第一章 导论

一 研究背景

（一）水危机：经济和社会发展的严峻挑战

水是社会经济发展和人类生活不可或缺也无可替代的自然资源，它是人类和地球上其他生物的生命源泉，是人类社会发展的重要物质基础。2011年中央一号文件明确提出：水是生命之源、生产之要、生态之基。在约翰内斯堡可持续发展世界首脑会议上，水被列为全球可持续发展的五大问题之首。联合国《世界水资源综合评估报告》中指出：水问题将严重制约21世纪全球经济与社会发展，甚至导致国家间的冲突。

改革开放以来，中国经历了前所未有的经济快速发展和社会迅速变革过程，经济总量急速增长，人民生活大大改善，综合国力得到了很大提升，工业化和城市化的进程大大加快。在这样的背景下，人口和资源的矛盾也空前的尖锐，严重的环境污染和生态破坏问题让快速的经济增长背负了沉重的“生态赤字”。在这样的背景下，严峻的水问题已经成为制约经济社会发展和进步的重要因素。可以说，当前中国面临着严重的水问题并呈现出水资源、水环境、水生态和水灾害等多种问题并存的特点，水资源的整体态势异常严峻和复杂。三大水问题（洪涝灾害、干旱缺水和水生态环境恶化）层出不穷，各类问题的规模已从局部和部分河段扩大到流域、区域范围甚至产生国际影响。可以毫不夸张地说，中国正以相对稀缺的水资源、相对有限的水环境容量和十分脆弱的水生态系统，承载着不断扩大的人口规模和高增长、高强度的社会经济活动，面临着前所未有的水压力。因此，当前基本国情和水情依然没有摆脱人多水少、水资源时空分布不均的局面，尤其体现为水污染严重、水资源短缺、水生态恶化等问题，这已成为制约我国经济社会可持续发展的主要瓶颈。

——水资源短缺依然是我国社会可持续发展的重大制约因素：我国是水资源短缺国家，目前年用水总量已突破6000亿立方米，占水资源可开发利用量的74%。人均水资源量只有2100立方米，仅为世界人均水平的28%，比人均耕地占比还低12个百分点；水资源供需矛盾突出，全国年平均缺水量500多亿立方米，2/3的城市缺水，农村有近3亿人口饮水不安全；水资源利用方式比较粗放，农业生产方面，全国每年农业缺水约300亿立方米，近1亿亩灌溉面积因缺水不能得到有效灌溉；农田灌溉水有效利用系数仅为0.5，与世界先进水平0.7至0.8有较大差距；不少地方水资源过度开发，已经超过承载能力，引发了一系列生态环境问题；水体污染严重，水功能区水质达标率仅为46%。随着工业化、城镇化深入发展，水资源供需矛盾将更加尖锐。

——旱涝灾害的威胁依然长期存在。经过大规模的水利建设，中国的主要江河初步形成了由堤防、水库和蓄滞洪区等组成的防洪工程体系，从而使防洪抗旱形势有了一定程度的改观，但是旱涝灾害对我国的威胁依然很大。1998年洪涝灾害的直接经济损失高达3007亿元，占当年GDP的3.8%。同时我国约有53%的国土面积为干旱半干旱区，北方地区十年九春旱，长江以南地区有的年份伏旱严重。2009年秋冬以来，云南省等西南地区连续3年遭遇干旱灾害。近年来，旱灾从传统的农业扩展到城市、工业、生态等领域，已成为经济社会可持续发展的主要制约因素之一。2010年，我国西南五省区发生了历史罕见的特大干旱，长江上游、鄱阳湖水系、松花江等流域发生特大洪水，甘肃舟曲发生特大滑坡泥石流灾害，海南、四川两省遭遇历史罕见的强降雨过程，全国有30个省（自治区、直辖市）遭遇不同程度的洪涝灾害。

