理论篇

第一章 城区老工业区的内涵与演进

一 城区老工业区的界定与内涵

城区老工业区一般形成于各个国家和地区的工业化过程中，如世界著名的德国鲁尔工业区、美国锈带工业区、法国洛林老工业区、瑞士苏黎世西部老工业区和我国的东北老工业基地、上海市杨浦老工业区等。

对于城区老工业区的概念界定，国外研究者一般认为，城区老工业区多指在工业化时期为开发煤炭及其他资源而在城市建设用地上形成的工业企业聚集区，区内一般集中布置工业企业及其他劳动就业场所并连带公共服务设施和卫生防护隔离带等，功能较为完整、设备相对齐全且具有一定的发展规模。但随着经济社会发展加快，这些城区工业区难以顺应发展环境的新变化，而逐渐呈现老化、僵化的发展态势（雅诺什·科尔奈，2005）。

我国城区工业区一般分布在城市地理条件较为优越的地段，主要为不同生产规模的工业企业因生产协作需要或为了共享城市基础设施及其他配套设备而形成的工业聚集区，从这个视角看，城区工业区是城镇化与工业化在城市生产空间的耦合产物，既能够为加快工业化发展提供高效的空间载体，又可以为推进城镇化发展提供强大的内生动力（佟玉权等，2012）。

作为位于工业化与城市化交叉路口的历史活体，城区老工业区通常是相对于新规划建设的城区工业区而言的，如一些新建的高新技术产业园区、文化创意园区等，也就是说，城区工业区的新与旧多是按照建设时间的先后而约定俗成的。从城区老工业区的发展过程看，我国的城区老工业区的历史可追溯至新中国成立之后。当时为贯彻国家走工业化道路的战略部署，借助苏联援建的156项重点项目，由国家主导、地方实施、苏联提供技术支持而建设起来的一批工业集中区，这些工业集中区多为重化工业集中区，在当时为国家与地方的经济发展及基础设施建设做出了巨大贡献。随着工业化和城市化进程加快，这些区域逐渐发展成为包括工业厂区、住宅区在内的集中连片式的产业居住聚集地，同时配有相对完备的能够满足该区域居民衣、食、住、用、行等生产、生活需要的基本服务（孙韶桦，2014）。

然而，随着国家经济社会发展步伐加快，城区老工业区不再能够适应国家和地方发展环境的变化和要求，昔日的发展方式和体制机制难以在新时期继续释放经济活力，学界对城区老工业区的界定也逐渐由单纯根据时间先后划分转变为根据发展状况优劣进行评价。洪增林等（2013）认为，城区老工业区是指在工业化发展进程中曾对城市经济发展产生重要影响，但随着城市化进程加快而不得不面临物质性老化、功能性和结构性衰退等问题困扰的工业集聚区。其他有关我国城区老工业区的内涵界定如表1－1所示。在本书中，主要采用国务院办公厅关于推进城区老工业区搬迁改造的指导意见中的界定，即城区老工业区是指依托“一五”“二五”和“三线”建设时期国家重点工业项目形成的、工业企业较为集中的城市特定区域。它们为我国建立独立完整的工业体系、为老工业城市的形成发展做出了突出贡献，目前仍是当地经济社会发展的重要支撑。

有研究者对城区老工业区的类型进行划分，这对于进一步理解城区老工业区的内涵具有重要作用。洪增林等（2013）提出，根据产业类型可将城区老工业区划分为四类，分别是制造业型老工业区、资源型老工业区、离散型老工业区和综合型老工业区。根据工业区位和企业规模又可将城区老工业区划分为四类，分别为由工业城镇和超大规模企业构成的城市工业带、由城市工业片区和大型企业厂区构成的城市中心区工业地段、由城市旧码头工业区和仓储区构成的城市滨水区工业地段和由若干中小型企业构成的城市零散工业段。陆军（2011）提出，城市老工业区按照主导产业可分为重化工型老工业区和轻工业型老工业区；按照区位选址可分为城市中心型老工业区和城市外围型老工业区。黄银燕（2007）提出，按照城区老工业区的发展规模，可将其分成两类：一类是跨区域性的大型传统工业区集中地；另一类是城市内部老工业企业集聚区。李颖（2006）则以武汉老工业区的发展状况为例，提出城区老工业区应依据其产业内容分成如下三类：一是以大型工业企业为主的具有同一部门特征的工业区，如冶金和金属加工、化学和石油化学、各类机械制造业等；二是以生产联系较强的不同工业部门企业及相关运输、仓储、市政、服务等企业组成的工业区，如轻工业和食品工业、市政企业和建筑工业、汽车工业基地和运输业等；三是依托大型工业企业的工程技术和科学研究中心组成的集聚区，一般是顺应当时发展要求和技术进步而建立的，它不仅对工业生产部门的发展起到辅助作用，而且还使得城区老工业区的内涵更为扩大并复杂化了。

二 城区老工业区的特征

全球范围内的城区老工业区在发展过程中形成了较为相似的特征：经济增长缓慢甚至停滞不前；工业体系相对完备、第二产业发达；传统产业比重大、产业结构单一；资源枯竭、环境污染严重；失业率高、社会问题严重等（陆军，2011）。本书根据对现有文献的研究整理，将城区老工业区的特征作如下阐述。

