： “其一，农村公共服务是为满足农业生产、农村发展和农民生活共同需要的，为农村居民公众利益服务的事务。其二，农村公共服务是为满足农业、农村发展和农民生产、生活共同的基本的直接需求而提供公共产品的服务。”杨振华从公益性服务的分类视角进行了分析，他指出，“按照公共服务的性质，农村公共服务可以分为纯公共服务和准公共服务。纯公共服务是指具有完全的非竞争性和非排他性的公共服务。准公共服务是指不完全具有非竞争性和非排他性的公共服务”。解慧分析了公益性服务的主要内容。其具体包括：“义务教育、计划生育、优抚救济、社会保障、社会治安；文化、卫生、体育等社会事业；供水、供电、道路等公共基础设施；生态环境建设、环境综合整治；防灾减灾、气象、公共科技资源与服务、病虫害防治；行政、法律和社区服务等。”由此可见，农村公共服务可以是物质类的服务设施，也可以是无形的服务。

根据学界对农村公共服务概念的已有界定，农村公共服务概念外延包含社会服务、公共产品和公共服务以及公益性服务等方面。在借鉴学界对农村公共服务概念界定基础之上，本书认为农村公共服务是指为满足农业生产、农村发展和农民生活共同需要，由政府、企业、非政府组织、农民自治组织以及农户生产或提供的具有非竞争性和非排他性的农村公共产品和服务，它具备物质形态和非物质形态两种形式。

三 农村公共服务供给制度概念界定

学界关于农村公共服务供给制度概念界定不甚明确，大多从公共服务体系、公共产品供给制度和公共服务体制视角进行研究，具体内容如下：

（一）农村公共服务体系

学界大抵从农村公共服务体系内涵、外延及公共服务体系建设问题三个方面来分析农村公共服务体系。具体而言，一是农村公共服务体系内涵。赵京华、周素萍、张亦明、杨斌认为公共服务体系是一种管理行为。他们将农村公共服务体系界定为：“从我国政府公共管理实践来说，是指各级政府对农村公共产品进行界定、确定供给标准和供给方式以及选择供给者的管理行为”。而康琼则指出，“农村公共服务体系是指生产和提供农村公共服务的一套制度安排系统，包括农村公共服务的供给主体、决策方式、需求表达机制、融资机制以及公共产品生产方式等方面”。彭焕才认为，公共服务体系包含一套子体系。他研究表明，“农村公共服务体系应由农村基础设施体系、农村公共教育体系、农村公共医疗卫生体系、农村公共文化体系、农村社会保障体系和农村环境治理体系6个子体系构成”。李欣指出，“公共服务体系是公共服务系统”。本书认为，农村公共服务体系是以农村居民和农业从业者为主要服务对象的一套保证农村经济和社会发展的全方位、多层面的政府公共服务系统的总称。

二是农村公共服务体系外延。学界依据不同标准对农村公共服务体系外延作了不同划分。李欣认为外延具体包括：“传媒信息类、教育类、社会保障类、安全类、环境类、基础设施类与社会服务类”。而中共十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》对农村公共服务类别的界定，具体包括生产发展类、生活改善类、生态保护类、管理民主类。

三是农村公共服务体系建设的主要问题。常铁威指出，“其主要问题包括基层重视不够、服务效率不高、公平性不足与满足农民需求不力等方面”。

（二）农村公共服务供给制度

学界关于农村公共服务供给制度概念明确界定不多，但不乏农村公共产品供给制度及其构成要素、农村公共服务供给体制及其内容与公共服务制度安排形式等研究。

一是从农村公共产品供给制度概念界定来看农村公共服务供给制度。马怀礼指出，“农村公共品供给制度，主要是指农村公共品的供给责任、供给主体和供给渠道、组织的设置及安排”。而农村公共产品供给制度主要有以下几个要素构成：决策机制、资金筹集机制以及生产和监督管理机制。决策机制决定当公共产品的需求通过某种方式表达出来后，供给主体依据制度、规则确定公共产品的供给数量和具体的供给方式。资金筹集机制是关于解决公共产品的资金来源及成本分摊问题的有关制度。生产和监督管理机制主要解决怎么生产、如何监督，生产后对公共产品的管理以及对农民意见的收集、整理等问题。

