六 农村社会保障制度

为贫困人口提供基本的社会保障，是稳定解决贫困人口温饱问题的最基础手段。中国农村社会保障制度体系包括农村最低生活保障制度、新型农村合作医疗制度、农村新型养老保险制度、农村“五保”供养制度、农村医疗救助、灾害救助等。当前农村社会保障体系的主要政策是21世纪以后建立起来的，设立的时间不长，正在经历一个不断完善的过程。下面主要介绍前五项制度。

（一）农村最低生活保障制度

进入20世纪90年代，一些地方开始实施农村最低生活保障制度试点。1992年，山西省左云县率先开展试点工作。1994年，民政部提出要在农村初步建立起与经济发展水平相适应的、层次不同、标准有别的社会保障制度。同年，上海市在3个区开展农村低保工作试点。1995年12月，广西武鸣县颁布了《武鸣县农村最低生活保障线救济暂行办法》。这是中国出台的第一个县级农村最低生活保障制度的文件。1996年民政部印发了《关于加快农村社会保障体系建设的意见》，并制定了《农村生活保障体系建设指导方案》，将试点扩大到256个市县。到1997年底，全国已有997个市县初步建立了农村最低生活保障制度。但此后由于宏观政策环境的限制和开始重点推进城市最低生活保障制度，农村最低生活保障建设虽有进展，但相对发展缓慢。2002年党的十六大召开，党中央提出“有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”。各地在不断地探索和总结农村低保制度发展的经验，加快了中国农村最低生活保障建设的进程。2007年，国家决定在全国农村全面建立最低生活保障制度，将家庭人均纯收入低于规定标准的所有农村居民纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决农村贫困人口温饱问题。此后，国家不断加大对农村低保人群的扶持力度，农村低保工作进入快速发展阶段。

农村最低生活保障制度的主要内容包括以下几个方面。①低保对象。农村低保对象是指家庭人均纯收入低于当地生活保障标准的农村居民。在具体审查阶段，各地规定了具体要求，最大限度地将农村贫困人口纳入低保的保障范围。②最低生活保障标准。在制定低保线时，各地主要根据当地经济发展水平、财政承受能力和农民的实际生活水平，本着“低标准起步”的原则制定。按照这一原则，各地政府在综合考虑维持农民基本生活的物质需要、当地经济水平和财政承受能力、当地物价水平、农民自我保障能力等要素后，根据当地情况确定本地标准，并随当地情况变化而不断调整。③保障资金。农民最低生活保障资金的筹集以地方为主，地方各级政府要将农村最低生活保障资金列入财政预算，各级省人民政府要求不断加大财政投入。对于财政困难的地区，中央财政给予适当补助。④保障方式。一种方式是现金和实物救助相结合；另一种方式是全部发放现金。保障资金一般每季或半年或每月由乡镇通过村发放，实物通过村发放。⑤管理方式。各地一般由最低生活保障对象向村委会提出申请，村委会组织村民代表进行评议，然后报送乡镇审核并张榜公布，乡镇审核后上报县（市）民政局批准，审批之后再次张榜公布，无异议者则开始发放保障金。随后每半年或一年重新审核，对保障对象实施动态管理。

农村最低生活保障制度是一项为农村贫困人口而设置的兜底性的制度安排，有效地解决了贫困人口的温饱问题。我国农村低保政策于2007年在全国范围内全面实施，当年低保人口大幅增加，增幅达到123.9%（见表1-1）。2001～2010年，农村低保人口从304.6万人快速增加到5214万人。2010年共发放农村低保资金445亿元，其中中央补助资金269亿元；全国农村低保平均标准为117元/（人·月），人均补助水平为74元/月。2010年以后，农村低保人口保持相对稳定，在5000万人左右。

