第二章 中国能源发展态势

一 中国能源展望的前提

（一）人口、经济增长与结构分析

1．人口增长与结构

根据联合国的统计，2015年中国的人口为13.76亿。考虑到2015年中国实行二胎政策，2020年中国人口将超越14亿，2025年达到14.15亿，并稳定到2030年。随着中部和西部地区开发开放，中西部人口数量增长较快。2015年中国城镇常住人口比例为54.50%。到2020年，中国城镇人口比例将达到60%, 2030年可能达到71%。这些人口态势将对未来中国能源需求带来较大影响。其中，人口老龄化、劳动力数量和质量将成为影响2025年后中国劳动生产效率、用能方式和能源效率的新因素。

2．经济增长与结构调整

21世纪进入第二个十年后，特别是近两年来，中国经济增长速度放缓。2015年经济增长速度为6.9%。“十三五”规划预期经济增长速度在6.5%—7%, 2018年前后可能面临继续减缓的过程，直到2025年后有可能回升。经济增长速度放缓的原因：一是规模大、速度慢。2014年和2015年中国国民生产总值（GDP）达到10万亿美元以上，其增长速度自然比2007年1万亿美元的GDP和30年前3000多亿美元的GDP慢一些（见表2-1）。二是适应经济结构调整，提升质量的需求，适度放缓是合理的。况且当前中国经济结构的特点是产能过剩、粗放经营和“两高一低”（高能耗、高排放、低效率）。适度放缓经济增长速度有利于经济结构调整、发展质量和生活质量的提升。

3．新型工业化和新型城镇化态势

中国正处在工业化的中后期，城镇化势头持续发展。为了到2020年全面建成小康社会，需要持续推进新型工业化，完善和提升工业制造和服务业质量；同时加快新型城镇化，加大基础设施投资和公共设施建设，引发新的投资动力。新型城镇化不仅体现在城镇常住人口的增加和城市公共设施的建设上，更体现在低碳、清洁、绿色和智慧城镇的发展进程、新的生产与生活方式上，从而带动区域和跨区域经济社会发展与转型。这些将形成新的经济增长动力，推动新的能源供应与需求，以及用能方式的转变和能源效率的提升。

4．新的国际合作模式

未来中国的经济社会发展需要将本国与全球的能源资源、产能、技术和市场相互对接，促进“一带一路”项目下的国际产能合作，特别是重大交通、通信和能源基础设施建设，推动国内外大电网建设、核电建设、新型战略性产业的发展。

5．新产业革命的推动

当前世界经济正处于第五轮长经济周期的下行期，也是第三次产业革命向第四次产业革命的过渡期。在第四次产业革命前夕，系列科技发明和技术推广异常活跃，对当前和未来的世界经济发展最有影响的科技贡献是数字化、自动化、电气化、物联网和智能化，使得能源普遍服务更加迫切，提升能源供应、能源效率和降低成本压力更大，能源智能化后的能源服务要求更高。

（二）对2015年能源新政策的分析

与前两年相比，2015年中国出台了40多份能源政策文件（包括政府间联合声明和国际协议）, 2016年年初继续出台了近10份政策文件（见第七章第八部分）。

仅从表2-2看，2015年下半年发布的6份综合政策文件（政府间联合声明和国际协议）集中体现了气候变化对加快能源转型的明确信息，特别是2015年11月中央明确提出的“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”（“三去、一降、一补”）政策导向直接冲击着能源产业的发展方向；针对煤炭和电力两个领域出台的22项政策措施体现了目前能源政策的重点目标。同时，政府针对太阳能、风能和新能源汽车提出了更加清晰的支持政策。

我们对2015年和2016年年初中国能源政策的解读是：

第一，在国家、多国和全球层面，对气候变化、生态文明建设提出了最为明确的政策信息。这些政策的主要体现是2015年6月的《强化应对气候变化行动》、9月的《生态文明体制改革总体方案》和12月的巴黎气候变化协议以及中国与美国和法国的双边元首联合声明。这些文件确定了到2030年中国的自主行动目标：到2030年左右二氧化碳排放达到峰值并争取尽早达峰；单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%—65%，非化石能源占一次能源消费比重达到20%左右，森林蓄积量比2005年增加45亿立方米左右等。《生态文明体制改革总体方案》提出，到2020年，构建起由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度八项制度构成的产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系，推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化，努力走向社会主义生态文明新时代。这些政策思路大大丰富了本部报告的生态能源新战略情景的内容。

第二，在部门能源政策上，针对化石能源开发利用领域出台了15项政策，主要侧重对煤炭产业的管理、引导，强调节能减排，淘汰落后的产能和设备，强化煤炭深加工和清洁高效利用；在油气领域主要出台了关于提升成品油质量的政策和规范煤层气勘探开发的政策，同时还孕育着2016年对油气领域的深化改革措施。

针对电力体制改革先后出台的10项政策，除了完善电力体制改革的补充政策细则外，明确地方电力体制改革试点，鼓励智能电网开发利用，鼓励社会资本参与电力建设。

在可再生能源和新能源汽车领域，主要针对风电和太阳发电出台的7份政策文件明确了太阳的技术应用与升级，明确示范项目的引导；明确风电上网电价，明确风电开发配套，遏制“弃风”的现象；针对新能源汽车的3项政策除了2015年6月对新能源汽车企业准入和标准做出规定外，中国政府在9月的国务院常务会议上进一步明确完善新能源汽车扶持政策，支持动力电池、燃料电池汽车等研发，开展智能网联汽车示范试点。各地不得对新能源汽车实行限行、限购，已实行的应当取消；对购买1.6升及以下排量乘用车实施减半征收车辆购置税的优惠政策；加快淘汰营运黄标车，开展清理整顿专项行动。这些新能源汽车政策对未来五年的新能源汽车发展，从而对燃油替代和电气化起到了非常有力的推动作用。

第三，上述“三去、一降、一补”政策体现的是宏观经济结构调整与转型的核心导向，将对2016—2018年的能源产业和能源消费领域产生持续冲击。能源领域“去产能”的重点是化解煤炭、电力和炼油等部门的过剩产能和低效产能，实现脱困和有效发展，同时化解钢铁、水泥、平板玻璃、电解铝等高能源消耗部门的过剩产能和能源需求；“去库存”与降低企业成本紧密结合，在财税政策和价格政策上切实减轻企业负担，加快企业技术改造和设备更新步伐；在转化二三线房地产库存上与推进新型城镇化和扩大公共服务社会化供给上紧密结合。这些宏观政策已经成为现行政策情景的重要内容。本部报告将对这些政策导向能否产生应有的效果进行分析和展望。