三 研究思路和方法：如何把握精准扶贫战略与政策体系的内容及其内在结构

（一）研究思路

本报告对精准扶贫战略与政策体系的讨论分为两个板块。一是精准扶贫战略，对应于第一章，包含精准扶贫的内涵、精准扶贫方略的形成、精准扶贫的基本内容等内容，是关于精准扶贫战略的全面介绍和论述。二是精准扶贫政策体系，对应于第二章至第七章，包含产业扶贫和转移就业扶贫的精准政策（第二章）、易地扶贫搬迁的精准政策（第三章）、教育扶贫的精准政策（第四章）、救济式扶贫的精准政策（第五章）、生态扶贫和资产收益扶贫的精准政策（第六章）、完善贫困治理体制和机制的政策措施（第七章）。其中，第二章至第六章是针对扶贫对象的，分别着眼于提升增收能力（产业扶贫和转移就业）、“挪穷窝”（易地扶贫搬迁）、遏制贫困代际传递（教育扶贫）、织牢社会兜底网（健康扶贫和民政救济）、探索脱贫新路径（生态扶贫和资产收益扶贫），解决的是“怎么扶”的问题；第七章是针对扶贫主体的，着眼于凝聚精准扶贫的强大合力，包含强化组织协调体系、改革财政资金配置、增强村级能力、动员社会力量、完善评价激励机制等内容，解决的是“谁来扶”的问题。概括而言，第一板块是基础，是灵魂，关注的是思想性、理念性、立场性问题；第二板块是“功能单元”的集合体，关注的是行动性、战术性、策略性问题。这些“功能单元”的集合体因为第一板块提供支撑并注入灵魂而构成一个具有内在生命和结构关系的复杂有机体。

本报告从三个维度展开分析与论述。一是职能部门的维度，即按照贫困问题的不同类型及相应对策，从农业、就业、教育、卫计、民政、发展改革、财政、扶贫等精准扶贫相关职能部门出发，梳理其职能范围内的政策措施。二是中央-地方的维度，对每个部门或类别的精准扶贫对策，以概括整理中央层面的政策为主，同时也论及省级党委政府及其相关部门有代表性的精准扶贫政策。三是历史的维度，对每个部门或类别所涉及的贫困问题，首先概述改革开放以来的治理途径及相关政策历程，然后重点梳理当前的精准扶贫政策，最后简要讨论其面临的挑战、未来趋势。相对而言，职能部门的维度聚焦于“对症下药”，中央-地方的维度聚集于“因地制宜”，历史维度聚焦于“随势而变”，三者的结合旨在追求对精准扶贫战略与政策的立体化、全方位把握与解读。

本报告采取描述—解读—思考的层次化研究策略。描述就是把不同板块的内容、不同维度的政策有条有理地陈述出来，让读者能够清晰地了解精准扶贫战略和政策体系的丰富内容，这是第一个层次的研究目标。解读就是把不同板块内容、不同维度政策的内在关系揭示出来，把精准扶贫战略与政策体系同贫困问题、扶贫形势与目标的逻辑关系揭示出来，让读者能够深入把握精准扶贫战略与政策体系的科学性，这是第二个层次的研究目标。思考就是把不同板块内容、不同维度政策在实践中可能面临的困难和问题提出来，对可能的解决方案或发展方向进行讨论，让读者能够充分认识贫困问题的复杂性、脱贫攻坚任务的艰巨性和精准扶贫政策的发展性，这是第三个层次的研究目标。三个层次的研究目标为层层递进的关系：描述是基础，是研究的主体内容；解读是透过所描述的现象寻找其背后的规律，把握其内在结构；思考是在发现规律的基础上呈现理论、政策与实践的张力，呈现实践的复杂性、变动性和政策的开放性与创新空间。

（二）研究方法

本报告主要采用文本分析、历史-比较分析、制度-行为分析等方法。

1．文本分析

文本是指精准扶贫战略与政策体系的相关文件，包括中共中央、国务院及其相关部门、机关的文件（中央文件）和省级党委、政府及其相关部门、机关的文件（省级文件）。对于中央文件，本报告力图进行全面搜集和整理。对于省级文件，因为条件和能力的限制，本报告仅搜集整理22个扶贫任务较重的省级行政区域（即除港澳台和京津沪、辽鲁苏、浙闽粤等较发达地区以外的省、自治区、直辖市）党委、政府及其相关部门、机关的文件，并且只搜集这22个省级行政区具有典型性、代表性的文件。同样因为条件和能力的限制，尽管市、县两级特别是县级党委、政府在精准扶贫政策制定中也发挥着重要作用，但本报告未将这两个层次的文件纳入搜集与讨论范围。关于精准扶贫战略与政策体系相关文件的时间范围，2016年年度报告按“年度”之义应该覆盖的是2015年1月1日至12月31日的文件，但考虑到文件从制定到颁布实施需要一个时间过程，中央层面一些非常重要的精准扶贫政策文件发布于2016年，本报告将中央文件的时间范围拓展为2015年1月1日至2016年7月31日。省级文件也有同样的情况，而且大多属于对中央文件的响应而更具有延后性，但因省份较多、编辑出版的时间压力大，本报告将其时间范围界定为2015年1月1日至12月31日。搜集到政策文本以后，本报告所用基础性方法为分类整理和内容分析，即根据贫困问题类型等多种标准对政策文本进行归类，将其中具有实质内容和代表性、创新性的条文分类概括出来。