（一）产业结构单一，生产技术落后

依照国家战略部署和地方经济发展要求而建立的城区老工业区，曾经取得了丰硕的发展成果，一度成为推动当地经济增长的重要引擎。然而，在经历这一繁盛的发展阶段过后，由于国家经济布局调整和技术不断进步，旧体制下积累的矛盾开始凸显，城区老工业区的资源、生产等优势逐渐弱化，经济地位和生产力明显下降。世界各国的大部分城区老工业区发展步调减缓，相继呈现产业结构单一化、生产技术落后于当前形势等特征。

1．区内产业结构不合理

长期以来，城区老工业区的产业布局高度集中在采掘工业、原材料工业等领域，区内以资源依赖性强、能耗高、污染大的重工业居主导地位，新兴产业发展不够，服务业发展缓慢，产业结构较为单一，直接导致了转型发展后续乏力，严重限制了城区老工业区的可持续发展（李一曲，2013）。这时，区内发展较好的企业受制于用地成本而迁至城市郊区，而区内大部分效益较差的企业由于长期受困于陈旧体制，加之资金和技术的限制，濒临破产或倒闭的边缘。整个城区老工业区由于这种低增长和低效率的主导产业的长期存在而呈现衰败景象。

2．区内生产技术落后

城区老工业区主要依靠传统重工业驱动发展，生产设备陈旧，生产技术落后，区内工业建筑、环境、设施条件老化明显，原有的装卸设施、车站码头等难以满足新的使用要求，逐渐失去以往的区位和投资优势。加之生产所依赖的工业资源开采难度加大，致使城区老工业区的生产规模越来越小，产值越来越低，创新能力越来越差，转型发展受到严重制约。

3．区内生产成本高昂

随着城市化与工业化进程加快，迫于土地高地租、低收益的级差压力以及对城市生态环境的污染破坏，城区老工业区不得不外迁到城市郊区或者其他工业较为密集的地域。在这种发展形势下，即便区内的工业建筑、设施及生产状况相对完好，城区老工业区仍旧面临改变土地使用性质的发展需要，为城市商业、金融等现代服务业的发展腾出空间（高妍，2012）。蔡海燕（2007）提到：一方面，城区老工业区的传统产业部门已经临近或者进入衰退期，资源储量日趋紧张，资源开发形势严峻，包括原料运费在内的营运成本基本超过城区老工业区能够承受的极限，必然导致其丧失区域竞争优势，出现发展规模和速度的倒退；另一方面，城区老工业区的生产技术更新滞缓，产品技术含量低、性能差、附加值小，产品的市场竞争力已经难与新兴工业区相提并论，必然对城区老工业区带来巨大冲击。

4．区内经营管理方式落后

一般来讲，城区老工业区内产业部门多为依赖资源开采和原材料加工的重化工业类型，比如军工、石化、电力等传统工业，这些企业经营管理方式落后，结构性矛盾不断加深，应对外界环境变化的弹性相对较差，缺乏抗风险能力。因此，一旦出现国家政策调整、金融危机或者其他发展形势变化，企业经济效益必然受损严重（李一曲，2013）。

（二）区内失业率居高不下，再就业压力巨大

伴随世界范围内经济社会及生产技术不断进步，各国的产业结构调整加快，传统工业部门逐渐由劳动密集型向资本、技术密集型产业转变，各地城区老工业区原有的传统产业，比如制造业、采掘业等，均在不同程度上出现生产萎缩、产业衰退的问题，导致区内就业容量下降，失业率居高不下，再就业压力加剧。

1．失业人口增加

进入衰退期的城区老工业区一般产业结构单一，生产技术落后，随着市场竞争日趋激烈，区内一些不具竞争优势的小企业效益下滑，面临破产倒闭的风险，大企业也通过采取精减人员等方式缩减开支，从而造成城区老工业区的大量劳动力下岗或失业（王栋，2009）。此外，随着城市化和工业化发展加快，大批农村剩余劳动力相继涌入城市期望成为产业工人，而城区老工业区往往难以提供足够的就业岗位，这也在一定程度上造成了区内失业率的居高不下。

2．再就业压力巨大

田莹（2012）在研究中指出，随着区内产业结构调整趋缓，企业面临破产倒闭的现象增多，第二产业发展进入了难以短期逆转的衰退期，就业容量越来越小，劳动力长期处于供过于求的状态，致使城区老工业区的就业与再就业压力巨大。特别是传统工业部门的企业工人技能一般较为单一，失业后往往较难实现再就业，从而形成了区内就业、失业与再就业困难的恶性循环。由此还带来了与就业和失业保障相关的养老保险、医疗保险、失业保险等问题，加之政府财政不足，最低生活保障制度贯彻落实得不够，反过来进一步加大了就业压力。

3．就业培训缺乏

随着城区老工业区内经济衰退、产业发展滞缓、企业倒闭形势加剧，大量拥有较高素质的人才选择外迁至经济发达地区，带走了城区老工业区转型所需的技术和人力资本。城市老工业区恶劣的生态环境、就业压力和社会治安等问题进一步加剧了区内人口迁移和劳动力流失，致使城区老工业区本就不稳固的人才基础受到了持续削弱。更为重要的是，城区老工业区的财政和教育资源往往极为匮乏，致力于就业与再就业培训的师资力量更是不足，区内人才培养难以跟上经济发展和技术更新的脚步，导致城区老工业区缺少转型发展所必需的后备力量。换言之，处于产业衰退期的城区老工业区不仅缺乏对外来人才的吸引力，也难以留住本地技术人才，更不具备培养后备人才的资源和环境，这极大地加快了城区老工业区的衰退。

