三、本研究报告的主要内容

《报告一：新型城镇化的路径选择与模式创新——关于坪山新区实现城市综合开发和社区转型发展的研究》（以下简称《报告一》），站在全局的高度，分析了新型城镇化是新一届中央政府提出的推动经济发展转型升级的重大战略思想，而结合不同地区和实际特点因地制宜探索新型城镇化道路是新型城镇化发展的必然要求。坪山新区成立以来，按照国家实行新型城镇化的战略思想，以打造新的区域发展极和城市副中心为目标，以“整村统筹”的土地整备推动原农村地区实现城市化整体转型，努力建设现代化国际新城、新兴产业名城、和谐幸福新城、文化创意新城、山水田园新城，率先实现特区一体化，走出了一条符合深圳和坪山地情、富有坪山鲜明特点的新型城镇化道路。坪山新区走新型城镇化道路的具体做法，一是制定科学的规划体系；二是合理谋划产业结构和空间布局；三是实现综合开发，提升城市整体功能；四是大力推进“整村统筹”的土地整备模式；五是社会建设全面推进，打造和谐幸福家园；六是大力推进生态建设；七是积极破除体制改革障碍。由此，报告总结了坪山新区走新型城市化道路的六个鲜明特点：一是以原特区内的城市规划建设标准，提升新区城市建设水准和品质，实现特区一体化发展目标；二是以产业和城市相互融合、相互促进，走出新型功能区转型发展之路；三是整村统筹，推动原农村地区实现城镇化整体转型；四是统筹经济、社会、城市、文化、生态“五位一体”发展，打造深圳的“新特区”及和谐幸福新城；五是以政府、社会、社区共同参与、合作共赢，走出一条共治共荣的城市治理新路；六是善于创新体制机制，构建执行机制。

《报告一》分析了坪山新区在推进新型城镇化过程中存在的困难和问题。这些困难和问题在于：一是如何处理好新型城镇化系统推进与打造特色的关系。与其他新区或城市相比，坪山新区经济基础相对薄弱，产业结构不尽合理、二元结构问题突出、生产性服务业及公共服务水平相对滞后、城市综合服务功能有待提升等。二是土地整备与土地制度改革的关系。在坪山新区推进整村统筹、土地整备的探索中，由于土地状况、社区状况十分复杂，使得其“二元结构”难题十分明显。三是新型城镇化大规模基础设施建设中的瓶颈制约问题。坪山新区存在土地资源紧张，项目、资金集聚难等问题。四是如何促进战略性新兴产业发展，实现产城整合问题。坪山新区成立三年来的发展虽然奠定了一定的产业基础，但总体而言还面临产业层次低、结构不合理，产城分割、配套不足，战略性新兴产业基础薄弱等问题。五是如何推进社会建设，创新社会治理，建设和谐幸福新城的问题。六是顶层设计与基层探索相互结合问题。针对坪山新区存在的这些困难和问题，为进一步推进坪山新区新型城镇化发展，报告提出了推进路径和模式选择的建议：一是以政府规划和管理为主导，充分发挥市场配置资源的功能。二是妥善处理土地产权问题，推进土地管理制度改革。三是加快实现产业结构转型升级，加快推进经济结构战略性调整，大力发展战略性新兴产业，积极培育和扶持现代服务业。四是进一步优化城镇化空间布局，坚持生态低碳、集约利用的土地利用原则，有效控制各类用地规模，优化用地结构，严格控制空间分区，提高土地利用效率。五是进一步加大社会建设力度，积极推进社会建设综合试点，进一步推动坪环社区、金沙社区社会建设等试点工作，加快建成社会建设信息化平台，形成“五网并举，三社联动”的“织网工程”模式。六是积极推进体制机制创新，深化行政管理体制改革、深化财税金融体制改革、统筹推进人口管理体制改革、建立城镇生态共保机制。