——水污染依然严重，水资源供需矛盾未能得到有效解决。根据王亚华的研究，全国有近50%的河段、90%的城市水域受到不同程度的污染。据水利部门监测，2010年，在全国评价的17.6万千米河长中，水质符合和优于Ⅲ类水的河长占总评价河长的61.4%；对99个湖泊的2.5万平方千米水面水质进行的监测评价显示，水质符合和优于Ⅲ类水的面积占58.9%,Ⅳ类和Ⅴ类水的面积共占27.9%，劣Ⅴ类水的面积占13.2%；对237个省界断面进行的水质评价显示，水质符合和优于地表Ⅲ类标准的断面数占总评价断面数的33.3%，水污染严重的劣Ⅴ类占34.2%; 2010年全国监测评价水功能区3902个，按水功能区水质管理目标评价，全年水功能区达标率为46.0%。最新的数据显示，这种情况略有好转：2014年，在全国评价的21.6万千米河长中，水质符合和优于Ⅲ类水的河长占总评价河长的72.8%, Ⅳ类水河长占10.8%, Ⅴ类水河长占4.7%，劣Ⅴ类水河长占11.7%，水质状况总体为中；对全国开发利用程度较高和面积较大的121个主要湖泊共2.9万平方千米水面进行了水质评价，全年总体水质为Ⅰ～Ⅲ类的湖泊有39个、Ⅳ～Ⅴ类湖泊57个、劣Ⅴ类湖泊25个，分别占评价湖泊总数的32.2%、47.1%、20.7%；各流域水资源保护机构对全国527个重要省界断面进行了监测评价，Ⅰ～Ⅲ类、Ⅳ～Ⅴ类、劣Ⅴ类水质断面比例分别为64.9%、16.5%、18.6%; 2014年全国评价水功能区5551个，满足水域功能目标的2873个，占评价水功能区总数的51.8%。自2005年11月松花江水污染事件以来的一年左右时间里，中国平均两三天发生一起与水有关的污染事件，累计已达150多起。

——水生态环境脆弱。中国是世界上水土流失最为严重的国家之一，近1/3的国土面积存在不同程度的水土流失，中国水土流失造成的经济损失相当于GDP总量的3.5%。森林覆盖率较低，自然湿地面积较少，草地退化、沙化、碱化严重。内陆河流域生态环境容量普遍较低。严重的水土流失使得土地退化和生态恶化加剧，也形成了湖泊泥沙与河道的淤积，同时也使得江河下游地区的洪涝灾害进一步加剧。加上沙化严重的牧区草原，超采突出的地下水，使得河流断流干涸，湖泊萎缩、滩涂消失，甚至导致海水入侵倒溯，天然湿地的干涸及土地沙漠化又会影响水源涵养能力和调节能力，加剧了水生态失衡。

可以说，我们所面临的严峻的水危机，不仅对当代人类的安全造成威胁，而且还危及子孙后代的生存条件，水资源、水环境和水生态问题可能演化为未来中华民族生存和发展的主要危机之一。