（三）资源枯竭趋势明显，环境污染问题增多

城区老工业区内的大多数企业属于传统工业类型，一般依托于区内丰富的自然资源。传统工业企业普遍以“高开采、高生产、高消费、高排放”的生产模式进行运转，这种以牺牲环境为代价的产业发展和经济增长方式必然造成城区老工业区及其周边地区的资源枯竭趋势明显，生产、生活环境日趋恶化。

1．生态系统脆弱

李一曲（2013）认为，城区老工业区依托地缘和资源优势发展相关产业和扩大企业生产，长期以来对周边地区的资源超量开采，对周边山体和植被造成了严重破坏，不仅形成了大批塌陷区和采空区，而且对国家交通等基础设施的安全也造成威胁。另外，由于资源开采打破了地下水平衡，造成了地下水断流，加上地表植被遭到大面积的破坏，土壤附着力降低，水土流失严重，土地资源遭到极大浪费。也就是说，由于传统工业部门对矿产、资源的过度开采，进一步加重了城区老工业区及其周边地区生态系统的脆弱性。

2．环境污染严重

随着城市化与工业化发展进程加快，传统工业部门产能落后，能源消耗居高不下，工业企业普遍存在工业污染物排放超标的问题。特别是采掘业、钢铁产业、热电等重工业企业，其生产链的每个环节都有大量的废水、废气、废料等污染物产生，又缺少治理环境污染的相关技术，导致城区老工业区在生产过程中大量排放有害工业污染物，不仅严重污染了城市大气、河流及地下水资源，而且对城区老工业区居民的身体健康也带来了严重威胁，与此同时，区内工厂所产生的噪声污染更是扰乱了居民的正常生活，加上环保投入不足，难以及时有效地对区内环境进行改善，导致城区老工业区的发展境况进一步落后于城市其他地区（徐燕，2007）。倘若区内传统工业企业有能力对工业“三废”进行处理后再排放，那么将能够有效缓解城区老工业区及其周边生态环境的污染问题。然而为了追求经济利益最大化，区内大多数企业往往不愿对污染物进行限量排放或对其进行技术处理，从而使城区老工业区的环境持续恶化。（周礼司，2015）

（四）基础设施建设不足，社会问题不容乐观

一般来讲，城区老工业区在城市片区建设中往往自成体系，采取相对独立的管理模式，基础设施及相关配套服务也多由自身规划和承担。当区内产业发展进入衰退期、大量企业面临破产倒闭的境况时，城区老工业区很难以将有限的资源用于基础设施与公共服务的完善（高妍，2012）。这种现状与企业经营不善、大量人员失业待业综合在一起，加重了一些城区老工业区的社会问题。

1．基础设施建设不足

城区老工业区在建设初期往往缺少长远规划，一般只是配合传统工业企业集聚而建，因而在发展初期就存在地下管网和电网配置不合理等隐患。随着城区老工业区的发展繁盛并逐渐走向衰败，基础设施老化问题日益严重，加上区内人口增长、建筑密集，基础设施超负荷运行，区内基础设施建设严重不足，承载能力与区内产业规模及城市空间不相协调（李一曲，2013）。对此，周礼司（2015）做出阐释，新中国成立初期，政府主张进行大规模工业建设，大多数城区老工业区均于计划时间内提前建设完成，因而基础设施建设先天性地具有设计不足或不健全等特征。随着国内经济状况、技术水平、人口规模等方面的变化，当初的基础设施早已不适应当前阶段城区老工业区的发展要求，虽然后期经过多次的改扩建和更新完善，但是由于主要的工业基础设施和市政设施都深埋地下，加上城区老工业区的功能空间和土地利用现状混乱，导致基础设施的落后状况很难彻底改变。

2．公共服务较不完善

由于在建设初期缺乏科学的战略部署和发展规划，导致随着城区老工业区经济发展及产业结构的变化，公共服务呈现布局混乱且功能欠缺的不良境况，比如医疗卫生条件差、生活设施不配套、公共服务水平低、民生保障能力弱等，民生需求矛盾突出。

3．社会治安不容乐观

高妍（2012）在研究中指出，长期以来，城区老工业区作为城市片区中经济相对落后的地区，产业发展衰退，企业经营不善，工厂不断外迁，大量传统工业企业为实现扭亏为盈，而被迫选择实行减员增效、下岗分流。这一系列措施的实行，虽对传统工业企业“瘦身”起到了一定作用，但也造成了大量企业员工的下岗待业。这些下岗职工文化水平普遍不高，能够重新进入人才市场并被快速录用的比例很低。也就是说，减员增效并未有效形成良性发展的势头，反而产生了大量社会闲散人员，加深了社会矛盾，也极大地影响了社会安定。

三 城区老工业区的形成与演进

作为城市发展长河中的重要符号和标志，在工业化、城市化和现代化三者互动交织紧密耦合的潮流中，城区老工业区本体的角色扮演、规模结构、主导产业、核心功能及对城市乃至区域的积极作用和历史贡献均呈现出一个动态的时空转换演化过程（陆军，2011）。

