第二章 2003年的中国立法

摘要：2003年是十届人大及其常委会任期的第一年，也是中国立法工作极不平凡的一年。为进一步提高立法质量，全国人大及其常委会采取了增设专职委员、修订法规备案程序等举措。2003年，全国人大及其常委会先后审议了12件法律和有关法律问题的决定草案，其中制定了促进经济社会发展的新法8部，修改了不适应实践需求的旧法2部，并通过了5项有关法律问题的决定，为实现全面建设小康社会奋斗目标打下了坚实基础。

十届全国人大及其常委会任期的五年，是为实现全面建设小康社会奋斗目标打下坚实基础的重要时期。在十届全国人大及其常委会工作的总体要求中，很重要的一点就是继续把发展社会主义民主、健全社会主义法制作为根本任务，认真履行宪法和法律赋予的职责，坚持和完善人民代表大会制度。为进一步完善人民代表大会制度，加强和改进人大工作，在本届任期的第一年，全国人大及其常委会采取了以下几项重要举措。

一是增加19名专职委员。九届全国人大常委会组成人员是155名，这一届增选了19名专职委员，分别担任人大外事委员会、法律委员会、内务司法委员会等七个专门委员会的主任委员助理，其中，有10名委员的行政关系转到了人大机关。这些专职委员或是来自中央国家机关的司局级干部，或是来自学界的知名学者，有着良好的专业知识和职业训练，给全国人大机关注入了新的活力，在一定程度上有利于常委会组成人员整体素质和议政能力的提高，有利于立法质量和监督品质的提高。

二是加强立法工作。根据党的十五大和十六大关于加强立法工作的精神，在前几届全国人大及其常委会工作的基础上，十届全国人大常委会第一次会议提出了“实现一个目标，突出一个重点”的立法工作思路。“一个目标”是争取在本届任期内基本形成中国特色社会主义法律体系，“一个重点”是提高立法质量。根据常委会立法工作思路，在总结经验、广泛征求立法项目建议、深入调查研究、充分听取各方面意见的基础上，制定了五年立法规划。在制定立法规划过程中，注意把握了以下三点：第一是着眼于本届任期内基本形成中国特色社会主义法律体系；第二是突出重点，把基本的、急需的、条件成熟的立法项目作为主要内容和重点任务；第三是体现制定法律与修改法律并重的原则。列入该规划的立法项目共76件，涵盖了中国特色社会主义法律体系的各个法律部门。

三是把提高立法质量作为立法工作的重点。本届常委会强调，为提高立法质量，要处理好几个关系：一是正确处理数量与质量的关系，二是正确处理权力与权利的关系，三是正确处理法律的稳定性与改革过程中变动性的关系。并且，强调要从法律实体内容上、从立法程序上、从立法技术上下功夫，以提高立法质量。例如，关于法律草案的起草工作，常委会要求起草单位应当按照立法规划确定的立法项目，明确项目负责人以及建立严格的责任制，切实做到“任务、时间、组织、责任”四落实，制定具体的工作计划。凡国务院等有关部门负责起草的法律，在委员长会议决定提请全国人大常委会审议前，一般来说，都要先在全国人大相关的专门委员会、工作委员会提出初步意见；由全国人大专门委员会、工作委员会起草的法律草案，凡涉及国务院有关部门、军委、高法、高检的，专门委员会、工作委员会也要征求这些部门的意见，以便对一些重大问题事先充分协商，达成共识。要加强法律草案起草过程中的联系与沟通，人大有关专门委员会、工作委员会与国务院等有关部门要相互参与调查研究和讨论，并互派人员介入起草工作，相互参与的人员名单，要列入起草工作计划。

四是突出监督工作的重点，增强监督的实效。监督工作是人大工作的一个重要方面。全国人大常委会按照依法监督、讲求实效的原则，围绕党和国家工作大局，把涉及改革发展稳定的重大问题、人民群众普遍关心的热点问题作为监督工作的重点，把增强监督实效作为监督工作的关键，加强和改进监督工作。在2003年常委会先后对5部法律进行了执法检查，其中包括《固体废物污染环境防治法》《农村土地承包法》《建筑法》《未成年人保护法》《科学技术进步法》；听取了国务院及有关部门的11个专题工作报告，其中包括国务院关于“非典”防治工作的报告和《传染病防治法》实施情况的报告、国务院关于2002年中央决算的报告、国务院关于2002年中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告、国务院关于2003年1～8月国民经济和社会发展计划执行情况的报告等，有效地支持和促进了有关国家机关依法行政和公正司法，维护了人民群众的利益。