在《报告二：“整村统筹”，土地整备，推进转型——关于坪山新区通过土地管理制度改革妥善处理城市化进程中土地产权研究》（以下简称报告二）中，该报告指出，在过去的三十多年，深圳市在向现代化、国际化大都市大步迈进的同时，伴随的是土地、资源的大量消耗，是城市中遗留下来的大量城中村、违法建筑，以及大量的历史遗留问题，这成为前三十年发展光环下的阴影。发展到今天，深圳的人口、资源、环境、空间的瓶颈制约已经日益凸显，成为深圳面向未来发展迫切需要解决的问题。而坪山新区积极反思过去的经验和教训，面向未来的发展，在推进新区深度城市化和大开发、大建设的过程中，一手抓高水平的规划，编制了“多规融合、多规统一”的综合发展规划，以高水平规划引领新区的高水平发展，通过把土地整备作为坪山新区的“一号工程”，形成了“整村统筹”的土地整备模式，是深圳市的先行试点，也受到了国家有关部委、省、市的关注。

《报告二》认为，“整村统筹”土地整备，就是通过土地整备一个平台承接“社区基层党建、社会建设、社区城市建设、社区转型发展”等多个目标，把土地整备与征地拆迁、城市更新、社区转型相统筹，综合运用多种手段，一揽子解决城市化土地历史遗留问题，统筹推进城市、产业、社会结构再造和社区转型，统筹解决原农村地区土地产权、城市空间及社会、经济二元化结构问题，实现社会主体利益共享、社区和新区同步城市化。报告总结了坪山新区土地整备的主要举措：一是创造“整村统筹”新模式，开辟土地整备新路径。坪山新区以“政府主导、社区主体、居民参与”为原则，探索出“房地分离、同房（权）同价、补偿安置一体化”的工作思路，提出了以城市化引领产业化、以产业化支撑城市化的发展理念，避免过去那种工业化与城市化不协调的发展局面，让土地整备成为新区跨越发展的前提。二是统筹土地开发模式。中心区探索土地二次开发新路，在坪山中心区开发实施策略与工作方案中提出了“开发单元统筹+子单元从快开发”的开发模式，以及“三大统筹、六大策略”的开发思路，在规划的统筹下，将中心区发展单元划分为若干开发单元和子单元，凡符合利益统筹合理承载相应利益和权益，通过土地开发模式统筹，各子单元可利用适合的土地开发模式从快开发。三是盘活存量土地资源，推动土地精细化集约管理。形成了《坪山新区建设项目开竣工管理规定》《坪山新区国有未出让用地分类及管理办法》《坪山新区非农建设用地管理办法》等文件。四是高水平编制综合发展规划，引导社区转型发展编制了指导未来三十年发展战略的《坪山新区综合发展规划》，进一步明确了坪山新区的发展定位。