（一）国外城区老工业区的形成与演进

从全球范围看，回顾城区老工业区的形成演进需要追溯至工业革命时期。自工业革命以来，西方许多国家的农业经济部门退居后位，工业化成为地区经济增长的主引擎，尤其矿业、原材料采掘、制造业等粗放型重工业更是成为这些国家和地区的支柱型产业。传统工业作为西方各国经济发展的重要动力，一直引领发达国家和地区持续处于蓬勃发展阶段。与此同时，工业革命在各国的迅速发展促进了城市化进程的不断加快，城市空间结构随之发生调整和改变。工业区占城市用地的比重日趋增加，特别是在城市主城区的周边地区、矿产资源富饶地区、铁路与公路沿线地区、河流与海港沿边地区，依附于这些地区便捷的交通条件、开阔的生产空间、丰富的自然资源，传统工业企业大量聚集并不断扩张生产用地。与之配套的交通、物流、仓储、市政设施等方面的用地面积也不断扩大，城区工业区雏形初现，并逐渐演变成为城市空间的主体组成部分，甚至在很大程度上决定了城市经济社会发展的规模和走向（阳建强和罗超，2011）。

然而，20世纪50年代以后，世界经济格局、能源储备、信息技术、交通运输方式等外部条件均发生剧烈变化，西方主要国家的工业经济发展从涨势迅猛的成长期逐渐向平稳发展的成熟期过渡，以知识经济和全球化为特征的世界发展新格局逐步形成，取代了以机械制造、产品加工业为主导的粗放型经济发展模式，各国城市发展普遍进入后工业化时代。在此发展背景下，西方发达国家和地区的经济结构经历较大规模调整，制造业等传统工业部门开始从城市主体功能区分离出来，知识密集型行业发展成为城市经济的主导产业，科技、金融、贸易、信息和文化领域中的新兴产业日渐兴起，逐步替代制造业、仓储业、运输业等传统工业部门，发挥了城市经济社会的主要职能。全球性的信息技术飞速发展以及生产技术的迭代更新，对于西方发达国家和地区的城区老工业区的影响极为重大，葛永军等（2013）指出，全球发达经济体的城区老工业区在新兴产业发展、信息技术革新加快的竞争形势下，纷纷遭遇发展的瓶颈期，大部分城市的城区老工业区由成熟期进入衰退期。区内工业企业因资源依赖性强、生产技术落后，面临生产动力不足和效益持续降低的发展境况。一些企业选择将生产基地由中心城区迁往城市周边的欠发达地区，还有一些工厂选择转产发展，但大部分企业都挣扎在停产倒闭的边缘，致使城市主城区腾退出大量废弃的工业用地无人续用。另外，区内企业生产经营不善还引发了大量工人下岗问题，严重影响了城区老工业区乃至城市社会整体的安定与和谐。阳建强和罗超（2011）也在其研究中提出，这一发展形势导致那些以传统工业为主导的城市呈现出不同程度的结构性衰退，工业用地闲置和废弃问题日益严重，“逆工业化”现象频现。比如，英国的伯明翰和曼彻斯特、德国的鲁尔区和汉堡、美国的底特律和费城以及法国东北部等一些传统工业中心，都在当时以相近的衰退速度面临解体的风险。

全球性的经济结构调整和信息技术革新使得西方很多国家和地区的传统工业都遭受了沉重的打击。蔡海燕（2007）指出，城区老工业区由萌芽、成长、成熟到衰退的全过程带有强烈的讽刺意味，这些传统工业区所在的国家和地区几乎都是工业革命时期的先行者和主力军，在工业革命中分享到最多的发展收益，也为国家和地区的经济增长做出了重要贡献，而今却不得不在一片衰败中让位于其他新兴产业。在这个过程中，那些以煤矿、钢铁、重型机械、造船等高耗能产业为经济动力源泉的地区经历的衰退尤为严重。同样的问题也随之扩展到东欧和亚洲一些发展中国家，这些地区的城区老工业在发展的初始阶段均受惠于西方传统工业的产业转移，后来由于传统工业衰退潮涌起，这些企业自身的体制机制和结构性矛盾不断加深，致使它们也相继步入生产和经营的瓶颈期，至此城区老工业区的僵化和衰落已经成为后工业化时代普遍存在于世界主要国家和地区的共性问题。

为应对这一发展颓势，包括美国、欧洲主要国家、日本在内的老牌发达国家和地区纷纷制定调整产业结构、转变经济增长方式的战略，更新生产技术，推动信息化与产业融合发展，加紧淘汰高能耗且对环境造成危害的产业模式，推动工业结构优化升级，积极培育战略性新兴产业，倡导引进低碳环保型、高科技型企业，探索出了一条技术进步与生态保护兼顾的可持续发展道路。很多发达国家和地区的城市还致力于将城中工业用地进行整旧翻新，将一些废弃工厂和环境恶劣的工业用地重新利用起来，进行大规模的重建。经过长期不懈的努力，一些城区老工业区完成了产业结构转型并在一定程度上实现了经济复兴，有些甚至重新回到世界经济发展中心的位置上。另外，政府也在这个过程中投入资金大力帮助解决就业安置问题，在一定程度上使城区老工业区重获新生。通过加快产业结构调整、技术体系革新、政府规划引导等措施，国际上一些著名的城区老工业区已经实现转型升级，其他城区老工业区的发展状况也都在不同程度上有所改善，这些发展个案和转型经验均为我国城区老工业区的更新改造及城市经济社会获得新的发展提供了重要的启示。

