发挥建设性介入作用的方向、目的、条件和方式、程度研究

杨原

中国社会科学院世界经济与政治研究所副研究员

出于确保民族独立、捍卫国家主权完整的战略考虑，不干涉内政一直是中国外交政策的重要基石。冷战结束后，尤其21世纪以来，面对全球化与内外联动的客观现实和伦理道义日益强大的影响，包括中国在内的任何国家无法对其他国家的政治社会危机完全置之不理。随着近年来“保护的责任”规范在全球范围的迅速扩散，传统主权规范和不干涉内政原则正遭遇巨大挑战。随着中国实力的不断增强、海外利益的急剧扩展以及对国际事务参与程度的不断加深，如何更好地协调主权与人权的关系，在全球治理中发挥更积极的作用，塑造负责任大国形象，有效保护海外利益，正成为当前中国外交的紧迫课题。对此，中国在近年来的外交实践中逐步摸索出了一种建设性介入的新模式。本报告旨在对中国实施建设性介入的方向、目的、条件、方式和程度提出建议，以期更好地发挥建设性介入的积极作用。

一 建设性介入的方向与目的

发挥建设性介入作用，不应背离“不干涉内政”原则，主要目的是要树立中国负责任大国形象，维护中国海外利益，促进地区和平与稳定。

第一，建设性介入应坚持不干涉内政原则。伴随自身快速发展与国际语境转变，中国外交面临的挑战日趋增多，不干涉内政原则依然是中国维护主权、安全与稳定的重要法理依据。实现国家统一、维护主权完整的目标尚未全部实现，国内经济社会迅速发展过程中产生的一系列问题有待妥善解决，敌对势力图谋分裂和颠覆的企图依然存在，在这种复杂形势下，放弃不干涉内政原则将使中国在维护自身利益时陷入法理和舆论上的被动。此外，坚持不干涉内政还有助于安抚周边和其他相关国家对中国崛起的疑虑。例如，中国在处理与东南亚国家关系，特别是华人华侨问题时，就面临干涉内政的质疑。在中国海外利益拓展的某些地区，当地精英和民众对中国影响的扩大也难免有所疑虑。坚持不干涉内政原则是中国释放善意信号、减少外部猜疑的必要宣示。因此，发挥建设性介入作用，必须与不干涉内政原则相兼容，在不违背不干涉内政这一大的原则基础上对地区争端发挥建设性调解和引导作用。

第二，建设性介入要树立中国负责任大国形象。中国自身实力的不断提升以及参与国际事务程度的不断加深，使得国际社会对中国承担国际责任、发挥积极作用的期待不断提高。而客观上，的确只有当中国日益增长的物质实力与自身所承担的国际责任相匹配时，中国的国际接受度和号召力才会最大化。在尊重他国主权且有国际社会普遍呼吁的前提下，积极参与调停矛盾、缓和危机、防止事态进一步恶化、引导局势向和平和对话方向发展、避免和减少人道主义灾难，被认为是负责任的建设性行为，而不会被批评为“干涉他国内政”。相反，那种不管他国混乱到什么程度都不予过问的做法，越来越被认为缺乏责任感。特别是对某些原本与中国关系密切的国家和地区，如果对方一出现危机或困局中国就选择回避，对方和国际社会将很难将中国视为可靠的伙伴，甚至将中国视为安全和人道主义危机的“帮凶”。树立负责任大国形象，化解国际舆论压力，提高国际感召力，是中国发挥建设性介入作用的首要目的。

第三，建设性介入要维护中国海外利益。随着中国企业走出去战略的不断实施和中国公民境外旅游人数的迅猛增长，特别是“一带一路”建设的大力推进，中国的海外利益迅速拓展。2015年，中国内地居民出境人次突破1.2亿，中国企业在“一带一路”沿线49个国家直接投资共计148.2亿美元，同比增长18.2%。中国的海外利益越拓展，所在国家和地区出现动乱对中国利益造成的损失就越巨大。例如，利比亚内乱就导致与中国企业相关合同金额损失高达188亿美元。近年来随着缅甸国内政治局势的变化，缅甸政府突然宣布暂停建设密松电站，也给中国带来巨额损失。2014年越南发生排华事件，打砸中国企业，驱逐中国公民，直接危害中国在越南合法利益。在这种形势下，2016年中国政府工作报告首次明确提出，要“加快海外利益保护能力建设”。积极发挥建设性介入作用，一个很重要的目的就是通过积极介入，有效引导动乱地区局势向有利于中国利益的方向发展，主动塑造有利于中国海外利益的地区环境。

第四，建设性介入要促进地区和平稳定。维护地区和平与稳定，是维护中国在该地区海外利益的基本保障，也是选择建设性介入政策的基本出发点。要想维护地区和平稳定，前提是必须以和平的方式介入。应坚持通过和平协商方式解决国际争端，反对动辄使用武力或以武力相威胁。此外，在维护地区和平稳定的过程中，应高举人道主义大旗，以保护平民生存权等基本人权作为中国提出具体方案主张的合法化依据。西方国家的干涉经常以人道主义为名行政权更迭之实，以扶持亲美或亲西方的政权代理人。对此，中国在实施建设性介入的过程中应当针锋相对地以“人道主义保护”作为论证中方立场和主张的重要依据，以西方国家信奉和宣扬的这种“普世性”规范说服西方国家。在具体做法上，与西方以人道主义危机为由肆意扩大干涉力度不同，中国应主张以和平方式防止和减少人道主义灾难，探寻政治解决路径以彻底解决人道主义危机产生的根源。

