第一章 公共政策

一、公共政策含义

（一）公共政策的含义

“公共政策”，顾名思义，由“公共”和“政策”构成。前者是指一个区域内（可以是一个乡村、一个地区、一个国家甚至是更大范畴的范围）为解决公共问题，达成公共目标，以实现公共利益为出发点；后者是指国家政权机关、政党组织和其他社会政治集团为了实现自己所代表的阶级、阶层的利益与意志，以权威形式标准化地规定，在一定的历史时期内应该达到的奋斗目标、遵循的行动原则、完成的明确任务、实行的工作方式、采取的一般步骤和具体措施，通常表现为法律法规、行政规定、命令、领导人口头或书面的指示、政府规划等。

（二）公共政策主体

公共政策的主体，通常是指参与公共政策的制定、执行和评估的单位或个人。依据自身功能不同，公共政策主体大致包括以下几种。

1．立法机关

从制定层面来看，公共政策的主体主要是指立法机关。由于政体的不同，中西方国家立法机关存在明显的不同。西方国家的立法机关主要是议会（以英国和欧洲国家为代表）或国会（以美国为代表）。中国的立法机关是全国人民代表大会，其常设机关是全国人民代表大会常务委员会。全国人大及其常委会行使国家立法权，包括修改宪法，审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告等。全国人民代表大会设置民族委员会、法律委员会等专门委员会，在各自范围内在全国人大及其常委会的监督下行使专门立法权。宪法规定，省、市、县、乡四级政府设置人民代表大会，行使地方立法权，包括制定和颁布地方性法规，审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告；讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项等。

2．行政机关

从实施角度来看，公共政策的主体主要是指行政机关。西方国家公共政策的实施，或者说行政权力的行使主要是总统或内阁，负责制定国防和外交政策，实施国内公共政策，根据实际需要制定行政法规。在我国，最高行政权力机关为中华人民共和国国务院，享有全国人大及其常务委员会授权，代表全国人民行使行政法规的立法权、监督权、提案权、人事权等；同时，省、市、县、乡也设立人民政府，作为地方行政机关，在辖区内行使制定和实施公共政策相关权力。

3．评估机构

公共政策的制定是依据当时特定的情况进行的，当内外部环境发生变化时，适时调整公共政策就成为必要。而做出这一判断需要根据政策执行效率独立做出判断，公共政策评估机构也便应运而生了。一般来说，公共政策评估机构包括官方和非官方两类。前者一般称为智库。近些年来，各地以党校、行政学院、社会科学院等机构为依托加强智库建设，取得了显著成效。后者多指民间智库或思想库。他们自己筹集资金，收集政策执行各类数据进行翔实分析，独立性较强，他们提出的政策调整建议对于完善公共政策体系具有重要作用。在全面深化改革的今天，发展民间评估机构是公共政策公平与效率的必然要求，也是提升政府政策效率的要求。

（三）公共政策客体

公共政策客体是指公共政策作用的对象，一般包括事和人两个方面，前者系公共政策所要处理的社会问题，后者则是指公共政策所要发生作用的社会成员。

公共政策客体的最基本的特征就是充当人们处理社会问题、进行社会控制，以及调整人们之间关系特别是利益关系的工具或手段。大体包括三个层面：一是社会问题，如环境保护、社会治安等；二是特定社会问题涉及的社会成员，比如在治理污染时，必然涉及污染排放严重的企业和个人等；三是协调和处理客观存在于公众中的利益矛盾，以实现公共利益最大化。