（二）国内城区老工业区的形成与演进

我国城区老工业区的形成与发展可追溯至新中国成立时期。在新中国成立以前，我国工业发展受到历史因素、所处发展阶段等多方面因素的影响，工业基础十分薄弱，全国整体的工业形势处于发展低谷。阳建强和罗超（2011）提出，当时的工业发展在不同地区之间的分布情况也不均衡，全国70%以上的工业部门分布在东北地区及沿海地带，广大的中西部地区和边疆少数民族地区几乎没有传统工业。

为了改变这种落后的发展现状，尽快带领新中国走向繁荣富强，新中国成立初期，全国上下以苏联模式为蓝本，依托苏联156项重点援助工程，制定了以首都、省会城市、资源型城市为主，优先发展重工业和国防工业的国家性战略。大规模的工业化建设得以启动，带动了一部分城市较早地进入工业化发展阶段，彻底改变了这些城市以往的空间布局和城市内涵，成为新型的工业中心城市。在20世纪50～80年代的30年间，有40余座城市经过快速工业化建设而发展成为国家重点建设的工业中心，推进了我国传统工业步入良性发展轨道。可以说，从新中国成立时期投产到改革开放初期，工业化始终作为我国城市的支柱产业，为国家经济增长做出了巨大贡献。大型工业企业及与其生产经营配套的中小企业在城市中心或城市周边地区不断集聚，用地面积不断扩大，逐渐形成工业集中区，并发展成为城市主城区的重要组成部分，开始承载城市重要职能。作为国家经济的支柱产业，国家在计划经济时期提供了大量政策和优惠条件，斥巨资进行建设，所以大多数工业企业得到优先快速发展。与这些企业联系紧密的配套服务企业也随之发展起来，我国城区老工业区由此进入高速发展阶段（孙韶桦，2014）。

改革开放以后，我国逐步推行市场经济体制改革，经济发展迈入新的阶段。经济战略部署有所调整，开始由均衡式发展向差异化发展转变，由封闭型经济的开放型经济发展，沿海地区成为国家推动经济发展的新方向，大量的财力、物力和人力重点投入到沿海地区。在这种背景下，涌现出了诸如长三角、珠三角等一批经济开放、技术进步的新型工业区，吸引了国内外大量的资源涌入，较高的交通便捷程度还带动了当地物流运输业快速发展。

从这一时期开始，城市经济开发区、高新技术开发区等新建的城市功能区逐步取代城区老工业区，开始在城市经济社会中发挥重要功能。朱宽樊（2014）指出，在这一过程中，与经济发达地区的现代工业和新兴工业区相比，我国老工业基地的城区老工业区所获的政策性和资金性扶持有所减少，制造业、仓储业等行业地位逐渐下降，加上资源枯竭趋势明显以及高素质人才流失，城区老工业区的发展后续乏力，呈现结构性衰退态势。同时，由于级差地租及环境污染等问题，城区老工业区在经济发展与生态环境协调发展这一诉求上也表现出极大的难以调和性。此外，由于城区老工业区的发展年代较久，很多工业建筑、基础设施、市政设施等已经处在老化阶段，功能性衰退的趋势难以逆转。可见，由于复杂的历史原因、社会经济因素以及特有的城市产业发展历程，我国的“逆工业化”现象也开始显现。虽然较之西方国家而言出现得相对晚些，但从总体发展脉络来看，基本符合城区老工业区由萌芽到衰退的形成与演进过程。

2000年以来，我国东南沿海地区呈现高速发展的势头，全国经济发展的地区性差异越来越大。位于老工业基地的许多城区老工业区由于技改缓慢、资源短缺、改革滞后以及机制僵化，逐渐失去了国家经济发展的主导地位，产品市场竞争优势也随之消失殆尽，大部分传统工业企业出现经济效益严重下滑、工业用地大量闲置、失业率居高不下、居民生活环境持续恶化等问题，不仅对城市经济发展起到负面作用，也在一定程度上危害到当地社会安定。对此，我国政府从各地区发展的实际情况出发，同时顺应全球经济格局的重大转变及工业化、城市化的发展进程，决定将产业结构调整作为推动各地经济协调发展的战略重点，从政策上明确引导老工业基地产业转型升级、集约利用工业用地、外移产能不足的传统工业企业，同时还在国有大型工业企业进行股份制改革，提高了市场竞争意识，增强了抗风险的能力。这一系列促进性政策在一定程度上推动了城区老工业区企业积极探索转型发展之路，但城区老工业区自身发展动力缺失、造血能力不足的顽疾依旧未能得到有效治理。因此，更新改造城区老工业区成为我国很多城市亟须解决的一道难题。