二是从农村公共服务供给体制概念界定来看农村公共服务供给制度。吴琦认为，“公共服务供给体制是由一系列彼此相互联系的关于公共产品与服务生产和供给方面的制度所构成的完整体系，主要包含以下内容：公共服务供给主体、公共服务供给结构、公共服务供给方式、公共服务供给对象与公共服务监管机制”。黄世贤指出，“我国公共服务供给体制已由过去的城市偏好转换到城市和农村并重”。而黄毅峰则直接界定了农村公共服务供给体制概念，他指出，“农村公共服务供给体制是指供给主体在提供农村公共服务的过程中所形成的一整套体系和制度，主要包括职责划分、组织体系、运行机制三大部分。职责划分是前提，组织体系是基础，运行机制则是保障和实现途径，三者相辅相成，自成一体，共同保障农村公共物品的有效供给”。

三是从制度安排视角界定农村公共服务供给制度概念。E. S．萨瓦斯将公共服务的制度安排划分为10种具体形式：“政府服务、政府出售、政府间协议、合同承包、特许经营、政府补助、凭单制、自由市场、志愿服务、自我服务。”贺文慧、高山指出，“农村公共服务供给制度是由多种具有关联性的规则制度所构成的一个组合或体系。这个体系包括决策规则、成本分摊制度、生产和管理制度以及使用制度”。郭建军进一步指出，“中国农村公共服务供给制度的合理安排，需进一步考虑以下几点：付费机制、激励与约束机制、问责机制、需求表达机制”。

四 农村公共服务供给制度现状

（一）当前农村公共服务供给局面的制度原因

当前我国农村公共服务供给局面有其制度原因，学界就这个问题进行了相关研究。赵炳起认为，其制度原因主要体现在以下方面：“一是城乡二元公共产品供给机制不合理；二是各级政府间职权不清，财权与事权不对等；三是自上而下的公共产品供给决策机制；四是农村公共产品供给执行效率低下；五是缺乏有效的监督机制”。而刘小玲、高艳梅则从公共财政制度视角进行了具体分析，他们认为，“造成我国农村公共服务短缺和供给制度不合理的原因是多方面的，从公共财政视角来分析，可以归结为以下几方面：经济建设支出比重高，挤占基本公共服务和其他方面的开支；中央政府拥有较雄厚的财力，但没有承担相应的供给责任；1994年的分税制改革和2003年开始的农村税费改革引发了农村基层政府的财政短缺”。

（二）我国农村公共服务供给制度局限

当前我国农村公共服务供给制度依然没有突破传统供给制度局限，具体体现在供给理念、供给主体、运行特征、供给渠道等方面，然而农村公共服务供给制度改革举步维艰，致使农村公共服务供给存在诸多不足。

一是农村公共服务供给理念存在误区。贾康、孙洁指出，“西方政府治理的理论表明，传统政府治理中的一个误区是忽视公共服务提供和公共服务生产之间的区别，进而错误地认为如果政府放弃了服务生产者的功能，它自然放弃了服务提供者的角色。公共产品的提供者不一定要充当生产者的角色，而可以运用政府采购手段完成其职责”。而我国当前公共物品的生产与提供不分，公共物品的直接生产和间接生产不分。

二是当前农村公共服务供给制度下的公共服务职责界定不清。供给主体和供给责任划分不明确。尤其是政府在农村公共服务供给中的职责不明，当前政府（尤其是中央政府）应该承担更多的农村公共产品供给的责任。吴业苗认为，“农村公共产品长期短缺虽有村庄社会内部关系上的原因，但主要是由政府行为缺位与失职造成的”。王小林、郭建军指出，“当前农村公共服务的主要供给渠道是由农户自行安排的，政府及其职能部门提供的服务不足，村集体及专业协会、企业等组织提供的服务十分有限。农民的需求缺乏有效的表达机制，同时农村公共服务的供给缺乏有效的监督机制，导致未能按照农村公共服务的性质安排合理的供给制度，造成制度上的低效率”。卢洪友、张军研究表明，“在宏观层次上，政府与市场、公共部门与私人部门在公共品供给领域中职责范围缺乏科学合理的界定，政府治理公共事务的范围过宽，治理方式不尽合理。在公共品供给的纵向制度安排上，中央集权过度，地方政府的公共品供给职能难以充分有效发挥”。