五是探索听取和审议专题工作报告的新形式。就业是民生之本。常委会一直关注就业再就业和社会保障工作，先后听取和审议了小城镇和农村富余劳动力转移情况的报告，以及就业再就业工作情况的报告，并将审议中提出的意见和建议，首次以《常委会组成人员审议意见》的形式印送国务院及其有关部门，引起有关方面的高度重视。这也是完善听取和审议专题工作报告的有益探索。

六是修订法规备案审查工作的程序。对备案的法规进行审查，是常委会开展监督工作的一个重要方面。一年来，常委会收到提请备案的行政法规28件、地方性法规497件。为加强这项工作，委员长会议对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序进行了修订，增加了适度开展主动审查的规定，以利于更好地保持国家法制的统一。2003年共备案审查了28件行政法规，652件地方性法规。

七是进一步加强代表工作。除委托地方人大组织新当选的全国人大代表学习有关法律知识以提高依法履行职责的能力、吸收代表参加有关议案的调研和执法检查、安排代表有针对性地开展专题视察等传统做法外，也进行了一些新的尝试。例如，增加代表列席常委会会议的人数，先后为内蒙古、广西、贵州和云南等4省区部分基层和少数民族全国人大代表举办人大制度研讨班，组织青海、宁夏的全国人大代表到东部地区进行异地考察，加强东西部地区的交流，首次邀请港澳代表参加执法检查，努力为代表履行代表职务创造条件。做好代表工作，离不开选民和原选举单位对人大代表的监督，同时，人大代表也应当自觉地接受监督，基于不同原因，2003年罢免了2名全国人大代表。

2003年，全国人大各专门委员会把立法任务作为工作重点，同时加强监督工作。各专门委员会根据常委会的统一安排和部署，除审议和办理了各项议案和建议、广泛开展了对外交流工作、加强了自身建设外，还根据各专门委员会的特点，在立法和监督方面做了大量工作。

全国人大民族委员会始终围绕推进《民族区域自治法》的全面贯彻实施这个重心来安排和开展各项工作，进行执法调研，向全国人大常委会报送了《关于〈民族区域自治法〉实施情况的调研报告》；听取国务院有关部门关于贯彻落实《民族区域自治法》的情况汇报，以进一步推进《民族区域自治法》的贯彻实施和配套法规的制定；召开制定《民族区域自治法》配套法规工作座谈会，认真交流了各地开展这项工作的情况和经验。

法律委员会按照常委会制定的年度立法计划，围绕立法项目，积极开展工作，先后对《海关关衔条例》《居民身份证法》《放射性污染防治法》《港口法》《行政许可法》《道路交通安全法》《证券投资基金法》《银行业监督管理法》《中国人民银行法》《商业银行法》《对外贸易法》《宪法修正案》等12件法律案进行了统一审议。12件法律草案中，除《对外贸易法草案》《宪法修正案（草案）》还在审议过程中外，其他10件均已提请常委会审议通过。

内务司法委员会从促进公正司法、依法行政和保障公民特别是弱势群体权益着手，有重点地开展内务司法方面的立法和监督工作，完成了各项任务。在立法方面，参与《行政许可法》《道路交通安全法》和《居民身份证法》草案的审议修改工作；提前介入，做好《公务员法》《公证法》等有关法律案的审议准备工作，并对治安管理处罚立法和《消防法》修订进行了立法调研；针对国际国内毒情发展和禁毒工作的严峻形势，进行了执法调研，有力地推动了禁毒立法。在监督工作方面，承办了常委会组织的《未成年人保护法》的执法检查，督促公检法机关清理纠正超期羁押案件，开展《老年人权益保障法》和《妇女权益保障法》执法调研，处理人民来信和申诉控告等。

财政经济委员会把经济立法工作放在首要位置，审议了《港口法》、《人民银行法》（修订）、《商业银行法》（修订）、《银行业监督管理法》等法律草案，提前介入了《对外贸易法（修订草案）》的审议工作，起草了《证券法（修订草案）》和《破产法（草案）》。在监督工作方面，会同全国人大其他专门委员会审查了2002年国民经济和社会发展计划执行情况及2003年国民经济和社会发展计划草案、2002年中央和地方预算执行情况及2003年中央和地方预算草案、2002年中央决算；召开经济形势季度分析会议，就国民经济和预算执行情况以及经济形势进行了分析和研究，并提出意见和建议；参与了常委会组织的《建筑法》实施情况的执法检查。

教育科学文化卫生委员会把立法作为首要任务，按照常委会的立法规划，积极开展各项立法工作，起草了《民族民间传统文化保护法》；提前介入《义务教育法》（修订）、《传染病防治法》（修订）、《初级卫生保健法》等法律案的起草调研工作；为了深入研究和全面推进教科文卫领域的立法工作，召开了有关问题的研讨会。在监督工作方面，参与了常委会组织的《科学技术进步法》执法检查，并对《国家通用语言文字法》《科学技术普及法》《传染病防治法》《体育法》等有关法律的实施情况进行了调研。