如今，随着我国工业化与城市化进程加快，土地供需矛盾日益凸显，城市空间不断向周边地区拓展，城区老工业区由于大多处在城区中心地带，城市土地的开发置换给城区老工业区的搬迁改造带来了新的契机。经济、管理、文化等领域的各界人士对城市老工业区更新改造提出了切实可行的规划方案，经过诸多方面的合力作用，城区老工业区的更新改造被各地方政府提上重要议事日程（阳建强、罗超，2011）。目前，我国的城区老工业区更新改造已有成功案例，比如，北京的798工厂改造、沈阳的铁西工业区改造、上海的杨浦工业区改造、武汉的旧城工业区改造等，这些更新改造的实践在一定程度上实现了城区老工业区的产业结构转型，有效缓解了城区用地压力，改善了城区环境质量，对城市经济社会发展重新发挥出推动作用，其改造经验和方法应该向其他城市做进一步推广。

四 吉林省城区老工业区的历史演进

（一）吉林省城区老工业区的发展过程

作为东北老工业基地的重要组成部分，吉林省的城区老工业区在推动全省经济社会快速发展的过程中曾发挥了重要作用，并且使得一些传统工业企业所在的城市边缘区逐渐发展成为城市的主城区和核心区。然而，随着国家调整经济战略部署，城市化与工业化发展进程加快，加上新兴科技日新月异，吉林省城区老工业区由于自身体制机制与结构性矛盾加深，普遍出现发展内生动力不足的问题，逐渐呈现疲态而步入衰退阶段。同时，城市发展战略又未能适时做出相应调整，致使这些地区的发展情况明显落后于其他同类城市甚至城中其他地区，城区老工业区所承载的经济和社会功能也随之减弱。与国内外城区老工业区的形成与演进过程相似，吉林省的城区老工业区也经历了成长、成熟和衰退阶段，如今加快更新改造、实现经济复兴的发展诉求强烈。

吉林省的城区老工业区主要是在“一五”“二五”和“三线”时期建成的。新中国成立以后，国家投入大量资源优先发展国防工业和重工业，一大批城市快速发展成为当时的工业中心，城中集聚分布的传统工业企业也随之发展形成工业区。吉林省城区老工业区也是在这一历史背景下形成的。陈才和佟宝全（2004）指出，“一五”期间，在苏联对东北援建的57项重大工程中，有11项在吉林省部署完成，这些新建项目涉及钢铁、化工、机械、采煤、电力等产业。在“二五”期间，建成投产的有吉林铁合金厂、吉林染料厂、吉林电石厂、吉林电极厂、长春第一汽车厂、辽源中央立井、通化矿区湾沟竖井、丰满水电站、吉林热电站和吉林电缆厂。此外，国家还在吉林省安排了一批重大工程项目，涉及能源基地建设、石油化工及黑色与有色金属产业。这些传统工业部门的建成及重大项目建设极大地推动了新中国经济发展，也催生了吉林省城区老工业区。伴随城市化进程加快以及城市工业用地的不断扩大，这些城区老工业区逐渐发展成为城市中心地域，区内生产经营状况稳定，综合承载能力渐强，交通道路建设有所完善，区内企业职工住宅区等一系列配套设施相继建设，形成了生产与生活良性互动的发展格局。与此同时，城区老工业区与周边地区的经济联系也日趋紧密，要素资源流动的集聚与扩散效应开始显现，区域竞争优势明显，在当时对吉林省城市经济社会的迅速发展起到了重要的引领和带动作用。

改革开放以后，作为东北老工业基地重要组成部分的吉林省城区老工业区遭遇发展瓶颈，生产线老化严重，技术革新滞缓，区内环境日益恶化，加上国家战略调整及自身体制机制的局限，未能及时做好转型准备，导致全省大部分城区老工业区发展进入停滞阶段。在这期间，城区老工业区内土地矛盾突出、基础设施老化、工业污染加重的发展趋势难以遏制，从多方面对区内企业的扩能提质和转型发展造成约束，城区老工业区由此步入衰退阶段。根据国家确立的标准，目前，吉林省拥有11个城区老工业区，主要分布在7个城市，分别是长春市铁北老工业区、吉林市哈达湾老工业区、四平市铁东老工业区、辽源市辽河两岸老工业区、辽源市西安老工业区、通化市江东老工业区、白山市江南老工业区、江源老工业区、临江老工业区、白城市铁东老工业区和洮南老工业区，共占地面积约89平方千米，其中工业用地约40平方千米，占总面积的45%，共有工业企业752户，其中规模以上工业企业237户（刘文波、何勇，2015）。

随着国家提出一系列振兴东北老工业基地的战略部署，这些政策性扶持为吉林省一些城区老工业区的更新改造带来了新的契机。长春市铁北老工业区深入贯彻国家及全省的工作部署，围绕体制机制创新，以加快调整产业结构为主线，整合资源要素，促进企业集聚，完善城市基础设施。同时加速国有企业改制、改组、改造，推动区内主导产业逐渐向第三产业转变，土地利用日益集约化，工业企业外移，公共服务设施较以往有了极大改善，城区老工业区与周边及其他地区的经济交流和贸易联系明显加强，城区整体竞争力有所回升。吉林市哈达湾老工业区计划用约8年时间将原有工业企业全部迁出，腾空区域建成以生态居住、高端服务为主的现代化新城区，从而实现企业再生、产业重构、功能再造、环境重塑、改善民生、带动新区的发展目标。在以政府为主导、公司为主体、市场化运作的工作方针指引下，坚持“统一规划、滚动开发”的推进区域改造原则，吉林市哈达湾老工业区整合多方资源，加快产业结构调整和搬迁改造进程，区内的晨鸣纸业已完成环保迁建，冀东水泥、中钢吉炭和吉林铁合金等企业的搬迁工作也都取得了实质性进展，现代服务业集中区的基础设施建设也在稳步实施。在新时期的城市更新改造与转型发展中，上述城区老工业区已经付诸行动，积累了丰富的经验，在全省未来的城市发展部署及城市化与工业化的进程中，必将起到引领作用。