《报告二》提出了坪山新区在“整村统筹”土地整备中面临的一些有待破解的问题：一是土地融资风险亟待防范。“十二五”期间，坪山新区大开发大建设的资金需求预计达1400亿元，在财政收入持续增长日益困难的情况下，仅靠政府财政资金投入远远满足不了实际需求，在当前宏观调控和国务院清查地方融资平台债务、整治融资平台的背景下，如何防范土地融资风险，应成为坪山新区关注的重要课题。二是土地整备统筹效应尚需发挥。长期以来，各地习惯于“开天窗式”搞城市更新，不习惯于“整村统筹”的土地整备；习惯于“自上而下”的征地拆迁博赔，不习惯于“自下而上”地自谋发展；习惯于赚取小集体的眼前利益，不习惯于共谋集体的长远利益；习惯于建几栋厂房出租、引进低端“小作坊”，不习惯于高端的发展模式。因此，如何通过整村统筹的土地整备，促进土地整备与城市更新、征地拆迁、查违的统筹，实现成片区的经济、社会、城市的综合转型，成为坪山新区面临的新课题。三是土地权属矛盾有待解决。土地管理制度的核心是对土地权益的确认和明晰。当前，存在土地所有权主体与使用权主体之间“权、责、利”界定不清的事实，这种不明确的土地所有权主体界定，会造成土地集体所有权虚置，可能因为对土地利用缺乏有效监督而造成土地资源浪费和集体资产损失。四是边界土地争议亟须化解。在目前工作中，还存在超越行政界线实施土地审批、土地登记的确权发证等行为。为了解决上述问题，报告阐述了推进土地整备的创新性构想，即确立以政府主导、社区主体、居民参与为原则，以特区一体化社区转型发展为目标的“整村统筹”土地整备新模式、新思路：一是明确“整村统筹”土地整备的主要内容。“整村统筹”土地整备的内容是：以土地权属调查为基础，以遏制违法建筑为保障，通过“自上而下”与“自下而上”相结合的工作方式，综合运用规划、土地、产权及相关政策，优化整合城市空间，一揽子解决土地历史遗留问题，整合各方资源，凝结发展共识，调动社区自主决策、共谋发展的积极性，推动社区转型发展，其中规划土地政策集成、统筹解决历史遗留问题、促进社区经济多元化发展、完善社区及股份公司治理结构是土地整备的四个主要内容。二是明确“整村统筹”土地整备的主要目标。“整村统筹”土地整备的主要目标是：通过集成创新，实现一个平台承接党建、城市建设、社会建设、社区经济转型发展等多个目标，促进社区目标与政府目标的优化与协调，走新型城市化道路，最终实现市委市政府“两区一极”的根本要求。“整村统筹”土地整备的社区目标是：集体与城市土地资源共享、共同发展，社区经济转型，基层自治、基层民主。“整村统筹”土地整备的政府目标是：节约集约利用土地，实现城市发展；打造经济转型平台；加强社会建设，构建和谐社会。三是认真组织实施“整村统筹”土地整备。为贯彻落实市委市政府赋予新区“两区一极”的历史使命，抓住坪山新区作为全市土地整备综合改革试点区的重要契机，构建一套“自上而下、自下而上”相结合的和谐整备机制，把土地整备过程变成推动社区转型发展、社会建设、实现农村高水平城市化的过程，促进坪山新区特区一体化社区转型发展，顺利推动全区“整村统筹”土地整备工作进入以点带面、整体推进的新阶段，坚决贯彻坪山新区制定的详细周密的组织方案。四是抓紧解决“整村统筹”土地整备中的几个重大问题。核心问题之一是社区留用地指标如何确定，核心问题之二是收回用地的补偿标准如何确定。在这样的思路下，可采取以下的策略和方法，一是实行试点专项系统，如实施包括社区土地发展、社区迁换补偿、社区发展单元规划、社区经济转型、社区社会建设等在内的试点专项系统工程；二是实行协同保障系统；三是创新工作机制。

《报告三：推进行政审批改革，建设服务型政府——关于坪山新区行政审批制度改革的研究》（以下简称《报告三》），以坪山新区作为深圳新一轮行政审批制度改革试点的实践经验为研究对象，认真总结坪山新区的“真转真变，全面铺开，典型引路，难点突破，一一过关，一步到位”的改革思路和主要做法：一是全区凝聚共识，科学部署、系统推进行政审批制度改革。坪山新区确立的行政审批制度改革总体思路是以政府职能转变为核心，分阶段分步骤地把行政审批事项转为服务事项，即来即答、即来即服务、即来即办，经过三步改革，把工作重点转到依法监管上来，切实履行职责，制定政策法规、标准规范，以完善的制度来保障正常的市场秩序，确保各项服务事项有序运行，最终在新区范围内实现“零审批”的目标。二是贯彻中央改革精神、结合地方改革实际，全面清理行政审批事项。坪山新区遵循“能简必简、能放则放、能合即合”的原则，对现有行政审批事项进行了全面清理，取得了突破性的进展。三是着眼于办事高效和程序规范，全面完成行政审批事项流程重造。各业务审批部门根据“能转则转”的要求，将大量的行政审批事项转成了行政服务事项，每一项转换后的行政服务事项，业务审批部门都重新制定全新的流程。四是立足于便民利民、节约成本，抓好行政审批服务机构建设。坪山新区以行政服务大厅为主要行政审批服务机构。行政服务大厅是集中办理统一办理各种行政审批和服务事项的重要平台，为办事群众提供“一站式受理、一条龙”服务。坪山新区加快建设行政服务大厅，建成后的大厅配套设施齐全，现代化、信息化程度高，为企业和群众提供了一个舒适便捷的办事环境。五是推行“四诊式”多样化服务，致力于行政审批工作方式创新。为全面提升坪山新区行政审批服务水平，坪山新区行政服务大厅以优质服务为中心，以社会发展为目标，以便民利民为抓手，创新推出了“门诊式”“急诊式”“会诊式”“出诊式”的“四诊式”服务，提升服务品质。报告认为，坪山新区在深圳行政审批制度改革中结合本区新型管理体制的特点，按照大部制改革和“小政府、大社会，小管理、大服务”的发展方向，探索了通过行政审批制度改革推进服务型政府建设的综合改革举措，取得了重大的成效。坪山新区摸索了推进行政管理流程再造，完成社会、经济、建设三大领域295项工作流程的梳理和再造，部分项目工作时间削减近1/3；通过组建行政服务大厅，打造了“前台服务，后台支撑，其他提供支持”的高效运行模式，以深化行政审批制度为契机，强化行政服务大厅的办事功能，创新服务手段，尽可能实现即来即办，打造“机构最精简、链条最短、效率最高”的服务型政府。

