第二节 人权的国际保护与国家主权

尊重人权和尊重国家主权均是《联合国宪章》所明确的基本原则，二者缘何发生较量，全在于对“人权”应该由谁来管、如何来管的认识分歧。辨析这一问题不仅涉及法律规范的分析，还需要有政治的、利益的考量。本书将从相互关联的几个方面来分析人权的国际保护与国家主权的关系。

一 人权的国际保护与“国内管辖事项”

主权是国家的基本属性之一，它表现为对内的最高权和对外的独立权。所谓对外独立权，简言之就是在国际关系中独立决策，不受外来干涉的权力；而对内的最高权则是国家对属于国内管辖的事项，即内政，具有不受干涉的最终决定权。“人权”属于绝对的国内管辖事项，这在第二次世界大战之前很少受到质疑。但是，国内管辖事项的范围并不是一成不变的。历史地看，许多在过去属于一国自主决定的问题，例如奴隶制度、种族隔离、殖民统治，后来均溢出了国界，成为众人批判的对象，甚至演变为万人谴责的国际罪行。此外，伴随国家间交往的空前密切，以缔结条约形式协调对于某些问题的政策成为国家间的惯常做法。此时，过去一国可以自作主张的事情现在要受到条约的约束。因此可以说，国内管辖事项的范围会随着国家卷入国际关系的程度及其承担的国际义务的程度而变化。

在这个变化过程中，人权显然也已从绝对的国内管辖事项延伸并成为国际社会关注的对象。第二次世界大战之后，国际社会起草了一系列国际人权文书，列举了人人应该享有哪些人权，并对国家应该履行哪些保护人权的义务提出要求。国家也以加入国际人权条约的形式表示承认条约中列举的人权，并表示愿意就自己履行保护人权义务的情况接受国际机构的监督。至此，人权受到国内法和国际法的共同调整。联合国的核心人权条约均设立了监督国家履行保护人权义务的机构和程序。在这些条约机构中，有五个机构，即人权事务委员会、消除种族歧视委员会、消除对妇女歧视委员会、禁止酷刑委员会和移徙工人委员会，它们不仅审议缔约国定期提交的履约报告，而且还审议个人指控缔约国侵犯其人权的申诉；有两个机构，即禁止酷刑委员会和消除对妇女歧视委员会，不仅有权调查有关侵权事项，而且有权在国家同意的前提下基于此目的访问缔约国。而且，根据《〈禁止酷刑公约〉任择议定书》设立的预防酷刑小组委员会（Subcommittee on Prevention of Torture）有权在该任择议定书缔约国“同意或默许”下，对其管辖和控制下任何确实或可能剥夺人的自由的地方进行查访（第4条）。以欧洲为代表的区域人权条约体系更加有力。在《欧洲人权公约》下设立的机制本质上是一个超国家的机制。欧洲人权法院的判决已在事实上形成了判例法，许多缔约国的司法机构在实践中以这些判例为指导。欧洲理事会成员国依照公约和法院的判决修订其立法和行政措施。在欧洲人权法院宣布国内法院判决违反公约时，欧洲理事会部长委员会将敦促国内立法者审查现行法律及其适用方式。欧洲的学者们评价道，执行欧洲人权法院的判决“表明出现了一个调整先前曾被认为完全属于国家主权范围某些最敏感领域的有效的国际法制度”。可见，促进和保护人权已经成为“国际社会的合法关注”。

可以看到，在这个过程中，加入国际条约也好，接受国际监督也好，都是以国家的自愿接受和同意为前提的，是国家自愿让渡了部分主权，或者也可以说是国家行使主权权利的结果。之所以“人权的国际保护”与“干涉一国内政”的论战还在继续，这部分是由于主权国家之间的问题本身复杂而且敏感，而人权问题的政治属性加剧了这一点；部分是由于全球范围内社会制度、文化和历史背景的不同而造成了对人权的不同理解。后者突出地表现为关于人权的普遍性与特殊性的争论。

二 人权的普遍性与特殊性

何谓人权？现有的人权文书从未对其内涵给过明确的界定，只是列举了人权的外延，概括而言，包括公民权利和政治权利，经济、社会和文化权利，以及包括已经得到承认的民族自决权、发展权、环境权等在内的集体人权。

