一 《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》的主要内容

2011年，中共中央、国务院印发《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020）》（以下简称《纲要》），并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。《纲要》是今后一个时期中国扶贫开发工作的纲领性文件。《纲要》包括序言和内容。序言主要提及三点：一是回顾了扶贫事业取得的巨大成就；二是认清了扶贫开发的长期性和历史任务特点；三是明确深入推进扶贫开发的重大意义。与此同时，扶贫开发形势也发生了重大变化。《纲要》指出，“我国扶贫开发已经从以解决温饱问题为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段”。内容分为：总体要求、主要目标任务、对象与范围、专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫、国际合作、政策保障、组织领导9个部分。以下将对主要内容解释如下。

（一）总体要求

《纲要》提出，“坚持开发式扶贫方针，实行扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接”。其中，“把扶贫开发作为脱贫致富的主要途径，鼓励和帮助有劳动能力的扶贫对象通过自身努力摆脱贫困；把社会保障作为解决温饱问题的基本手段，逐步完善社会保障体系”。

最低生活保障，是指国家和社会为生活在最低保障线之下的社会成员提供满足最低生活需要的物质帮助的一种社会救助制度安排。中国农村最低生活保障制度始于2007年，目的是将家庭人均纯收入低于标准的所有农村居民纳入保障范围，以稳定、持久、有效地解决农村贫困人口温饱问题。习近平总书记在“十三五”规划建议说明里明确表示，到2020年，通过产业扶持，可以解决3000万人脱贫；通过转移就业，可以解决1000万人脱贫；通过易地搬迁，可以解决1000万人脱贫；还有2000多万完全或部分丧失劳动能力的贫困人口，可以通过全部纳入低保覆盖范围，实现社保政策兜底脱贫。

单靠扶贫开发不能解决低收入人群在转型过程中因权利缺失而造成的福利损失，因此需要重视社会保障制度的建设，实施低保等普惠性政策。扶贫机构不能只搞开发式扶贫，要兼顾建立社会安全保障网的建设，防止返贫现象的发生。扶贫开发和农村最低生活保障制度既有分工也有合作。社会保障是保障基本生存，扶贫开发的目标是在更高能力上进行扶贫开发、提高自我发展能力。在收入不平等的情况下，对贫困人口有针对性地开发性扶贫尤为重要。部分贫困人群没有开发脱贫能力，只能靠社保维持基本生活；部分人群既需要社保又要有扶贫开发支持；另一部分人只需要扶贫开发支持，有能力利用市场机制去赚钱和积累财产。扶贫开发和以农村最低生活保障制度为核心的社保制度要更好地有机衔接起来，形成扶贫开发的合力。

（二）主要目标任务

《纲要》的总体目标是：稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。贫困地区农村居民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势，并明确了十二项主要任务，涵盖基础设施、饮水安全、计生、社保、教育、医疗卫生等领域。

“两不愁、三保障”的通俗表述实际上反映出我国扶贫形势的变化，从过去以解决温饱问题为核心向给予贫困人口更有尊严的生活转变。“两不愁、三保障”是多元的目标，不仅仅是提高收入，还包括保障教育、医疗、住房服务等，表明我国扶贫工作从过去相对狭义的开发性扶贫进入相对广泛的大扶贫领域。保障义务教育、基本医疗和住房是强调基本公共服务均等化的体现，未来中国经济发展将更加注重转变经济发展方式和统筹发展，实际上是缩小差距，使经济发展惠及包括低收入人群在内的所有人。

提高扶贫标准以后，贫困人口的规模会有所扩大，对扶贫开发工作会提出新的要求。当前，发展又极不均衡，需要通过专项转移、资源税改革等财政手段，推进基本公共服务均等化的建立。

（三）对象与范围

《纲要》提出，要把连片特困地区作为新时期扶贫开发主战场。这些地区包括六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化片区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山-太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区等区域的连片特困地区和已明确实施特殊政策的西藏、四省（四川、云南、甘肃、青海）藏区、新疆南疆三地州。

中国扶贫工作启动时首先确立了18个贫困片区，随后定下592个贫困县，过去10年里又深入148200个贫困村，从片到点的30年扶贫工作，彻底改变了这些地区的贫困面貌。但是30多年来形成的区域发展差异格局，使得原来生态条件、交通条件、经济发展比较落后的地区还存在较大差距。在这种背景下，《纲要》提出把贫困程度比较深、相对连片的特困地区作为扶贫开发主战场，以此解决存在已久的区域发展差异问题。而且把连片特困地区作为扶贫开发主战场是“缩小范围、加大力度”，扶贫攻坚力度在这些地方将更大，扶贫开发工作也会更加有效。将加大在教育、卫生、文化、就业、社会保障等民生方面的支持力度，培育壮大特色优势产业，加快区域性重要基础设施建设步伐，加强生态建设和环境保护，着力解决制约发展的瓶颈问题，促进基本公共服务均等化，从根本上改变这些地区的落后面貌。