2．历史-比较分析

一方面，在分类整理与概括的基础上，通过历时性比较（历史分析）把握精准扶贫战略与政策相对于此前扶贫开发战略与政策的变革和创新。为此，本报告各章节首先基于文献对20世纪七八十年代以来我国扶贫开发的形势、战略与政策历程进行了简要梳理，然后在此基础上从改革创新的角度陈述精准扶贫战略与政策的具体内容，揭示其必要性、合理性、规律性。例如，20世纪八九十年代的易地扶贫搬迁政策把有土安置、农业安置作为不二选择，“十三五”时期的易地扶贫搬迁则结合新型城镇化的趋势，把非农安置视作一条重要途径。又如，生态扶贫和资产收益扶贫是十八大以来受到特别重视的两种精准扶贫新途径，前者与我国资源环境条件的恶化及应对气候变化的新需求密切相关，后者与我国经济发展新形势下农村资源的市场化开发潜力明显增大有关，与经过30多年扶贫开发后剩余贫困人口中有相当比例属于缺乏劳动能力者这个局面有关。另一方面，通过横向比较把握精准扶贫战略与政策在地域上的差异性和在问题上的针对性。例如，广西壮族自治区编制《广西扶贫产业开发“十三五”规划》，从本区农业生产条件的差异性和农业资源的多样性出发，划分了五大经济带，突出了蔗糖产业、桑蚕产业、水果产业、中药材产业、茶叶产业、油茶产业、生猪养殖产业等七大特色优势产业在精准扶贫实践中的地位和作用；黑龙江省印发《黑龙江省2015年依托新型农业经营主体带动贫困户脱贫工作方案》，从本省地平地多、农业优势品种相对集中、规模经营相对明显的特征出发，强调了使用专项扶贫资金支持农机合作社等新型农业经营主体发展，并以新型农业经营主体为载体，瞄准扶贫对象，搭建脱贫平台，带动精准脱贫。又如，产业扶贫和转移就业的精准政策乃针对有劳动能力的贫困人口进行设计，资产收益扶贫强调了其对于缺乏劳动能力但具有土地、光伏等资源的贫困人口的适用性，这两者都属于开发式精准扶贫；低保政策针对所有不能维持最低生活水平的困难人群，力图构建兜底保障网络，属于救济式精准扶贫；贫困家庭学生的资助针对未成年人，从政策手段在于给予资金补助的角度看，带有救济式扶贫的突出特征，但从其政策目标在于提升人力资本和遏制贫困代际传递的角度看，又属于开发式扶贫的高层次诉求。可见，历时性比较和横向比较，可以为本报告揭示政策变迁（历时性比较）和变异（横向比较）的规律及不同政策的内在逻辑关联提供有效途径。

3．制度-行为分析

政策制度必须通过约束、塑造、调整、规范人类行为才能发挥实际作用。因此，在文本分析和历史-比较分析的基础上，还有必要引入制度-行为分析方法，把对精准扶贫战略与政策的分析与对扶贫对象、扶贫主体的行为分析结合起来，剖析其影响扶贫对象、扶贫行为的内在机制，揭示其科学性和预期效果。制度分析侧重于把握精准扶贫战略与政策为利益相关者提供的外在机会和激励，行为分析侧重于把握扶贫对象、扶贫主体的内在利益和追求，制度分析与行为分析的综合运用可以揭示出外在机会和激励与内在利益和追求的契合度，以及两者相契合而形成的政策实践的运作机制，进而揭示出精准扶贫战略与政策的科学性、有效性。例如，随着国家加大对脱贫攻坚工程的重视程度和投入力度，县乡两级政府的绩效获得机会和贫困地区农民的资源获取机会发生了很大变化，他们的行为也必然会发生相应变化，精准扶贫战略与政策只有准确把握并成功应对这种变化，才能防止其在基层实践中变形走样等情形的出现。本报告相信，制度-行为分析是打开精准扶贫战略与政策体系深层奥秘的钥匙，因而始终坚持将对精准扶贫战略与政策的描述、解读、思考建立在对政策对象和政策执行者行为的理解与分析的基础上。