从本研究选取为案例之一的珠江流域来看，珠江区多年来的平均水资源总量仅次于长江流域，居各大流域的第二位。从水量上看，降水量丰沛，居全国7大流域之首，水资源总量丰富，但是时空分布不均现象比较突出。从水质上看，珠江流域水质总体状况要好于同期全国的平均水平，但局部地区的水污染形势仍然较为严峻，水环境恶化趋势未得到根本遏制，供水安全依然存在威胁。本研究进行阶段，珠江流域有30.2%的河长河流水质劣于Ⅲ类，其中珠江上游南北盘江及珠江三角洲劣Ⅴ类河长比例分别高达34.7%和35.4%。截至2013年，珠江流域仍有13.1%的河长河流水质劣于Ⅲ类，其中水质最差的珠江三角洲，Ⅰ～Ⅲ类水河长比例为63.9%，主要受有机污染影响。此外，水污染形势也不容乐观。一是流域水污染事件时有发生，水资源保护工作面临较大压力。2009年流域内出现广西来宾金秀瑶族自治县大瑶山采矿污染、汀江上游紫金矿业污染、北江铊污染等水污染事件；2011年，云南曲靖发生的人为铬污染事件更是引起了广泛的社会关注以及人们对于环境监管体制的质疑。二是流经城市的河段污染严重，水环境恶化。特别是珠江三角洲等人口稠密、经济发达的地区，符合三类水质的河长已经不足20%。伴随着沿海地区经济社会的快速发展，农业、工业和城镇生活需水量不断增大，供水能力日显不足，再加上经济发展带来的日趋严重的水质污染问题，水资源短缺已十分普遍。随着社会经济的发展，珠江污废水排入江河加重水污染，水质性缺水在珠江三角洲比较严重。珠江流域除部分城市因地理位置所限而属于资源性缺水外，大多数城市的缺水属水质性缺水，守着大江、拥有大江，却水源危机四伏。广州市的例子当属典型，其地处三江下游，水资源总量丰富，但因水质污染严重，市区河段水质一度已劣于Ⅴ类标准。珠江三角洲水质性缺水的城市比比皆是，从20世纪80年代初开始，城市供水水源地一迁再迁。进入90年代，水质污染造成的缺水现象越来越严重，已从珠江三角洲蔓延到中上游地区，南宁、桂林、百色等大中城市均“舍近求远”改用水库的水源，曲靖、六盘水、开远、个旧、兴义等上游高原山区城市均已不同程度地受水质性缺水的困扰。官方统计数据表明，水功能区达标率方面，2010年，珠江片水功能区监测评价592个，监测评价覆盖率为42%。在评价的592个水功能区中，达标水功能区为249个，占评价总数的42.1%。其中河流水功能区全年评价河长20365千米，达标河长10696千米，达标率为52.5%；湖泊类水功能区全年评价湖泊面积369平方千米，达标湖泊面积127.2平方千米，达标率为34.5%；水库类水功能区全年评价蓄水量350亿立方米，达标蓄水量184.5亿立方米，蓄水量达标率为52.7%。2012年，珠江片水功能区监测评价576个，监测评价覆盖率约为41%。在评价的576个水功能区中，达标水功能区为307个，占评价总数的53.3%。其中河流水功能区全年评价河长18355千米，河长达标率为64.1%；湖泊类水功能区全年评价湖泊面积357.6平方千米，湖泊面积达标率为64.5%；水库类水功能区全年评价蓄水量367.3亿立方米，水库蓄水量达标率为73.9%。

20世纪90年代以来，珠江流域洪旱灾害频发，灾害造成的损失以及灾害带来的影响也越来越严重。流域内许多地区水资源利用现状不容乐观，要满足目前多方面用水要求也变得十分困难。加上工业化、城市化水平不断提高，城市用水量呈持续增长之势。但是，在用水量不断增长的同时，珠江流域人们的节水意识相对比较淡薄，用水粗放和浪费的现象比较普遍。这一点在整个珠江流域都是很突出的。此外，珠江流域各类蓄水工程的总库容量与其地表水资源丰富程度相比也显得不足，水资源调蓄能力较低，柳江、南盘江尚无控制性骨干工程，西江的大型工程也多以发电为主，参与水资源配置和联合调度的方案尚未落实。

此外，珠江流域上中游地区水土流失严重，尤其是岩溶地区“石化”加剧，水资源的涵养条件受到严重威胁，缺水保水问题突出。上中游的北盘江、红水河多年来因水污染问题而不断引发区域间的水事纠纷。可以说，目前珠江流域非常突出的基本矛盾是发展与污染的矛盾。

另外，从珠江流域的行政区域和经济发展的角度上看，流域管理涉及2个特别行政区，6个省（自治区），各个地区为实现经济的快速增长目标，常以自我为中心，最大限度地开发利用水资源，从而使得各区域、部门间的纠纷不断。随着经济的进一步发展，人口规模的不断扩大，城市群的相继崛起，人口的不断集中，生活水平的大幅提高，粮食需求及城乡居民用水需求的不断增长，流域将面临饮水、粮食、经济问题的威胁和区域利益协调发展的严峻挑战。在这样的背景下，错综复杂的流域的政府间关系加上区域的不平衡发展，“行政区经济”和流域经济发展之间难以调和的矛盾越来越突出，流域内地方政府竞争也会加剧。

（二）水危机挑战下的流域治理

作为地球表面相对独立的自然综合体，流域是大气圈、岩石圈、陆地水圈、生物圈和人文圈相互作用的联结点，它以水作为纽带，将上下游、左右岸、源头和河口连接为一个整体。流域既是人类文明的发源地，也是当今人口、经济与城市的集中分布区，与人类的生存和发展息息相关。人类长期的生息运作，导致流域系统不断发生着巨大的变化，各种水问题在流域当中表现非常集中，流域成为区域当中几乎最为复杂的地理单元。它包含或穿过不同的行政区域，甚至不同的国家和地区，所以它常常包含不同的自然条件、人口状态、社会、经济、法律发展水平和文化、宗教习惯等。流域治理不仅是水系的管理，而且是包括自然环境和与人类活动相关联的社会经济环境的管理。