在哲学意义上，普遍性与特殊性本质上并不是对立关系。但在国际人权领域，普遍性与特殊性代表着两种对立的观点和主张。人权是“普遍的”还是“特殊的”一度是西方国家或发达国家与非西方国家或发展中国家争论的焦点。西方国家主张某种人权观念和人权制度具有普遍适用性，而非西方国家则强调各国各地区在历史、文化、宗教背景等方面的差异会导致人权观念和制度的差异性。

以上所说的人权的“普适性”与作为国际人权法基本原则的人权的“普遍性”并不是同一个概念。1993年世界人权大会通过的《维也纳宣言和行动纲领》中的两段话较好地阐释了国际人权法的人权普遍性原则：“所有国家庄严承诺依照《联合国宪章》、有关人权的其他国际文书和国际法履行其促进普遍尊重、遵守和保护所有人的一切人权和基本自由的义务。这些权利和自由的普遍性质不容置疑。”“一切人权均为普遍、不可分割、相互依存、相互联系。国际社会必须站在同样地位上，用同样重视的眼光，以公平、平等的态度全面看待人权。固然，民族特性和地域特征的意义以及不同的历史、文化和宗教背景都必须要考虑，但是各个国家，不论其政治、经济和文化体系如何，都有义务促进和保护一切人权和基本自由。”

由此可见，人权的普遍性原则至少包括三重含义。

首先，人权的普遍性意味着享有人权的主体的普遍性，即人权是“所有人”的人权。无论男人、女人，白人、黑人，本国人、外国人，穷人、富人，信仰基督教的人或信仰佛教的人都是国际人权法所确认的人权的平等主体。人权主体的普遍性源于人的尊严和价值。既然人权是人作为人所固有的、与生俱来的权利，那么人仅仅因为是人就应当享有他们所应当享有的这些人权，否则他们将失去做人的资格，将不成其为人。所以，只要是人就应享有人权。

其次，人权的普遍性意味着人权内容的普遍性，即国际人权法平等地保障“一切”人权和基本自由。国际人权法所确认的人权内容非常广泛，既包括公民权利和政治权利，也包括经济、社会、文化领域的权利，既包括个人的人权也包括集体的人权，这些权利均受到国际人权法的平等保护。人权内容的普遍性源于一切人权均为“普遍、不可分割、相互依存、相互联系”的。所有的人权是一个整体，各项权利之间彼此联系、相互依赖，甚至互为条件，不能被分割开来、有选择地加以保护。增强对一项权利的保障也将促进其他权利的实现；反之，剥夺一项权利也将影响其他权利的行使。例如，如果剥夺一个人受教育的权利，将在实际上影响到他充分、有效地行使其选举权和被选举权。因此，人权内容的普遍性要求国家“用同样重视的眼光，以公平、平等的态度全面看待人权”。

再次，人权的普遍性意味着人权保护义务的普遍性，即“所有国家”、所有政府都有义务保护和促进人权。这种普遍性的义务来自两个方面：一方面，国际人权法中的一些规范已经被接受为习惯国际法，习惯国际法对所有国家均具有法律拘束力，根据这些习惯国际人权法，各个国家均有义务保障人权；另一方面，国际人权法中的人权条约在世界范围内得到了广泛的接受。目前，所有的国家都至少批准了一项国际人权条约，而80%以上的国家批准了四项以上的国际人权条约；所有国家根据其加入的人权条约承担保障人权的义务。此外，“尊重和遵守人权”已逐步被接受为国际法的一项基本原则，作为基本原则它就为国际社会所公认，并对所有国家均具有法律拘束力。国家据此也普遍承担保护人权的义务。

但国际人权法中的人权普遍性原则并不意味着现阶段在世界范围内各类人权都得到了同等程度的保障。人权的实现是一个动态的发展的进程，人权实现的程度有赖于各种社会条件的完善。不同的国家在政治、经济、文化等方面处于不同的发展阶段，不同的国家又有各自不同的历史传统和文化背景，这就决定了各国所面临的人权问题和困难各不相同，各类人权在不同国家的保障程度也有所差异。但这并不妨碍将普遍人权作为全人类的共同目标，更不能豁免所有国家为了实现这个共同目标而不断努力的义务。

