二 我国流域公共治理的涉水机构和管理模式

（一）现行水管理体制框架下的流域公共治理涉水机构

流域公共治理涉及流域的开发、利用、治理、配置、节约和保护，也涉及防洪、抗旱、灌溉、供水、水产、水力发电、内河航运、水土保持以及生态修复等不同的行业和部门，因此笔者认为，涉水机构都应成为流域公共治理的主体。总体上看，这些部门分为主管水资源和水环境的水行政主管部门和环境保护的行政主管部门，以及负责在相关领域进行水资源开发、利用、节约、保护工作的其他部门这几类。

目前，在中央一级，根据《水法》的规定，水利部作为国务院的水行政主管部门负责全国水资源的统一管理工作。国务院的其他部门按照规定的职责分工，协同国务院水行政主管部门，负责有关的水资源管理工作。

我国的防汛抗洪工作实行各级人民政府行政首长负责制，具体由国务院成立国家防汛抗旱总指挥部，水利部承担国家防汛抗旱总指挥部的日常工作，对大江大河和重要水利工程施行防汛抗旱调度。水利部还负责全国水土保持工作，研究制定水土保持的工作措施规划，组织水土流失的监测和综合治理。

在水污染防治方面，则实行统一管理和分级分部门防治相结合的制度，各级人民政府的环境保护部门对所属的水污染防治实施统一监督管理，是水污染防治的主管部门。环境保护部作为国务院环境保护的行政主管部门，负责组织实施水污染防治。其相关职责包括：组织拟定和监督实施国家确定的重点区域、重点流域污染防治规划，组织编制环境功能区划，拟定并组织实施水体等污染防治法规和规章，指导和协调解决各地方、各部门以及跨地区、跨流域的重大环境问题，调查处理重大环境污染事故，协调省际环境污染纠纷，组织和协调国家重点流域水污染防治工作，负责环境监理和环境保护行政稽查，定期发布重点城市和流域环境质量状况。

各级人民政府的水利部门协同环境保护部门对水污染防治实施监督管理。水利部门是水污染防治的重要协同部门。水利部与水污染防治相关的职责包括：拟定水资源保护规划；组织水功能区的划分和向饮用水区等水域排污的控制；监督江河湖库的水量、水质，审定水域纳污能力，提出限制排污总量的意见；协调并仲裁部门间和省（自治区、直辖市）间的水事纠纷；发布国家水资源公报。

特别值得注意的是，根据《中华人民共和国水法》的规定，国务院水行政主管部门在国家确定的重要河流、湖泊设立的流域管理机构，在所管辖的范围内行使法律、行政法规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督的职责。目前，全国共设有长江水利委员会、黄河水利委员会、松辽水利委员会、海河水利委员会、淮河水利委员会、珠江水利委员会和太湖流域管理局7个流域机构，作为水利部的派出机构，负责管辖范围内的水资源统一管理和监督工作。

从地方层面上看，《中华人民共和国水法》第十二条规定，国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。根据这一规定，在全国各省（自治区、直辖市）设立水利（水务）厅（局），作为省级人民政府的水行政主管部门，负责本行政区域内的水资源统一管理和监督的工作，并参照国家级涉水管理机构之间的职责分工，明确与本级政府中其他部门的相互关系。地级和县级行政区域涉水机构也基本上按照这一模式设置并明确其职责分工。

总的说来，从国家和地方两个层面来说，我国的流域公共治理所涉及的主体是以水利部门为水行政主管部门的水资源管理部门和以环保部门为主体的水环境保护部门。在水利、环境保护部门之间，水利部同时具有水利工程监管和水资源保护的双重职能，所以对流域公共治理的影响和制约作用最为显著，特别是环保部门和水利部门之间的分工和合作的状况对流域公共治理的部门间配合的影响也很大。因此，在本书的调研中，我们在各省份均以水利部门和环保部门为走访的重点部门，当然，各省份的林业、库区移民、建设、国土、农业等相关部门也是我们予以关注的。此外，作为流域管理机构的珠江水利委员会和珠江水资源保护局也是我们的重点调研对象。我国水管理相关部门及其主要职能如表2-1所示。

