第二节 海峡两岸暨港澳地区旅游应急合作的体制基础

旅游应急管理的体制、机制、法制和预案是旅游应急管理体系的核心构成，部分是旅游应急管理工作得以开展的前提，也是旅游应急管理工作取得成功的保障。在既有的旅游安全事件的催化下，中国内地与港澳台三地旅游业初步建立了不同形式、不同层级的旅游应急合作关系，但完整的旅游应急合作体系的建立还需海峡两岸暨港澳地区政府、旅游相关部门及民间力量的共同努力。系统梳理海峡两岸暨港澳地区既有的旅游应急合作关系，明确海峡两岸暨港澳地区开展旅游应急合作的基础，对于推动旅游应急合作体系的成熟和完善具有重要意义。

一 中国内地出境旅游应急体制的现状基础

我国是在2003年的“非典”事件后才开始重视应急管理体制的建设。旅游应急管理和旅游应急体制的建设也是在这一背景下才受到重视，并逐渐从日常的旅游安全管理业务中分离出来，成为一个相对受到重视的旅游安全业务模块。我国涉外旅游应急体制建设基本上从属于涉外旅游安全体制的建设。通过体制建设可以明确涉外旅游应急机构的设置，并划定机构的权限与职责。

2006年，我国制定了《中国公民出境旅游突发事件应急预案（简本）》。预案规定，我国处置出境旅游突发事件的机构主要包括“国务院涉外突发事件应急总指挥部”“部际联席会议（境外中国公民和机构安全保护工作部际联席会议）”“应急领导小组（外交部及国家旅游局成立的应急领导小组）”等三个，它们分级响应不同级别的出境旅游突发事件。其具体的职责包括：第一，国务院涉外突发事件应急总指挥部负责特别重大（Ⅰ级）出境旅游突发事件的响应工作；第二，部际联席会议根据需要启动，负责重大（Ⅱ级）和较大（Ⅲ级）出境旅游突发事件的应急处置，“主要负责统一组织、协调、指挥应急处置工作”；第三，应急领导小组在发生重大（Ⅱ级）和较大（Ⅲ级）出境旅游突发事件时通常需立即启动，外交部和国家旅游局各负其责，开展应急工作指导、现场救助协调、信息收集和发布、信息报告、善后工作的组织和协调等应急工作。此外，国务院的其他有关部门和相关联的省级人民政府也可在必要时参与组织协调，提供支持，做好保障工作。国家旅游局还下设综合业务司，专门负责旅游安全管理和协调旅游安全事故的救援、处理工作，负责旅游保险的实施、监督和检查工作。

港澳台是中国内地主要的三大境外客源市场，国家旅游局对海峡两岸暨港澳地区的旅游管理工作非常重视。国家旅游局下设港澳台旅游事务司，负责制定赴港澳台旅游政策并组织实施，开展对港澳台旅游市场推广工作，按规定承担赴港澳台旅游的有关事务，依法审批港澳台在内地设立的旅游机构，指导驻港澳台旅游办事机构的业务工作。同时，国家旅游局港澳台旅游事务司下设综合处、港澳旅游事务处、台湾旅游事务处等处室，具体负责有关港澳台的旅游事务。另外，亚洲旅游交流中心作为国家旅游局下属的独立的法人企业，一直致力于促进内地与香港、澳门旅游业界的交流与合作，不断搭建政府机构、旅游业界和游客等之间的互动平台，在推动内地与港澳开展深度旅游合作方面发挥了积极作用。国家旅游局还设置了海峡两岸旅游交流协会台北办事处和高雄办事分处，负责为到台湾观光的大陆游客提供急难救助并协助处理旅游纠纷（见表1-7）。