人权的普遍性原则并不排除各国在承认普遍人权的前提下，在人权政策和人权制度上采取符合本国国情的合理、具体的模式和道路；相反，它肯定民族特性、地域特征以及不同历史、文化和宗教背景是应予考虑的因素。人权的普遍性原则也没有指出哪一种人权模式是普遍适用的，而是认可了在追求人权的充分实现的过程中具体途径和方法的多样性。如果某个国家或某些国家一味强调自己模式的优越性而抨击其他国家的模式，并希望取而代之，则是对人权普遍性原则的误解和违反。

人权的特殊性则可理解为不同国家和地区由于历史传统、文化、宗教、价值观念、资源和经济等因素的差异，在追求人权充分实现的过程中其具体的方法手段和模式的多样性。普遍性和特殊性是针对人权保护的不同层面而言的，承认前者并不排斥后者。一方面，国际人权法的兴起及其约束力的不断增强使得联合国所确认的普遍人权准则得到了越来越多的国家和人民的尊重和接受；另一方面，人权最终是一种基于国家主权的实践。国家间的合作、理解和尊重在国际社会所共同关心的敏感而关键的人权问题上是十分必要的。根据国家主权原则，各国均有权决定自己的政治制度，自由谋求其经济、社会和文化发展，人权保障制度同样属于各国自由选择的范围。而“从哲学角度来说，任何一种选择都不具有固有的优越性，它只是环境的产物……每一种选择都有自己的道德理由。如果人民反对某一种选择，那么他们终究会抛弃它”。1994年，荷兰著名人权法专家范·戴克（Pieter Van Dijk）教授在北京参加国际学术研讨会时指出：“人权的普遍性并不要求在解释和实施人权方面不能有差异”, “在实行国际监督情况下，这些规范不应该以单方面的——例如西方的——价值模式强加于其他国家。”他同时认为，中国的下述主张完全正确：人们不应该也不能认为，某些国家的人权标准和模式是唯一适当的，也不应要求所有其他国家都遵照实行。

近年来，各国依据各自的实际选择适合自己的人权实现模式的主张受到越来越多的重视和肯定，并且也得到包括一些西方国家在内的国际社会的认可。2009年10月，联合国人权理事会通过了《通过更好地认识人类传统价值促进人权和基本自由》的决议，确认所有文化和文明的传统、习俗、宗教和信仰都有一套属于整个人类的共同的价值观，而且这些价值观都对人权规范和标准的发展做出了重要贡献。2010年12月，应人权理事会的要求，联合国人权高专组织召开了主题为“人类传统价值观”的研讨会，着重探讨了支持国际人权的传统价值观在普遍促进和保护人权方面的作用。要激发国际人权标准的活力，就必须让世界各地的所有社会自主掌握这些规范和标准，这就意味着要通过当地的语汇来接纳并吸收各种观念。2012年，荷兰外交部长在联合国人权理事会第19次常会上发言时指出：“人权是普遍的，但这并不意味着各个国家是一样的。关键的问题不是公民的权利是如何得到保障的，而是公民的权利得到了保障。要交流，不要对抗，因为人权不是可以从外部强加的。为了使我们的政策发挥效力，我们应当对国家已经在人权领域的工作作出回应。这就是我们所说的人权政策的 ‘本土路径’。”可见，国际社会已承认，在人权保障领域，“殊途同归”才是切合现实的适当选择。

三 “保护的责任”与国家主权

20世纪90年代，“人道主义干预”（又被称为“新干涉主义”）的提法出炉。它是相对于以军事干涉和入侵为主要特征的传统的干涉主义而言的，它以解救人道主义灾难为名，但不排除以军事手段进行“解救”。“在国际关系发展的目前阶段，实施人道主义干预通常不是为了保护被干预国的公民，而是为了制止大规模、公然侵犯人权的罪行或推翻独裁当局。”自联合国成立以来，在许多案件中，国家或国家集团在未经联合国安理会授权的情况下，“为了人道主义的目的”而诉诸武力。这种军事干涉行为对国家主权原则、不干涉内政原则、禁止使用武力原则都形成了极大的挑战，并且多数人道主义干涉都被指责为打着人道主义的幌子推行侵略行为之实。