《报告三》对坪山新区在行政审批制度改革过程中存在的困难和问题进行了深入的分析，主要是：一是行政审批制度改革遭遇法律法制难题。相对于行政审批制度改革来说，法制障碍是很多地方遇到的一个难题，包括是不是构成违法的担忧，包括对行政服务机构本身合法性的质疑。二是行政审批改革未能解决审批数据互联难题。信息数据物理隔离，无法突破分割状态，坪山各部门专用审批系统繁多，甚至不少为上级部门要求必须使用的垂直审批系统，因此新区的行政审批系统平台仍难以实现并联审批、跨部门协同办理等功能。三是集中审批模式难以突破条块分割的管理体制。“自下而上”的反推式行政审批制度改革，在一定时间内对推动改革、破除阻力是行之有效的，但明显动力不足，仍难以摆脱“条块分割”的行政管理体制束缚。四是行政审批事项的“减、转、缩”，未建立配套监管机制。五是行政审批制度改革未能摆脱各方掣肘，未能实现系统联动。以上问题充分表明，当前的行政审批制度改革已经进入深水区，面临攻坚战。报告有针对性地提出改革的对策思路。一是做好行政审批制度改革顶层设计，加强行政审批制度改革的制度配套和协调。以坪山新区为例，单枪匹马的行政审批改革还是会遭遇法律、法规及制度支持方面的难题，这就需要高层做好顶层设计，加强相关制度改革的进程和配套。在关于行政审批制度改革的顶层设计方面，最主要的是急需权威部门来主导。二是加快行政改革的立法进程，为全国行政审批制度改革提供法制支持。三是推动立法部门参与行政审批改革进程，加强行政审批改革部门执法监督。四是建立行政审批制度改革后期监管体系，有效防范改革重大风险。五是建立健全改革评估机制，加大和公众参与评估力度。六是做好行政审批改革培训和宣传，为保障行政审批制度改革提供保障。七是尊重和发挥基层和地方政府的积极性和创新性，积极总结各地经验，然后全国推广。国家把广东省确定为行政审批改革试点省，把深圳等地确定为改革试点单位，在这个过程中，要及时总结试点经验，针对问题进行研究，尊重和发挥各地在改革中的积极性和创造性。

《报告四：开展基层治理，促进社会融合——关于坪山新区基层社会治理体制改革的研究》（以下简称《报告四》），着重考察了坪山新区进行的社会治理体制改革。坪山新区的改革围绕着社会治理体制、基本公共服务体系、现代社会组织体制等社会体制改革展开。社会改革的核心目标是要完成从原来的国家包含社会到政社分离下“小政府、大社会”的构建。这包括管理和服务两方面。管理方面，在“党委领导、政府负责”下，通过社会协同、公众参与充分实现社会自治，使社会有活力、有序地运行。服务方面，公共服务提供进一步社会化。社会组织则在服务和管理中都扮演着重要的主体作用。报告总结了近几年坪山新区的社会治理体制改革所采取的措施：一是整合政府管理部门。沿袭深圳大部制改革精神，设立社工委统一协调政府社会治理事务，同时各有关局负责具体执行，精简职能部门，政府社会治理主要集中在社工委、社会建设局、公共事业局、组织人事局等四个部门。二是改革社区体制。目前的社区体制包含社区党组织、社区工作站、居委会、社区服务中心、社区股份公司等主要力量。三是创新社区服务模式，开创了“政府推动，民间运作，群众参与，共建共享”的社区服务新模式。政府推动，是指由政府设立平台，提供场地和设施，利用现有资源设立，同时政府提供购买服务的资金或者公共服务资金；民间运作，是指运营主体为社会组织而不是政府或者政府的派出机构如社区工作站；群众参与/共享共建，是指社会组织、居委会、物业管理公司和以追求社会价值为目标的企业参与社区建设，广泛开展社区志愿服务，形成多元化的服务供给模式。四是加强社区基础建设，包括社会组织发展、办好织网工程等。报告认为，坪山新区社会治理体制改革的经验在于：一是以行政体制改革倒逼社会体制改革，改革从顶层设计开始，精简机构，倒逼社会治理体制改革。二是以社区体制改革为突破口，进行“小政府—大社会—小政府”的渐进改革。对于大社会的构建，坪山选择率先从社区进行突破，以最终实现取消街道和社区（行政），实现“一级政府、三级管理”的目标。三是以社区服务为重点，创立了坪山模式，即一种单中心间接提供的模式。它不是政府直接提供，也不是社会直接提供，而是公私合作式的间接提供，并且通过社区服务中心这一平台集中进行。这种模式介于北京的政府模式与上海的民办（公助）模式之间，在推进服务社会化的初期更具有优势。