三是当前农村公共服务供给制度下的供给渠道单一。吴自聪、王彩波认为，“现阶段我国农村公共产品供给制度存在供给主体单一，责任不清，决策不合理及资金管理混乱、溢用、挪用等问题”。盛荣、谢冬水指出，“农村公共产品和服务的供给渠道单一，市场经济条件下的公共产品供给需要政府和各类市场主体共同参与，单纯的政府供给是低效的”。宿一兵、汤庆熹研究表明，“公共选择关注的中心是政府与社会的关系，公共选择理论认为‘没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府机构来提供’”。从运行特征上看，现行农村公共服务供给制度仍然没有突破人民公社时期指令性强制供给的弊端，相对于农民需求的变化，已不适应当前农村社会、经济发展的实际，必须积极进行创新体制的研究。

四是当前农村公共服务供给制度下的供给机制存在问题。贺文慧、高山指出，“农村公共服务供给制度的激励与约束机制的问题”。由于我国农村社会多层级的委托代理关系，作为委托人的农民很难通过有效的监督和激励机制来约束政府的行为。王小林、李玉珍认为，“当前中国农村公共服务，无论是市场约束还是政府约束都显得非常薄弱”。叶兴庆指出，“中国农村废除人民公社、推行家庭联产承包责任制，此阶段无论是供给不足，还是供过于求，都与制度外公共产品供给体制不完善有直接关系”。为此，有学者认为必须优化公共服务供给机制。如曾小龙、史传林认为，“构建双向互动的服务决策体制；营造‘四住一体’的服务主体体系；建立健全对服务过程的监督制度；优化服务方式的制度安排”。夏锋指出，“我们应从根本上破除城乡二元制度结构，建立城乡统一的公共服务体制”。

（三）农村公共服务供给制度缺失

赵成福对我国农村公共服务供给制度缺失从总体上进行了分析，他指出，“我国农村公共服务供给在需求表达机制、决策机制、筹资机制以及生产和管理机制等方面都存在严重不足，导致农村公共产品在供给效率与供给公平上都有很大的缺陷”。学界当前主要从以下两方面进行了具体分析。

一是农村公共服务需求表达机制缺失。农村公共服务大都是由各级政府和部门自上而下决策，进行强制性供给，农户真正需要的服务提供不足，而不需要政府提供的服务却存在供给过剩。具体而言，王小林、郭建军认为，“农民缺乏对农村公共服务需求的有效表达机制，基层政府与部门又不可能准确地了解和掌握农民对农村公共服务的需求状况”。于慎澄指出，“我国农村公共服务供给机制是一种典型的‘自上而下’的供给决策程序”。孙柏昌、景国薇认为，“农村公共服务的供给是由上级的指令决定，并不是主要按乡、村基层内部的需求决定”。由此造成了供需脱节，供需结构失衡。

二是问责机制缺乏。刘宇南、薛元就农村公共服务问责机制进行了具体分析，他们指出，“中央政府对地方政府缺乏有效的问责手段和方式；地方政府与服务供给者之间缺乏必要的问责机制；地方政府和服务供给者与作为服务对象的居民之间的问责关系也很薄弱”。

（四）国外农村公共服务供给制度

构建我国农村公共服务供给制度需借鉴发达国家农村公共服务供给制度构建理念和实践经验。发达国家农村公共服务供给的市场化、社会化与均等化理念值得借鉴，改革农村公共服务供给制度实践经验值得引进。

一是美国农村公共服务供给制度。宿一兵、汤庆熹对美国农村公共服务供给制度作了相关研究，具体包括三个方面： “首先，美国已经形成了由政府、企业和社会团体多元参与并共同提供产品的农村公共服务体系。其次，美国建立农村基本公共服务供给制度的实践经验：完善的农村基本公共服务供给法律保障，重视农村基础设施建设。再次，美国公共服务理论对中国农村公共服务改革的启示：政府在农村公共服务中的主要角色是安排者，其职责是制定好的政策。”由此可见，农民在农村公共服务中的主要角色是消费者，其关键是形成畅通的需求表达机制。多种主体都可以成为农村公共服务的生产者，其关键是建立有效的激励和监督机制。