与此同时，《纲要》还提出把“在扶贫标准以下具备劳动能力的农村人口”作为扶贫工作主要对象，“做好连片特困地区以外重点县和贫困村的扶贫工作”。对于社会各界关心的国家扶贫开发工作重点县认定问题，《纲要》要求各省（区、市）“根据实际情况进行调整，实现重点县数量逐步减少”，同时“重点县减少的省份，国家的支持力度不减”。

（四）“三位一体”

在《纲要》中，中国未来10年“三位一体”的扶贫工作格局逐渐清晰，即专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫。

专项扶贫包括易地扶贫搬迁、整村推进、以工代赈、产业扶贫、就业促进、扶贫试点、革命老区建设等。专项扶贫主要是指国家安排专门投入、各级扶贫部门组织实施，通过既定项目，直接帮助贫困乡村和贫困人口。

行业扶贫包括明确部门职责、发展特色产业、开展科技扶贫、完善基础设施、发展教育文化事业、改善公共卫生和人口服务管理、完善社会保障制度、重视能源和生态环境建设等。行业扶贫主要是指各行业部门履行行业管理职能，支持贫困地区和贫困人口发展的政策和项目，承担改善贫困地区发展环境、提高贫困人口发展能力的任务。

社会扶贫包括加强定点扶贫、推进东西部扶贫协作、发挥军队和武警部门的作用、动员企业和社会各界参与扶贫等。社会扶贫主要是指社会各界参与扶贫开发事业，从不同维度整合、扩大扶贫资源与力量，提高扶贫工作水平。

中国总体上进入以工促农、以城带乡发展的新阶段后，扶贫开发也逐步呈现专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”的工作格局。在这样的背景下，专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫构建了国家扶贫战略的完整体系，互为支撑，相互呼应，共同促进贫困地区发展，促进贫困人口脱贫致富。

（五）政策保障

任何一项政策都是对一个社会进行的权威性价值分配，包含一系列分配价值的决定和行动。而且扶贫政策的制定与执行并不是孤立无关的，而是存在于内外互动的有机系统中。扶贫战略和政策体系间的联动性、传导性和定向性共同构建了“大扶贫”格局与体系。

《纲要》提出，完善有利于贫困地区、扶贫对象的扶贫战略和政策体系。发挥专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫的综合效益。实现开发扶贫与社会保障的有机结合。对扶贫工作可能产生较大影响的重大政策和项目，要进行贫困影响评估，并在财税支持、投资倾斜、金融服务、产业支持、土地使用、生态建设、人才保障、重点群体等方面做了详细的规定。

在科学发展、和谐发展战略思想指导下，强调中央和地方各级政府建立稳定的扶贫投入机制，政府扶贫投入要和财政收入同步增长；从改善国家宏观发展环境的高度提高对扶贫重要性的认识，并在各自的职能范围内履行扶贫责任，制定落实扶贫的政策，形成政府完整的扶贫政策体系。

（六）组织领导

由政府主导、依托庞大的科层体制构建扶贫工程，这种中国式的扶贫模式取得了举世瞩目的成绩。但是由于客观扶贫需求的变化以及科层体制反功能的固化，这种模式也遭遇到了社会上的一些质疑和诟病。然而置身真实的扶贫场域可以发现，迄今，甚至在不久的将来，政府主导的扶贫模式所拥有的庞大项目资源、规范稳定的执行系统都是必须存在而且难以替代的。

在组织领导方面，《纲要》主要突出了“一个强化”和“六个加强”，即强化扶贫责任开发，加强基层组织建设、加强扶贫机构队伍建设、加强扶贫资金使用管理、加强扶贫研究和宣传工作、加强扶贫统计与贫困监测和加强法制化建设。加强组织领导，是完成新一轮扶贫开发工作的重要前提和保证。全面建成小康社会，最艰巨、最繁重的任务在农村，特别是在贫困地区。要完成扶贫开发各项改革措施和重点工作，从根本上改变贫困地区面貌，确保实现扶贫目标，必须加强组织领导。加强组织领导，首先要落实领导责任，明确扶贫工作职责和县抓落实的管理体制。加强考核机制，是落实扶贫开发各项工作的“助推器”。基层组织建设和扶贫机构队伍建设是落实各项扶贫开发工作的重要组成部分，它们是扶贫开发工作的先锋力量，是党委和政府的参谋和助手。