（二）吉林省城区老工业区的发展问题

目前，吉林省城区老工业区发展停滞不前，与老工业基地城市整体处于发展瓶颈期紧密相关。随着国家深化经济体制改革、调整经济发展战略以及全球性的信息技术迅猛发展，东北老工业基地体制机制和结构性问题不断凸显，城区老工业区在墨守成规与故步自封中失去了技术改造和拓展市场的有利时机，不仅往日的辉煌不再，而且与沿海地区城市发展的差距越来越大。在由成熟期向衰退期发展的过程中，产业结构调整、生态环境污染、工业遗产保护、城市空间重构等方面存在的问题较为明显。

1．产业结构调整问题

陆军（2011）认为，城区老工业区的出现本身就是城市产业生命周期动态演化和主导产业兴衰交替的历史结果，因此，城区老工业区面临的问题之一就是接续产业发展和产业结构的转型问题。吉林省原有的城区老工业区以第二产业为主导，并且局限于资源开采与初加工，产业结构单一、资源依赖性强、科技含量低、抗市场风险能力弱，这种依赖资源开发而建立的低端产业链格局最终导致城区老工业区陷入“低端锁定效应”（田莹，2012）。多年的计划经济体制和政策性扶持还使得老工业区与政府之间形成了传统的、纵向的和封闭的关系：依赖政府调控多，市场化程度不高，逐渐失掉了促动革新的市场条件，主观上缺乏改革创新的发展意愿。此外，刘颖（2012）还指出，老工业区企业的内部改革也难以有效推进：一方面，产业结构单一，企业生产技术落后，产品缺乏竞争优势，产品滞销带来企业效益下滑，没有充足资金用于技术更新和设备改造；另一方面，国有经济比重过大、产权关系模糊、经营机制不灵活、体制改革迟缓，短期内难以具备更新发展的能力，不可避免地在激烈的市场竞争中败下阵来。

2．生态环境污染问题

在吉林省城区老工业区的形成与演进过程中，大部分传统工业企业选择以经济效益为首位开展生产经营活动，在很大程度上忽视了粗放型发展模式带来了严重的环境后果。一方面，老工业区面临资源枯竭的严峻形势。对矿产、有色金属等资源依赖性很强，以往依托地缘和资源的比较优势，城区老工业区开展大规模的工业生产。但是这种对资源的高度依赖不可避免地带来难以逆转的资源消耗，造成对自然资源的无限需求和有限供应之间的矛盾加深。传统粗放型的资源开采模式还加速了资源消耗过程，比如，植被、地表水、地下水在对资源的过度开采中遭到了极大的破坏，资源开采所产生的大量矸石、垃圾等的无序堆放更造成了土地不良占用及地表生态破坏（田莹，2012）。另一方面，环境污染日益严重。与其他省份城区老工业区的发展历史相似，在优先发展重工业的早期，生产经营主体往往环境保护意识淡薄。随后粗放型工业发展模式形成的累积效应逐渐显现，特别是处于衰退期的城区老工业区，其生态环境的恶化程度与城区居民的环境需求之间矛盾不断加深，导致环境污染问题在城区老工业区的搬迁改造中成为备受瞩目的问题。比如，更新改造前的吉林市哈达湾老工业区存在严重的大气污染、工业废水污染、重金属污染等问题，虽经过多项措施综合整治，但仍难以在短期内予以根除（刘颖，2012）。可见，资源环境与生态保护的严峻形势制约了吉林省城区老工业区的转型升级。

3．工业遗产保护问题

随着老工业区步入衰退期，城市的空间布局和城市功能随之发生转变，区内传统工业企业开始向城市周边地区迁移，城区老工业区用地日渐废弃。由于管理者的观念较为落后，过分注重经济效益，缺乏对城市文脉和工业文明等文化因素的通盘考虑，导致城区老工业区在转型发展和搬迁改造过程中经历衰退并寻求更新出路的最初阶段，实行了铲平重建的“一刀切”处置方式，使得不少具有历史价值和文物保护价值的建筑遗址被夷为平地（范溶栖，2013）。与其他类型的文化遗产保护工作类似，工业遗产保护也需要相关部门协调配合和社会组织的积极参与，但吉林省目前对城区老工业区的工业遗产保护机制尚未完全建立，从认定标准、普查、评价、编制规划、筹措资金、制订实施计划等方面均未有明确的工作机制（许东风，2012）。这种状况导致尽管人们已经看到保护工业遗产的重要性，但无法具体落实。虽然传统工业发展模式经历升级迭代，但是这一段工业发展历史仍然是东北老工业基地发展过程中最为辉煌繁荣的时期，很多具有历史意义的工业旧址和遗产成为这段辉煌时期的重要见证。因此，在对城区老工业区进行更新改造的过程中，工业遗产保护必须成为政府认真对待和着力解决的重点问题。