二是德国公共服务供给经验。国家财政应在力求使各州收入水平和社会福利接近均衡的同时，努力缩小各州之间在公共服务能力和经济发展水平上的差距。

三是印度农村公共服务供给实践。在医疗服务方面，印度的农村医疗网络很健全，1996年以后，政府推出了社区医疗中心的规划。印度还有一点值得中国借鉴的就是“村民自治”，村民委员会的建立使人民充分参与进来，施行“自下而上”的需求决策机制。

四是韩国农村公共服务供给制度。首先，全国性的农民组织“农业协同组合”（简称农协）。其次，“新村运动”。王玲、兰庆高、于丽红就韩国“新村运动”作了具体阐述，“包括建立完备政策体系，重视农民问题；政府在财力和物力上支持农业；完善的健康保险制度”。

五是欧盟国家农村公共服务供给经验。欧盟国家缩小城乡基本公共服务供给差距的经验：完善的社会保障制度；运行有序的财政支农体制；各级政府事权与财权对等；地方政府拥有相当大的自治权。

六是日本农村公共服务供给经验。解建立指出，“日本统筹城乡基本公共服务供给的经验做法：积极发挥农协作用，增强农民自立能力；重视农村义务教育和农村社会保障”。

（五）改善农村公共服务供给的制度设计

农村公共服务供给制度设计应以多中心化理念为指导，改变传统的政府垄断供给理念，推进农村公共服务供给的市场化和社会化改革。学界不乏农村公共服务供给制度设计研究，具体如下。

一是农村公共服务社区化。王健、徐睿、陈艺指出，“公共服务社区化，有助于汇聚政府、市场、社区三者的合力，满足农村居民对服务的多样化需求”；黄亚南、沈平认为，“应建设农村公共服务中心”。

二是完善农村公共服务决策机制。何精华、岳海鹰、杨瑞梅、董颖瑶、李婷认为，“完善决策机制是提升农村公共服务满意度的关键环节”。就具体决策制度而言，刘家富、索志林指出，“应完善‘一事一议’制度”。“一事一议”，是指在农村兴办农田水利基本建设、植树造林、修造和维护村级道路等集体公益事业时，所需要的资金和劳务要通过村民大会或者村民代表大会集体讨论、研究，实行专事专议的办法筹集部分资金和劳务。

三是农村公共服务供给制度多元化构建。姚尚花、马昊指出，构建多中心农村公共服务供给机制尤为必要，他们认为，“应实现由以往政府为主导、体制外财政为支持的农村公共物品供给制度向由一级政府、企业、乡民的多中心农村公共服务供给机制转变”；叶文辉就制度多元化具体形式进行分析，他指出，“对现行的农村公共产品供给推行公办民助、民办公助、公退民进等多种形式的体制创新路径，明晰公共设施的产权，这些相关制度创新在现实中取得了较好的社会效益和经济效益”；俞雅乖主张构建“民间组织供给公共服务制度”；方堃认为应实现“多元公共服务供给制度的协同供给农村公共服务”。也有学者对此提出质疑，他们认为应理性思考。如陈朋指出，“制度外供给是造成我国农村公共产品供给严重短缺的重要原因”。因此理性思考我国农村公共产品多元化供给模式，构建合理的农村公共产品供给的利益机制体系尤为必要。

四是农村公共服务的供给制度具体安排。吴自聪、王彩波指出，“完善农村公共产品供给的职责范围、需求表达机制、科学决策机制及资金管理制度，是改善我国农村公共产品供给问题的路径选择”。首先，完善付费机制。农村公共服务供给制度面临的第一个挑战是要重新调整付费责任在政府和个人之间的划分。其次，激励与约束机制。其一，激励机制。世界银行指出，“服务付费的具体方式会影响到公共事业单位及其管理者和职工的激励机制”。其二，约束机制。市场约束和政府约束薄弱。再次，问责机制。农村公共服务的问责机制不健全，许多农村公共服务机构对其使用的专项资金不负责任，缺少必要的问责与监督。最后，需求表达机制。实现农村公共服务投资决策程序由“自上而下”向“自下而上”转变。

综上所述，农村公共服务供给制度研究主要集中于制度概念界定、制度现状、制度缺失、国外农村公共服务供给制度借鉴及完善农村公共服务供给的制度设计等方面。本书认为，农村公共服务供给制度属于农村公共服务体系的一个方面，它是一个制度系统。当前农村公共服务供给制度存在局限，在重新界定农村公共服务供给制度概念基础上，构建切合当前农村实际的农村公共服务供给制度尤为必要。