外事委员会共审议了常委会交付的11个国际条约的议案，提前介入了《护照法（草案）》的起草工作以及《公民出境入境管理法》和《外国人入境出境管理法》的修改工作。积极开展与外国议会及议会对口委员会的交往是外事委员会的一项重要工作，按照中央的对外方针政策和全国人大常委会的统一部署，对外交往工作取得了一定成绩，重点开展了对美国国会、欧洲议会和周边主要国家议会的工作。

华侨委员会以调研工作为重点，以加强侨务法制建设为主题，开展了华侨权益保护法的立法调研论证，这是华侨委员会最广泛的一次立法调研；就如何加强海外侨务工作和侨务对台工作等问题进行了专题调研；开展侨情调研，是华侨委员会的一项基础性工作。新一届华侨委员会成立之初，就向各省、自治区、直辖市地方人大侨委发出了关于协助调查了解侨情的函，全面展开侨情调研工作。在监督工作方面，对福建、四川、广东三省贯彻实施《归侨侨眷权益保护法》的情况进行了执法检查，同时了解《公益事业捐赠法》的实施情况；听取了国务院有关部门涉侨工作汇报；对涉侨法规和地方法规进行了备案审查。

环境与资源保护委员会完成了《放射性污染防治法》的审议工作，开展了《可再生能源开发利用促进法》的立法准备工作和《固体废物污染环境防治法》修改的前期工作，开展了有关立法国际合作项目。在监督工作方面，参与了常委会组织的《固体废物污染环境防治法》的执法检查，会同农业与农村委员会对《野生动物保护法》进行了联合执法检查，对《森林法》的实施情况进行了检查，听取有关部门的工作报告，就进一步加强环境与资源保护工作提出了意见和建议，还就重点问题进行了专题调研。此外，中华环保世纪行工作也取得了较大进展。

农业与农村委员会把起草《农业机械化促进法（草案）》作为立法工作的中心任务，同时开展了《畜牧法（草案）》的起草工作，并开展了《农民合作经济组织法》和《农民权益保护法》的前期调研工作，还积极参与协调和审议了《道路交通安全法（草案）》。在监督工作方面，参与了常委会组织的《农村土地承包法》执法检查工作；同环境与资源保护委员会联合组成检查组，对《野生动物保护法》的实施情况进行了检查；针对当前农业和农村经济社会发展中存在的重点和热点问题，开展工作监督，听取有关部门的工作汇报，并进行调查研究。

在这一年中，全国人大及其常委会先后审议了12件法律和有关法律问题的决定草案，通过了其中的8部法律，修改了2部法律，此外，还通过了5项有关法律问题的决定。

一 制定《海关关衔条例》

本条例由九届全国人大常委会第三十二次会议于2003年2月28日通过、公布施行，共6章23条，对关衔等级的设置，关衔的授予，关衔的晋级，关衔的保留、降级、取消等作了分章规定。

为加强海关队伍正规化建设，增强海关工作人员的责任感、荣誉感和组织纪律性，促进海关工作人员依法履行职责，海关总署经过认真调研、论证，向国务院提出了在海关工作人员中实行关衔制度的建议，并起草了《海关关衔条例（草案）》呈报国务院。该草案经国务院常务会议讨论通过后，于2002年12月提交全国人大常委会审议。该草案经九届全国人大常委会第三十一次、第三十二次会议两次审议通过。

在海关工作人员中实行关衔制度的必要性主要体现在以下几个方面。一是海关行政执法活动具有反走私斗争的尖锐性、对抗性，要求指挥统一、行动快捷、反应迅速、纪律严明，以确保政令畅通，维护海关执法的严肃性。海关工作人员在打击走私第一线佩戴关衔，明确现场海关工作人员的等级，有利于现场指挥，避免临阵紊乱、贻误时机。二是我国加入世贸组织后，海关需要在有效监管的前提下提高通关效率。实行关衔制度，有利于完善通关作业现场的监督制约和层级管理机制，适应海关业务现场管理及时处置的特点，便于及时处理现场发生的紧急复杂事项。三是实行关衔制度有利于海关工作人员增强荣誉感、激发进取心，更加忠实地依法履行自己的职责。同时，也便于人民群众对海关工作人员进行监督，有利于提高执法队伍的素质，促进海关廉政建设。四是实行关衔制度符合国际通行做法。

在对草案进行审议的过程中，考虑到已经施行的《人民警察警衔条例》和正在审议的《海关关衔条例》，都是全国人大常委会以立法确立的衔级制度，所以对草案进行修改时，注意保持了同《人民警察警衔条例》在原则上的一致。