（二）管理模式概况

中华人民共和国成立初期，囿于当时生产力发展水平和认识水平，我国的水资源管理实行分级分部门管理的体制。即水利部门负责水利工程建设和农村水利管理；建设部门负责城市供水和城区地下水管理；地质部门负责地下水勘探与管理。此外，还有航运、农业、卫生等部门也参与水资源管理工作的一些方面。这种体制使地方水利管理逐步得到加强，也健全了水行政管理三级机构，即省（自治区、直辖市）设厅（局），地（自治州、盟）设局（处），县设局（科）。到1986年以后，为强化基层管理，县以下的区乡级政府也设置了水利管理站或专职、兼职的水利员，行政隶属关系分别为县级水利行政机构派出的事业单位及区乡级政府的事业单位。为解决流域管理的特殊性问题，我国也成立了流域管理机构，通过探索使得流域水资源管理体制趋于科学合理。但是，该体制下对于如何实现流域水资源的管理、如何划分各水管部门之间工作权限等问题仍不够明确，导致了“多龙管水”问题普遍存在，且分部门的多头管理使得权限分散，流域及水资源开发利用的公共事务管理缺少长远的、综合的规划，为具体的水管理工作带来了一定困难。为了解决矛盾，国务院又规定，由当时的水利电力部归口管理，到了1984年又成立了由水利电力部、城乡建设环境保护部、农牧渔业部、地质矿产部、交通部和中国科学院负责人共同组成的全国水资源协调小组，专门协调解决部门之间水资源立法、规划、综合利用和调配等各个方面的问题。

在1988年《水法》实施前，“多龙管水”现象在水资源管理中非常突出。针对这种时弊，1988年《水法》规定，实行对水资源的统一管理和分级分部门管理相结合的原则，并在重新组建水利部时，明确了水利部作为国务院的水行政主管部门，负责全国水资源统一管理工作，接着各省、自治区、直辖市也相继明确了水利部门作为省级政府的水行政主管部门，成立了全国水资源与水土保持工作领导小组，由国务院副总理任组长，并由有关11个部委负责人参加，负责审核大江大河流域规划和水土保持工作的重要方针、政策和重点防治的重大问题，也负责处理部门之间有关水资源综合利用方面的重大问题和省际重大水事矛盾。水资源统一管理的法律框架就由这一系列的法律法规构成。不过，这部《水法》仍存在很大的问题，比如在条文中规定“国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度”，以及“水资源实行统一管理和分级分部门管理相结合的体制”，具体内涵是什么不够明确，也没有流域统一管理方面的法律规定，这使得实践中很难掌握“统管”与“分管”的尺度，各水行政主管部门各自为政的局面依然没有改变，条块分割、多头管理的问题仍旧严重。

因此，2002年的新《水法》对水资源管理体制方面做了重大的修改和完善，强化了对水资源统一管理的规定，新《水法》坚持“一龙管水、多龙治水”的水管理体制改革原则，明确了水行政主管部门的各项事务。另外，在水资源管理体制上，一个重大变化是强化了水资源的流域管理，明确了流域管理机构的法律地位，确定了管理的原则是以流域为单元对水资源管理实行统一规划、统一配置和统一监督。

以2002年新《水法》的颁行为标志，珠江流域水资源管理体制的建设也取得了重大的进展，流域管理机构珠江水利委员会的作用大大提升，各涉水机构的管理边界相对清晰，流域管理的观念开始受到重视，广东省内还成立了流域管理机构。区域内水务一体化发展速度很快，很多县级政府成立了水务局，或采取由水利系统实施水务统一管理的变通办法。水务统一管理的概念就是由一个政府职能部门对所有涉水行政事务进行统一管理。具体包括对本行政辖区范围内防洪、水源、供水、用水、节水、排水、污水处理与回用以及农田水利、水土保持、农村水电等涉水行政事务的统一管理。统一管理可以有效地避免因多个部门共同管理而产生的水资源利用不合理、供需不平衡等多种问题，有利于通过对供水、用水、节水、排水和防污进行涉水事务综合规划，统筹安排，从而实现水资源的优化配置并发挥水资源的最大效益，确保经济社会的可持续发展。此外，区域水务一体化也表现在供水管理体制、水利工程管理机构、水利投资管理体制等方面的改革取得了相应的进展。

在水环境管理方面，随着颁布实施《中华人民共和国水污染防治法》及1996年对其的修订，明确“各级人民政府的环境保护部门是对水污染防治实施统一监督管理的机关”，水环境管理也逐渐走上了正轨，1998年机构改革以后，水环境管理也形成了由环保部门牵头，多部门参与的管理格局，和水资源管理体制相似，水污染防治也是“一龙主管，多龙参与”的管理体制。广东省环保局还成立了珠江综合整治办公室，负责珠江综合整治工作联席会议和治污保洁工程联席会议的日常工作。我国涉水管理部门如图2-1所示。