（二）新型农村合作医疗制度

新型农村合作医疗（以下简称“新农合”）制度是一种农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。改革开放以后，传统的农村合作医疗制度也随之解体。在急剧转型的社会经济环境中，农民的实际收入并没有随着经济的高速发展而快速增加，而医疗价格的增长速度却大大高于经济增长的速度。与此同时，农民并没有享受到国家给予的相关医疗保障，因此，高昂的医疗费用逐渐成为农民新的沉重负担，成为贫困农民更加贫困的重要原因，在此背景下，农村新型的医疗保障制度的建立就显得尤为重要。

2003年，国务院颁布的新型农村合作医疗制度规定，新型农村合作医疗本着多方筹资，农民自愿参加的原则，根据农民收入情况，合理确定个人缴费数额。原则上农民个人每人每年缴费不低于10元，经济发达地区可在农民自愿的基础上，根据农民收入水平及实际需要相应提高缴费标准。中央财政对中西部地区除市区以外参加新型农村合作医疗农民平均每人每年补助10元，中西部地区各级财政对参加新型农村合作医疗农民的资助总额不低于每人每年10元，东部地区各级财政对参加新型农村合作医疗农民的资助总额应争取达到每人每年20元。

新型农村合作医疗制度的补助标准因各地情况的不同而不同，但总体上是按照“分级起付、按段计算、累加支付、上线封顶”的补助办法操作，补助标准为实际费用的10%～40%。如辽宁桓仁县的报销补助标准为：100～500元报销10%; 501～1000元报销15%; 1001～3000元报销20%;3001～5000元报销25%; 5001～10000元报销30%; 10001元以上报销40%；一年内实际报销金额累计不能超过6000元。这种补助办法对于农户的小病补助少，对于大病的补助多，这在一定程度上分担了一部分农户因生病而带来的负担和风险。

2009年，中国做出深化医药卫生体制改革的重要战略部署，确立新型农村合作医疗为农村基本医疗保障制度的地位。新型农村合作医疗制度使农民就医状况得到改善、医药费用负担有所减轻，贫困状况也得到一定程度的缓解，这对于处于生计脆弱性边缘的贫困群体的发展是非常重要的。

2010年，民政部门资助参加新型农村合作医疗4615.4万人次，资助资金14亿元，人均资助30.3元。2011年政府对“新农合”和城镇居民医保补助标准均由2010年每人每年120元提高到200元；“新农合”政策范围内住院费用支付比例达到70%左右。2012年起，各级财政对“新农合”的补助标准从每人每年200元提高到240元。2013年起，各级财政对“新农合”的补助标准从每人每年240元提高到280元。政策范围内住院费用报销比例提高到75%左右，并全面推开儿童白血病、先天性心脏病、结肠癌、直肠癌等20个病种的重大疾病保障试点工作。2014年新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险筹资方法为：各级财政对“新农合”和居民医保人均补助标准在2013年的基础上提高40元，达到320元。其中，中央财政对原有120元的补助标准不变，对200元部分按照西部地区80%和中部地区60%的比例安排补助，对东部地区各省份分别按一定比例补助。农民和城镇居民个人缴费标准在2013年的基础上提高20元，全国平均个人缴费标准达到每人每年90元左右。个人缴费应在参保（合）时按年度一次性缴清。截至2014年底，全国参加新型农村合作医疗人口数达7.36亿人，参合率为98.9%。2014年“新农合”筹资总额达3025.3亿元，人均筹资410.9元，全国“新农合”基金支出2890.4亿元。