中华人民共和国成立以来，尽管我们在解决水问题方面取得了长足的进步，但历史积累下来的治水模式抑或现行的管理体制都没有很好地适应水问题的变化，也不能满足社会经济发展的需求增长。首先，水资源和水环境管理的条块分割的管理现状导致了流域管理和区域行政管理之间、地区和地区之间缺少协调，跨部门、跨地区的多个利益主体的涉水问题和冲突出现频繁。中国面临的流域性问题的挑战均与流域公共治理的现状密切相关。其次，我国流域治理长期采取的指令计划、自上而下的等级控制模式已经日益暴露出僵化生硬的弊端，特别是在应对转型期、水资源日益稀缺的当今形势时，远远不能适应新的水管理需求，表现为分配稀缺资源的低效和协调相关利益集团的矛盾的迟缓甚至失灵，存在严重的“体制失效”。失效主要是由于管理的跨地区、跨部门性质和内在的需要，传统的地区和部门相互割裂的管理模式无法应对。

具体来说，由于在社会经济发展、生态系统和环境保护中水资源所具有的多功能性特点，水资源的管理部门也就不可避免地与其他资源管理部门间存在相对较多的联系。现实是我国目前的流域水资源实行的是流域管理与区域管理相结合的管理体制，水污染防治则实行统一管理与分行政区域、分部门管理相结合的形式，在这种体制下，长期以来的“多龙管水”的现象依然存在。在我国，对水资源保护和开发利用具有管理权的机关有水利部、环保部、农业部、国家林业局、国家发改委、国家电力监管委员会、建设部、交通部和卫生部等部门，在管理体制上形成了“九龙治水”的格局。另外，在区域管理上“城乡分割”现象也很突出，水利部门一直归属农口，而城市供水、排水则归属城建部门，用水体制上形成的城乡分割，导致城市和农村在防洪减灾、城乡供水、污染防治、生态环境保护等方面存在许多争取利益最大化的短视行为。虽然新《水法》明确由水利部行使统一管理的权力，具体包括对水资源的保护实施监督管理，但是我国法律中没有明确条款对“主管部门”与“相关部门”间的职责和关系进行详细说明，这导致了相关的资源管理部门在实践中难以有效地展开分工合作，甚至出现了各部门基本各自为政的现象，难以发挥整体效益。另外，部门利益最大化的动机还产生了各种形式的部门保护主义，而部门保护主义又导致了行政异化现象在行政管理实践中难以杜绝，最终导致涉水管理部门的行政行为偏离了行政目标。

在我国流域治理的实践中，区域之间的矛盾也是非常突出的。按分水岭形成不同的河流，流经不同的区域，一般行政区域的边界与河流流域的分水岭并不重合，会出现同一流域分属不同的行政区域、同一行政区域又跨越不同流域的现象。由于水资源的公共属性，各地区、各部门在对水资源的开发利用与保护上，容易出现只维护自身利益的行为。区域管理通常趋向于对水的社会属性的管理，从区域局部出发，目标是综合利用辖区内的水资源充分发展区域经济。我国的管理体制下，各个行政区域内都设有相应的水资源水环境管理部门，并直接受地方政府领导。相对独立的各个行政区域间的行政决策权互相碰撞，因而实际上割断了流域水资源间的相互关联性，同样也打破了流域管理的完整性与统一性。水资源的分割化管理使得流域所辖各地区均从本地区利益出发，最大限度地利用区域内水资源，水资源的整体效益很难获得。流域上下游、左右岸、干支流常常需要协调，在水量调度、防汛抗旱、排涝治污以及水土保护、河道航运等具体问题上也常常因为地区之间利害关系或意见不一致而发生相互扯皮的现象。

当前我们面临的水危机表面上是资源环境危机，实质上却反映了一种公共治理的危机，它反映了我国流域的公共治理在制度安排方面存在问题，正是管理体制的不顺和措施不力，进一步加剧了水危机。制度安排方面存在的问题，在管理体制上就表现为流域公共治理中比较突出的部门间、地区间的矛盾。这些矛盾已经成为流域公共治理提高效率、解决水危机的基本制约因素。