近年来，“人道主义干涉”这一备受争议的提法逐渐淡出了人们的视线，取而代之的是一个新名词——保护的责任（Responsibility to Protect）。2001年12月，加拿大“干预和国家主权国际委员会”提交了一份名为《保护的责任》的报告。该报告明确倡导“保护的责任”是基于人道保护的干涉的一个新进路，主张不再谈“干涉的权利”，而仅谈“保护的责任”。“保护的责任”的基本原则是：首先，国家主权意味着责任，而且保护本国人民的主要责任在国家自己身上；其次，当人民因内战、叛乱、镇压或国家陷于瘫痪而遭受严重伤害，且当事国不愿或无力制止这种伤害的时候，不干涉原则就应让位于国际保护责任。可见，保护的责任被区分为两个层次：首先是国家的保护，当国家保护缺位时便由国际保护来补位。

上述民间报告中所提出的问题很快被列入了联合国的议事日程。2003年，联合国秘书长在联大致辞中宣布成立“威胁、挑战和改革问题”高级别名人小组。该小组在提交的报告《一个更安全的世界：我们的共同责任》中，对“干预和国家主权国际委员会”提出的“保护的责任”作出了回应。这份报告指出，安理会和广大国际社会已逐渐承认，为寻求一个对国际社会提供保护的集体责任新规范，安理会可批准采取行动，以纠正一个国家内部极为严重的弊害。“问题并不在于一个国家是否 ‘有权干预’，而是每个国家都 ‘有责任保护’那些身陷本来可以避免的灾难的人。”值得注意的是，在军事干预的授权程序上，名人小组的报告只肯定了“由安理会在万不得已的情况下批准进行”，实际上否定了安理会授权体制外的选择措施。2005年，秘书长发表了《大自由：实现人人共享的发展、安全和人权》的报告。报告赞同“新的规范，即集体负有提供保护的责任”，并且要求在必要时采取行动。报告肯定了这一责任首先在于每个国家，因为国家存在的首要理由及职责就是保护本国人民。但如果一国当局不能或不愿保护本国公民，那么这一责任就落到国际社会肩上，由国际社会利用各种方法包括必要时采取强制行动，帮助维护平民的人权和福祉。《大自由》一方面在名人小组报告的基础上，概括地肯定了灭绝种族、种族清洗和其他类似危害人类罪是对国际和平与安全的威胁，在此情形下，“集体负有提供保护”的第二顺位责任，使“保护的责任”在实体部分有了更明确的发展；另一方面，它将武力的使用区分为两种情况：对迫在眉睫的威胁允许依《联合国宪章》第51条的程序行使自卫的“自然权利”；但对并非紧迫的潜在威胁，须依安理会的授权决定行事，这反映了联合国秘书长既想照顾某些大国对“预防性自卫”的主张，同时又想对滥用所谓“人道主义干涉”的原则进行限制的思想，“实际上是对现状的妥协”。2005年10月，联大通过了《世界首脑会议成果》，其中的第138段和第139段专门对“保护的责任”作出了规定。决议首次限定了“保护的责任”的适用范围和责任主体，明确了联合国的保护责任，并设定了国际社会的协助义务。《世界首脑会议成果》第138段和第139段成为联大及安理会相关活动的基本依据，并被诸多联合国法律文件援引。据此，2009年1月，联合国秘书长潘基文作了题为《履行保护的责任》的报告。该报告提出了保护的责任的“三大支柱”。其中第一支柱为“国家的保护的责任”，即“国家始终有责任保护其居民，无论是否其国民，防止居民遭受灭绝种族、战争罪、族裔清洗和危害人类罪之害，防止他们受到煽动”；第二支柱为“国际援助和能力建设”，即“国际社会承诺协助各国履行其义务”；第三支柱为“及时果断的反应”，即“在一国显然未能提供这种保护时，会员国有责任及时、果断地作出集体反应”,并认为“将保护的责任的构想付诸实践的时机已经成熟”。2009年7月，联大一致通过了第一个关于“保护的责任”的决议，要求尽快兑现承诺，落实“保护的责任”。2009年9月，联大下发了作为大会文件的《关于防止人民遭受灭绝种族、战争罪、族裔清洗和危害人类罪之害的保护责任的概念说明》。2010年7月，在第64届联大上联合国秘书长潘基文作了题为《预警、评估及保护责任》的报告，专门探讨其中的“预警和评估”机制。在第65届联大上，很多国家支持继续审议“保护的责任”，并希望制定具体实施办法，组建实施机构。特别值得注意的是，2011年安理会关于利比亚问题的第1970号决议和第1973号决议都重申了利比亚当局对其人民具有“保护的责任”。