《报告四》对坪山新区社会治理体制改革面临的难题作出了深入的分析：一是社区政社分离，怎么继续。坪山新区“小政府、大社会”建设，要努力实现政社分离下的社区自治，这也是中国社区改革的一个核心目标。二是社区股份公司改革。除了政社分离以外，完善社区治理架构另一项要解决的问题是社企分离，即对社区股份公司的改革。社区股份公司是村改居社区中深圳原村民（股民）的集体经济组织，目前还没有完全从社区管理中分离出来，依然承担了大量的社区社会治理职能。它们既是经营主体，又要承担行政职能，角色的混杂以及监管的缺失，让社区股份公司饱受争议。三是外来人口与社区自治。政社分离、社企分离这些完善社区自治架构的改革背后，其实还有一个更大的、涉及还甚少的问题，即外地人如何进入社区治理架构的问题。一方面坪山的人口倒挂比例达到1∶18；另一方面，坪山目前的社区治理基本还停留在本地人的治理格局中。四是协同共治与居委会的地位。将来要建立的社区治理架构到底是居委会主导，还是一个协同共治的架构？这个问题在很多方面都显得重要起来。五是如何加快发展社区服务。坪山新区大力发展社会组织提供社区服务，但是目前社会组织不发达、服务主体单一仍是突出问题。六是政府层级改革。“一级政府、三级管理”要求最终撤销街道，当社区体制改革以及社区服务改革到位后，撤销街道的改革才可能破题。报告就解决这些问题提出了相应的改革建议：一是建立多元共治的社区体制。在当前社区利益多元化和社区矛盾复杂化的现实下，社区需要构建一个多元共治的格局，尤其是业主委员会，不仅是一个基于产权而组成的业主自治组织，还因其与业主有着密切的利益关联度，成为名副其实的居民利益代言组织。二是撤销社区工作站。撤销工作站是大势所趋，是目前社区政社分离的必然之路，但要解决好工作站职能转化和机构改编这两个问题。三是治理与服务进一步统一。可考虑三种模式，第一种是由上一级管理部门（街道/有关局）与社会组织签订协议，然后通过所运营的社区服务中心向社区居民提供服务；第二种是社区购买服务由街道、社区居委会和社会组织三方签约，街道将经费先转给居委会，随后再由居委会向社会组织支付，将来有了定额预算，将由居委会自行决定预算如何使用，自行组织购买社会组织的专业服务，这是比较可行的办法；第三种办法是经费直接下放到社区共治体，由它与社会组织就购买服务两方签约，同时对社会组织以及共治体的行为进行监督和审计。四是改革社区股份公司。基本思路是：一方面变成现代企业，另一方面，建立有效机制，鼓励公司对社区承担一定的社会责任。五是外来人口参与社区自治。一条路径是扩大居委会的自治基础，另一条路径是在社区的共治架构中将外来人口纳入。六是改进社区服务。其中最核心的是培育社会组织发展、壮大与独立。七是改革街道体制，最终达到撤销街道的改革目标。