二 建设性介入的条件

中国发挥建设性介入作用，须具备以下三方面条件。

一是须获得当事国同意。坚持不干涉内政原则，要求中国发挥建设性介入作用必须尊重当事国主权。2011至2014年，在叙利亚问题上中国连续4次对西方国家提出的解决方案投反对票，核心原因就是中国政府坚持认为“国际社会……应该充分地尊重叙利亚的主权、独立和领土完整”。在国际社会一致认为有必要介入一国内政的情况下，如果得到当事国同意，则介入行为并不违背主权平等和不干涉内政原则。中国外交部与中国国际法学会主办的“和平共处五项原则与国际法的发展”国际研讨会的总结文件中对此有明确的确认：“国家或国际组织经安理会依据《联合国宪章》授权或经他国同意介人该国事务，不违反不干涉内政原则。”在内政外溢效应日益明显、全球联系与相互依赖日益加深的当下，中国有时不得不建设性介入他国内政，获得当事国同意是兼顾不干涉内政原则和承担国际责任的重要条件。

二是坚持多边主义原则。从战略层面考虑，坚持多边外交路径，能够释放积极信号，表明中国参与介入并非出于排他性的私利。多边方式有助于增强行动的透明度，限制其他参与方采取冒险主义和扩张的机会，有助于争取国际、地区组织以及地区内关键国家的广泛支持并达成共识，也有助于确保相关行动的顺利实施。从规范层面考虑，多边主义采取广泛协商、多数一致的原则，能够提高主张和行动的正当性，减少争议和阻力。对中国而言，坚持多边主义原则还有特殊意义：首先，通过多边主义框架，可以尽量延迟某些干涉的发生，限制干涉的范围。其次，参与多边框架，能够摊薄各种风险，还可通过积极行动提升中国国际声誉。再次，坚持多边主义，中国也能保证一定的发言权，保障国际干涉不会被强国主导而损害自己和其他弱国的利益。最后，通过多边主义的国际强制行动，可以最大限度地将本国利益与国际利益协调起来，塑造中国负责任大国的形象。

三是有可资利用的影响手段和资源。如果说获得当事国同意和坚持多边主义原则保证的是建设性介入的正当性，那么有可资利用的影响手段和资源保证的则是建设性介入的可行性。这些手段和资源包括中国与当事国政府及主要反对方的较为通畅和密切的沟通渠道及关系网络，当事国对中国的利益需求以及中国能够为相关各方提供的各种物质援助。例如在达尔富尔问题上，中国就曾努力向苏丹提供大量援助物资和援建项目，改善当地的社会发展状况，这些援助无疑加强了中国在介入达尔富尔问题上的影响力，起到了外交杠杆作用，同时中国与苏丹较为紧密的双边关系也使得中国的斡旋更具实效。总之，建设性介入意味着介入方必定要承担一定的政治责任和经济付出，因此具有可支配的经济和政治资源是实施介入的物质前提。此外，发挥建设性介入作用还需注意将各种可支配的资源与介入的预期目标相协调，避免那种各种资源投入和援助与政策目标各行其道、互不相关的做法。

三 建设性介入的方式

中国发挥建设性介入作用，应采取“多管齐下”的方式：充分尊重当事国政府和主要反对派，敦促其承担应有的责任；坚持以联合国机制为中心，强化建设性介入的多边属性；有意识地加强与地区合作组织的配合，引导议题发展方向；加强与其他大国和地区性大国在关键问题上的协调。

首先，尊重当事国政府和主要反对派，敦促其承担应有的责任。尊重当事国政府，是坚持不干涉内政的首要要求，也是增强建设性介入合法性的必备条件。从策略上讲，尊重当事国意愿，应当强调当事国政府的首要责任，各种介入行动须尽可能通过当事国政府加以开展。在达尔富尔问题上，中国就曾通过各种形式一再表明希望尊重当事国主权，反对动辄施压制裁。中方一再表示：“从过去的实践和经验看，制裁往往达不到预想效果，反而可能使平民百姓成为受害者。”当然，尊重当事国并不代表纵容和不作为。在双边交涉中，应向对方清晰表达中方立场和建议的解决方案，站在当事国立场上向其阐述中方立场和方案对其的好处，用对方可理解、易接受的方式传递中方期待，争取对方理解和支持。在达尔富尔问题上，中方就曾多次向苏丹政府说明，如果达尔富尔问题久拖不决，不仅给西方留下继续指责和制裁的口实，更不利于本国人民的生活安定和国家的经济建设。