“保护的责任”是人权的国际保护发展到一定阶段的产物。尽管联合国尚未对如何实施“保护的责任”构建起明确具体的制度，但是这一理论已经为联合国所接受。这一理论的提出对传统的国家主权原则提出了一定的挑战。首先，“保护的责任”理论强调“国家主权”的责任内涵。传统观点认为，国家主权是一种对内的最高权和对外的独立权，侧重强调主权的权利属性；而“保护的责任”揭示了国家主权的责任属性，认为国家主权不仅是一种权利，更是一种保护其公民基本人权的义务与责任。“国际社会的现实要求对主权理论进行新的诠释，特别是发生在卢旺达、索马里、波斯尼亚等地的屠杀事件更迫切要求国际社会对传统的主权理论进行反思。”“保护的责任”理论提出了在人类面临人道主义危机之时，国家或国际社会应有预防、反应与重建的责任，其实质就是对传统的国际法上国家主权的重新诠释。其次，依据“保护的责任”理论，承担保护一国人民的责任的主体已不限于国家，还包括国际社会。尽管国家仍然是保护本国人民的首要的和基本的主体，但是当该国被认为“不能或不愿”履行保护责任时，国际社会就将顺位成为保护责任的承担者。这一理论为人权国际保护的正当性提供了新的依据。再次，由谁来判断国家“不能或不愿”履行保护的责任，判断的标准是什么，这些问题尚无普遍接受的答案，这可能成为滥用“保护责任”架空主权国家、侵犯国家主权的隐患。事实上，“保护的责任”已经出现了被滥用的倾向。例如，2011年安理会第1973号决议决定在利比亚设立禁飞区，以履行国际社会对利比亚人民的保护责任。但是随后西方多国部队对利比亚的军事打击并未完全遵从安理会决议的精神，被认为滥用了“保护的责任”。

“保护的责任”尽管已纳入联合国的日程，但中国对此一向持谨慎的态度。在2005年《中国关于联合国改革问题的立场文件》中，中国政府一方面强调“各国负有保护本国公民的首要责任。一国内乱往往起因复杂，对判定一国政府是否有能力和意愿保护其国民应慎重，不应动辄加以干预”，这一点体现了我国素来对所谓人道主义干涉的反对立场，认为其是对“不干涉内政原则”的严重违背；而另一方面，中国也认为：“在出现大规模人道危机时，缓和与制止危机是国际社会的正当关切。有关行动须严格遵守《宪章》的有关规定，尊重有关当事国及其所在地区组织的意见，在联合国框架下由安理会根据具体情况判断和处置，尽可能使用和平方式。在涉及强制性行动时，更应慎重行事，逐案处理。”这一点表明我国政府对国际社会行使“保护的责任”的谨慎认同，但仍强调以和平方式提供保护是首选。这与我国一贯主张的和平解决国际争端的立场是一致的。在联合国安理会通过关于利比亚局势的第1970号和1973号决议时，中国都投了弃权票，并在发言中指出，“一贯反对在国际关系中使用武力”，国际社会应当“尊重利比亚的主权、独立、统一和领土完整，通过和平手段解决利比亚当前的危机”。这一声明再次体现了中国的一贯立场。

“保护的责任”理论迅速发展，我国一些学者甚至认为“保护的责任”已经成为一项习惯国际法。然而，鉴于“保护的责任”尚有许多不明确之处，距离成为一项“国际法规则”还有很长的路要走。中国应当以更加积极的姿态参与到完善这一规则体系的进程中来，努力使新的规则能够符合国际法的基本原则，并能充分反映中国乃至广大发展中国家的关切。