二 中国内地与香港旅游业实施应急合作的体制基础

香港的应急管理组织机构是以行政长官为首的保安事务委员会，其紧急应变系统中的机构成员囊括了30多个特区政府组织，并制定了详细的包括天灾应变、空难应变、打捞失事飞机应变、海空搜素及救援应变、香港境外紧急应变等在内的应急管理计划。香港建立了三级应急措施。第一级应变措施：由消防处接听民众的求助电话并调度资源进行紧急服务，警务处设置的警总中心负责统筹调配保安力量和资源以提供援助，警总中心负责密切监察事态发展并向上汇报。第二级应变措施：当事故可能对民众生命财产及公众安全构成威胁且事态有可能恶化时启动第二级应变措施，由保安局当值主任和紧急事故支援组负责相关工作。第三级应变措施：当遇上重大事故并对民众生命财产及公众安全构成重大威胁时，由紧急监援中心启动第三级措施，以展开全面救援工作，必要时保安事务委员会也会召开相关会议来进行应急决策。

香港涉外旅游安全管理事务由香港旅游事务署、旅游业议会、旅游业赔偿基金管理委员会和香港旅游发展局驻内地办事处（北京、上海、广州、成都）等多元机构分工负责。其中，香港旅游事务署负责制定涉港旅游政策，并负责与内地、台湾、澳门及其他地区的旅游合作及协调，负责与访港及离港旅游有关的紧急事宜等，在香港居民涉外旅游安全管理方面承担主导角色。香港旅游事务署通过对旅行社实施严格的保证金制度，打击涉及内地入境团业务的不法经营手段，维护内地游客的权益。香港旅游业议会是香港旅游行业的同业组织，在港经营旅游业务的旅行社必须是议会会员才能取得牌照，议会向访港团队游客提供购物退款保障计划，并负责协调处理团队游客的各种购物冲突、纠纷和安全事件。香港旅游发展局和旅游业议会都设有服务专线电话，为游客提供全方位咨询和帮助，以提供便利、保障安全。内地游客在香港自行消费购物如果发生纠纷冲突需要向“消费者委员会”投诉。旅游业议会和旅游业赔偿基金管理委员会是香港针对涉外旅游突发事件实施应急救援的主要机构，主要是为参加外游团遇到意外、导致伤亡的香港游客提供经济援助。另外，香港街道安排巡警进行日常巡逻，机场还特设专门的机场特警队巡逻，来排查风险、保卫安全。香港旅游发展局驻内地办事处（北京、上海、广州、成都）目前主要致力于为旅游业界、传媒、消费者提供查询服务及香港旅游的市场推广工作。应该看到，香港处理旅游投诉和纠纷的机构主要是旅游业议会，这种同业组织的管理是自我管理，其监管力度不足、治理手段有限。目前，香港正在推动建立旅游业监管局来负责旅游行政监管和执法工作。

在中国内地与香港的合作方面，广东省和香港特别行政区政府开展了跨区域应急合作。2008年，两地签署了《粤港应急管理合作协议》，协议要求双方本着自愿、平等、互补、共赢的合作原则，在信息共享、理论研究与科技开发、应急平台互联互通、共同应对影响两地的区域突发事件等方面开展深入合作。同时，由广东省人民政府应急管理办公室和香港特别行政区保安局分别作为各自牵头单位，设立了粤港应急管理联动机制专责小组，并开启了一年一会、双方联络、专题小组、交流通报等工作机制。2017年8月9日，国家旅游局与香港特别行政区商务及经济发展局签署了《关于进一步深化内地与香港旅游合作协议》，双方将从“加强旅游监管合作”及“深化粤港澳区域旅游合作”等方面加强旅游交流合作。

可见，香港形成了面向民众的日常安保系统和紧急应变系统，也建立了面向外游香港游客意外与伤害的经济援助机制和不法入境旅游业务的打击机制。目前广东省和香港明确签署了合作协议。在旅游应急合作领域，内地与香港应以已有的粤港合作联席会议为桥梁，拓宽合作区域和合作范畴（见表1-8）。