4．城市空间重构问题

城区老工业区的形成与演进过程始终伴随着城市空间布局和功能设置的重构与更替。在城区老工业区的成长与成熟时期，围绕资源开采、运输、初加工等生产环节，具有不同生产规模和技术联系的传统工业企业大量集聚，逐渐形成了发展繁荣的城区工业区，同时与居民日常生活相关的公共服务和基础设施也适当分布在了工业区的附近位置，形成了传统工业发展主导下的城市空间和功能布局。但随着城市经济结构调整加快，城区老工业区普遍呈现发展颓势，在城市产业发展、市政设施建设、公共服务供给、生态环境保护等方面存在诸多问题。具体地讲，一是老工业区普遍占据城市主城区，在其没落废置之后必然造成对城市主体空间发展障碍；二是城区老工业区的基础设施陈旧，供水、供暖、供气等市政设施也存在严重的老化问题；三是区内学校、医院、活动中心等公共机构及运动场地、生活性街道等公共空间均由传统工业大厂主导兴办，伴随老工业企业的衰落，这些公共服务场所也面临难以为继的困境；四是老工业区在长期发展中采取的是粗放型发展模式，对城市环境造成了严重破坏，与城市经济、社会、环境和谐共赢的可持续发展诉求相矛盾（李博韬，2013）。在这样的发展形势下，城区老工业区逐渐丧失了对资本、人力、物资、信息等资源的吸引能力，依托城区老工业区形成的城市空间也逐渐成为城市有序发展的阻碍，迫使吉林省大部分城市面临重构城市空间布局的问题。

五 小结

随着西方发达国家和地区纷纷开启再工业化之路，现代新兴经济体发起的同质化竞争压力不断加大，加之经济全球化与信息化冲击加剧，引发我国大部分工业中心城市纷纷加快产业结构调整、城市空间重构、生产经营方式革新，许多传统工业城市的经济结构和工业体系均发生了根本性转变，带动城市经济、社会、环境以及城市居民的生产和生活方式也随之呈现深刻变化。在这一过程中，那些原本生机勃勃的传统工业厂房和车间逐渐陷入发展困境，成为承载城市传统产业衰退和环境污染的废弃空间，如何实现这些城区老工业区的复兴成为很多传统工业城市亟待解决的发展问题，也由此产生了对其拆毁与利用之间的激烈博弈（董良等，2009）。

吉林省城区老工业区主要建成于“一五”“二五”和“三线”时期，为推动国家经济社会发展做出了重大贡献。随着世界范围内经济形势巨变、产业结构深层次调整以及生产经营方式更新换代，再加上我国实行市场体制改革与差异化经济发展战略，吉林省城区老工业区长期积累的深层次体制机制矛盾和生产经营问题日渐突出。产业结构单一、产能过剩明显、自主创新能力不强、工业遗产保护力度不够、生态保护压力加大，这些都严重制约了城区老工业区的更新改造与转型升级，在一定程度上导致了全省经济结构调整与产业结构转型仍然处在爬坡过坎的关键阶段。

从城市发展规划的总体趋势看，在城区老工业区所占据的主城区实施“退二进三”“优二兴三”已经成为适应城市产业结构调整的必然要求。虽然吉林省城市在当前阶段尚不具备第三产业发展的绝对优势，但将城市中心地带让位于当前极具发展前景的新兴产业，促进其发展壮大，将不能承担城市中心地区高额地租的工业企业迁至地价更便宜的地区，实现产业置换，已经是城市经济发展客观规律的趋势所向（徐燕，2007）。另外，以节约利用资源、更新生产技术和设备、改善城市生态环境、加强工业遗产保护等为手段，科学部署和改造这些耗费大量资源并对居民及后代的生存环境造成严重威胁的城区老工业区，也是推动城市经济发展、优化城市空间布局、促进社会进步的必然要求，不仅能够满足城市当前发展需求，而且有助于促进城市经济、社会、环境的和谐发展，这也是全球各国所倡导的可持续发展的重要内容。因此，面对城区老工业区的发展历史，认清吉林省城区老工业区的现存问题，合理推进城区老工业区的搬迁改造，必须成为吉林省各地政府着力解决的重点问题。

需要注意的是，由于目前在城区老工业区更新改造过程中措施不当引发的城市问题日渐增多，这不仅没有对城区老工业区的转型升级起到积极影响，反而有碍于城市经济社会的进一步发展规划。因此，吉林省政府相关部门对于各地城区老工业区的更新改造应进行科学引导与管理控制，将城区老工业区的发展目标与城市总体发展目标结合起来，由对经济的过分关注转向对城区经济、社会、文化进行综合规划的更新改造；由对城区老工业区“一刀切”式地推倒重建转向分阶段、小规模的渐进式改善；由大量清理老旧居住区转向更广范围的城市旧区环境的综合整治；由单纯依靠国家拨款转向建立国家、地方、企业、金融等多渠道、多层次的投资体系（罗丽霞，2013）。综上所述，吉林省各地要在当前发展现实的基础上，学习和借鉴其他省份和地区城区老工业区更新改造的先进经验，探索明确、积极、有效的运行机制和调控机制，加快推进城区老工业区的搬迁改造工作，充分调动社会各界共同参与，赋予城区老工业区新的更加多元的现实价值。