（三）农村新型养老保险制度

人类“老有所养”的问题，历来是世界各国十分关注的重大问题。在我国，各级党委、政府十分重视解决民众的养老保障问题，通过长期的艰苦努力，养老保障工作取得显著进展，尤其是在城镇已经建立了比较完善的养老保障体系，各类人员的养老问题基本得到解决。而在农村，虽然农民的养老问题得到明显改善，但由于各方面的原因，广大农民的养老后顾之忧仍非常突出。目前，农民的养老问题主要是以土地、家庭保障为主，仍然依靠传统的“养儿防老”办法。但是，随着农村经济改革的深入、社会主义市场经济的快速发展和不断完善、计划生育基本国策的深入贯彻，以及“4-2-1”家庭人口结构的普遍出现，农村传统的家庭养老保障能力越来越弱。根据国际实践经验，解决养老问题将来主要靠社会保险。为了解决农民的养老问题，我国农村社会养老保险从20世纪80年代中期开始探索，90年代初进行试点，逐步在农村建立了农村社会养老保险制度。由于制度本身设计存在缺陷等种种因素的影响，农村社会养老保险在实施过程中遇到一些困难和问题，难以推进。1999年，国务院对农村社会养老保险进行清理整顿，要求停办新业务，将农村社会养老保险逐步过渡为商业保险，农村社会养老保险处于停滞状态。2002年，党的十六大提出“有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”。此后，一些地方开始探索新型农村社会养老保险。2009年9月1日，国务院颁发了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，要求按照“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的基本原则，实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式，基础养老金和个人账户养老金相结合的待遇支付方式，中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。从2009年开始选择10%的县（市、区、旗）试点，以后逐步扩大试点实现对农村适龄居民的全覆盖。参保的范围是，年满16周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，可以在户籍地自愿参加新农保。年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村有户籍的老年人，可以按月领取养老金。2010年，中央财政对新型农村社会养老保险基础养老金补贴111亿元，地方财政补助资金116亿元。截至2011年7月已覆盖全国60%的农村地区，共有493个国家扶贫开发工作重点县纳入试点，覆盖率达到83%。2014年2月，国务院决定在已基本实现新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险全覆盖的基础上，将这两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度，并在制度模式、筹资方法、待遇支付等方面与合并前的新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险保持基本一致。2015年底，城乡居民基本养老保险参保人数达50472万人。

（四）农村“五保”供养制度

“五保”是指由农村社区（集体）负责保证无法定扶养人、无劳动能力、无可靠生活来源的老年人、残疾人和孤儿基本生活需求的社会援助，即对他们“保吃、保穿、保住、保医、保葬（保教）”，简称“五保”。目前的“五保”供养方式有五种。①网络供养。网络供养是以乡镇敬老院为“五保”服务中心，统一管理全乡镇的“五保”工作。②统供分养。以乡镇或村统一制定供养标准，统一筹集分配供养款物。“五保”对象则是在原有家中生活，村中有保护服务组提供日常的生活服务。③承包供养。由“五保”对象与其亲属或邻居自愿协商，签订供养协议或遗赠协议，在建立了供养关系后，供养者承担全面供养的义务。④集中供养。有乡、镇、村或个体经营者举办敬老院、福利院等，院内集中供养“五保”对象。⑤合作养老保险辅助供养。通过由集体缴纳保费，乡、镇、村的养老保险理事会或养老保险基金会给予“五保”对象提供的特殊照顾。截至2010年底，全国共有农村“五保”供养人口534.1万人，各级财政支出农村“五保”供养资金98.1亿元。

（五）农村医疗救助

农村医疗救助制度旨在减轻贫困人口疾病经济负担。2003年，民政部等几部门联合发布的《民政部、卫生部、财政部关于实施农村医疗救助的意见》指出，农村医疗救助制度是政府拨款和社会各界自愿捐助等多渠道筹资，对患大病农村“五保户”和贫困农民家庭实行医疗救助的制度。在新型农村合作医疗平台上，我国逐步构建农村贫困居民医疗救助制度，实现“难有所助”。2003～2011年，全国财政共安排农村医疗救助补助资金434亿元，建立了农村医疗救助制度。2011年累计救助贫困农村居民6297.1万人次。其中，民政部门资助参加新型农村合作医疗4825.3万人次，人均资助参合水平45.6元；民政部门直接救助农村居民1471.8万人次，人均救助规模达到635.8元。