其次，坚持以联合国机制为中心，强化建设性介入的多边属性。坚持不干涉内政原则的另一个必然选择是坚持以联合国机制为中心，强调并发挥安理会的核心作用。一方面，应当在安理会框架下积极开展外交努力，充分利用闭门会议等方式协调安理会成员立场，寻找各方诉求的最大公约数，提出建设性意见，影响讨论议程和结果，引导和推动安理会决议向有利于控制事态和有利于中方关切的方向发展。另一方面，应当维护安理会权威，在联合国框架内选择恰当时机，充分注意和动员过去很少发声而事实上却占据多数的成员的呼声，寻找和组织“队友”，将中国诉求转变为联合国机制下的集体表达，以开放、渐进、温和的改良姿态，充分利用现有的为各国所共同接受的规则和规范，构建自身诉求的国际正当性。借助联合国这一具有广泛权威性的多边机制，既有助于增强介入行动的合法性，减少介入的阻力，也能清楚地展现中国积极承担国际责任的意愿和行动。

再次，加强与地区合作组织的配合，引导议题发展方向。现有的地区多边机制和多边组织本身就是该地区各国达成某种共识的体现，熟悉并遵守地区合作机制的规则和“潜规则”，有助于减少建设性介入的阻力。由于各种原因，一些区域国际组织，如非洲联盟和东南亚国家联盟都对不干涉内政原则采取了更为灵活的态度。它们坚决反对区域外国家，尤其是其前殖民地母国的干涉，担心外来人道主义干预会导致国家分裂，破坏地区局势。但是，它们并不排斥根据本组织章程守则所进行的“内部干预”，如非盟在索马里、东盟在东帝汶的相关行动。由于这些组织往往拥有许多内部资源和杠杆，因此它们的“内部干预”往往对控制事态和问题解决有其他机构无法替代的积极作用。此外，因为环境的相似性，地区组织更懂得如何在文化层面处理冲突，更容易被对外部干预非常警惕的国家政府所接受。因此，发挥建设性介入作用，必须加强与地区合作组织的合作。

最后，加强与其他大国和地区性大国在关键问题上的协调。在地区危机和争端的解决过程中，大国的实力和影响力决定了大国的政策取向、参与程度，大国间的立场一致程度在很大限度上决定了危机解决的结果。中国在参与建设性介入的过程中，不应忽视和放弃与其他大国和地区性大国的沟通和协调。多数情况下，中国与其他大国在维护地区和平与稳定、防止大规模平民伤亡和出现人道主义危机等问题上存在基本共识，而包括西方大国在内的其他大国之间在具体问题上的立场也绝不会是铁板一块，而是存在与中国立场有近有远的差异。因此，一方面，中国应当积极就相关政策立场与相关大国保持有效沟通，减少信息不对称造成的误解和猜疑；另一方面，在具体问题上积极寻求建立统一战线，特别是争取地区性大国对中国主张的理解和支持。

四 建设性介入的程度

中国发挥建设性介入作用，还应注意介入程度。总体而言，应当把握以下三方面原则。

其一，介入范围应有限制。应当以各国普遍接受的《世界首脑会议成果》中所说的“保护人民免受大屠杀、战争罪、种族灭绝和反人类罪的责任”为准，不应泛化“保护的责任”，盲目扩大介入的目标和原因。同时，应当强调当事国政府的首要责任。中国政府从自身发展经验出发已多次强调，一个完全、强大的主权有利于国家的良治与均衡发展。与干预相比，国际社会应该更重视对穷国弱国的发展援助，增强其保护自己国民的能力。国际社会介入所提供的援助和保护应该是暂时的、补充性的，最终的目的仍然是使当事国国家主权能够适当、正常地行使。

其二，介入力度应在国际责任和自身利益之间取得平衡。完全漠视其他国家和地区发生的动乱和危机固然与中国的国际地位不符，会有害于中国的负责任大国形象，而不加区分地介入所有纷争，同样不利于中国国家利益。建设性介入作为一项策略，是维护国家利益的工具而非目的，更非唯一选项，是否介入以及介入力度有多大，应视与中国利益攸关程度而定。对于那些事关中国自身主权和领土安全或重大海外利益的问题，中国的介入应是全方位的。对于那些与中国没有直接利益关切的海外纷争，中国实施建设性介入的主要目的和意义应当是释放善意信号，展示积极作为的姿态和负责任形象，能否解决实际问题是第二位的。此外，在绝大多数情况下，中国都应保持调解者的身份和中立的立场，避免直接卷入政治、民族和宗教冲突，避免背上沉重的政治和经济包袱。

其三，介入投入应与自身国力相匹配。国家的任何行动都要受到自身实力这个根本约束条件的限制。美国作为世界唯一超级大国，在自身国力近年来相对衰落的情况下，同样进行了有选择性的战略收缩，明显减少了对中东地区的介入力度。对于正处于崛起阶段的中国而言，量力而行就显得更为重要。目前中国实力和影响力的投射范围总体而言依然是地区性的，这决定了中国实施建设性介入的投入大体上应当遵循随地理距离增加而递减的原则。从实力构成要素看，中国的经济实力强于军事实力，这决定了中国实施建设性介入应当扬长避短，多运用经济手段施加影响，避免或控制军事介入的投入。