三 中国内地与澳门旅游业实施应急合作的体制基础

澳门政府和旅游业界对于涉外旅游安全管理十分重视。澳门设有专门负责旅游危机处置的“旅游危机处理办公室”，作为一个策略性的协调机构，它由特区行政长官授权，直接隶属于社会文化司来开展业务运作，并由社会文化司司长担任主席。其主要职责是对“涉及澳门居民外游以及游客在澳门期间，因遭遇严重意外、灾祸或灾难而出现危急或紧急情况时，采取实时和有效的行动措施。”澳门旅游危机处理办公室的服务对象包括外游的澳门居民和在澳门期间的游客。此外，澳门旅游局监管处负有打击不法旅游活动、处置违法旅游行为的职责。澳门旅游局设有24小时旅游热线接受紧急情况的询问，并且在旅游旺季期间加强对旅游景点、口岸的巡查工作，以保障安全。

广东省政府一贯重视与澳门特别行政区政府间的区域应急合作。2008年12月4日，广东省人民政府和澳门特区政府签署了《粤澳应急管理合作协议》。粤澳和粤港一样在信息共享、理论研究与科技创新、应急平台互联互通、共同应对影响两地的区域突发事件等方面建立了明确的合作关系与合作机制。同样，中国内地与澳门的旅游应急合作中应推广粤港应急合作的经验，扩大合作区域，建立旅游应急管理专项合作体制（见表1-9）。

四 祖国大陆与台湾旅游业实施应急合作的体制基础

大陆与台湾应急合作机构的设置是在“一国两制”的大政策指导下进行的。1988年9月9日，大陆设立国务院台湾办公室（简称国台办），负责贯彻执行中国国务院确定的对台工作的方针政策。国台办下设综合局负责承办海协会的日常工作，同时负责协调指导相关部门和地方处理涉台突发事件，其中自然包括涉台旅游突发事件。1991年11月28日，台湾设立行政主管部门大陆委员会（简称陆委会），负责全盘性大陆政策及大陆工作的研究、规划、审议、协调及部分跨部会事项的执行工作。两岸官方往来渠道的开辟具有重要意义，它使大陆与台湾在各个领域合作的实施取得突破性进展。

为促进海峡两岸的密切交往，推动两岸关系的和平发展，经过大陆和台湾相关组织与力量的不断努力，两地于1991年分别设立了海峡两岸关系协会（简称海协会）和海峡交流基金会（简称海基会），海协会与海基会的设立为两地实施多领域的合作奠定了基石。海协会是由大陆设立的负责促进两岸交流、处理两岸同胞相关问题的机构。海基会接受台湾当局委托及授权，负责两岸间的事务性协商以及涉及两岸交流的服务性事宜。海基会设立了两岸人民急难服务中心24小时紧急服务专线，对于各类人身安全事件，包括在大陆发生死亡、重病、重伤、遭绑架勒索、被扣押、失踪、旅行证件遗失等事件，提供常年咨询服务与协助。

2010年5月7日，大陆针对涉台旅游应急管理工作专门设立了海峡两岸旅游交流协会（简称海旅会），并在台北设办事处，为赴台旅游的大陆游客提供急难救助并协助处理旅游纠纷。2014年7月2日，海旅会高雄办事分处成立。而台湾方面，也相应设立了海峡两岸观光旅游协会（简称台旅会），下设北京办事处（2010年5月4日）和上海办事分处（2012年11月15日）。

在台湾地区，如果发生大陆游客赴台旅游安全事故，通常由台湾“观光局”（台旅会）牵头组织台湾的相关旅游行业协会（如旅行业品质保障协会、台湾观光协会）等一同处理。在祖国大陆方面，如果发生的事故较小，通常由国家旅游局驻台北、高雄办事处代表大陆方面与台湾方面进行协调处理。如果发生的事故较大，则由国家旅游局与国台办分别派人入岛协调处理。台湾“观光局”在台湾地区自身的旅游安全管理中承担监管者角色，负责旅游安全的监督、核查和奖惩，负责游客的各类纠纷投诉。根据台湾地区颁布的“观光游乐业管理规则”，观光游乐设施的经营管理和安全维护由地方主管机关核查并报“观光局”备案，“观光局”负有督察、奖惩的职责。同时，“观光局”对旅游行业个人资料安全、旅游交易安全、无动力飞行运动游客安全维护、大陆旅游团的品质管理与检举奖惩等设有管理制度。

如表1-10所示，大陆与台湾已初步确立了多层次、多领域、多形式的应急合作体制架构。