二 制定《公民身份证法》

本法于2003年6月28日十届全国人大常委会第三次会议通过，共5章22条，对居民身份证的申领和发放、居民身份证的使用和查验、法律责任等分章作了规定。该法自2004年1月1日起施行。

1985年9月6日，六届全国人大常委会第十二次会议通过的《居民身份证条例》，确立了居民身份证制度。到目前为止，已累计发放了11.4亿个居民身份证。1999年10月，《国务院关于实行公民身份号码制度的决定》将“居民身份证号码”更名为“公民身份号码”，将其作为每个公民从出生之日起编定的唯一的、终身不变的身份代码，并将号码由原来的15位数字改为18位数字。2001年6月，国务院决定换发采用非接触式IC卡技术的第二代居民身份证。鉴于第二代身份证将采用非接触式IC卡等技术，有必要以《居民身份证条例》为基础，总结实践经验，并吸收《〈居民身份证条例〉实施细则》的有关内容，对现行公民身份证制度依法加以完善和规范。据此，公安部草拟了《公民身份证法（送审稿）》，于2001年9月16日上报国务院。国务院法制办会同公安部经过认真调查研究、广泛征求意见、反复论证后，形成了《公民身份证法（草案）》。该草案经国务院常务会议讨论通过后，于2002年10月提请全国人大常委会审议。该草案经九届全国人大常委会第三十次、第三十一次、十届全国人大常委会第二次会议三次审议通过。

关于本法的名称和身份证的名称，是审议过程中始终争议的一个焦点。国务院提请审议的草案将原《居民身份证条例》改名为《公民身份证法》，并相应地将居民身份证更名为公民身份证。这样修改，当时主要是考虑1999年10月公布的《国务院关于实行公民身份证号码制度的决定》，已将“居民身份证号码”更名为“公民身份号码”。在法律案的审议过程中，有的委员、地方和部门的同志提出，身份证涉及面广，对今后社会保障、税收制度、就业管理等影响深远，名称要从长期考虑慎重决定，内容与名称要统一，应符合宪法的规定。宪法第二章“公民的基本权利和义务”中并未用“居民”这一概念，建议将名称定为“公民身份证法”。另外一种观点则赞成将名称定为“居民身份证法”。法律委员会经反复研究认为，草案规定的公民身份证，仍是以户籍管理为基础的，与原来的居民身份证没有区别。因此，为避免对本法调整范围的不同理解，法律委员会建议将本法的名称改为“居民身份证法”，并相应地将草案各有关条款中的公民身份证均改为居民身份证。这样修改，并不影响实行公民身份号码制度，也不影响草案规定的身份证发放范围。

另外，关于港澳地区居民是否适用公民身份证是一个比较敏感的问题。有人提出，对港澳地区的中国公民是否也发放公民身份证，本法应予明确。也有委员认为，港澳居民也是中国公民，应该有权领取公民身份证，同样应当发放公民身份证。法律委员会认为，根据香港、澳门两个基本法的规定，全国性法律除列入两个基本法附件三的外，不在两个特别行政区实施。本法关于公民身份证的规定不适用于港澳地区居民。

《公民身份证法》与《居民身份证条例》相比较，主要修改内容是：将居民身份证改为公民身份证，将居民身份证号码更名为公民身份证号码，作为每个公民唯一的、终身不变的身份代码，增加了身份证的机读功能（使用IC卡技术），扩大了身份证发放范围（年满16周岁的中国公民，应当申领居民身份证；未满16周岁的，可以申请领取居民身份证），并具体规定了身份证使用和查验的情形等。该法的通过，对保障公民的合法权益，便利公民进行社会活动，维护社会秩序，将起到非常重要的作用。

三 制定《港口法》

本法2003年6月28日由十届全国人大常委会第三次会议通过，共6章61条，对港口的规划与建设、港口的经营、港口的安全与监督管理、法律责任等分章作了规定。该法自2004年1月1日起施行。

港口是国民经济和社会发展的重要基础设施。随着港口建设的快速发展，港口对国民经济和社会发展的促进作用日趋明显，对经济增长的贡献率显著提高。为进一步促进港口的发展，充分发挥港口在经济、社会发展中的作用，国务院于2001年决定对港口管理体制进行改革。目前，新的港口管理体制运行顺利。但是，在港口快速发展的同时，也出现了一些问题。一是港口规划不科学，布局不合理，码头布点过密，腹地交叉重叠，功能雷同，已有港口功能得不到充分发挥。二是港口岸线使用不合理，深水浅用，优线劣用，岸线资源浪费很大。三是港口结构不尽合理，适应大型船舶靠泊的集装箱码头和大宗散货码头仍显不足，现有能力已趋饱和，利用率达到或者超过100%，而一般散杂货码头则明显过剩，低水平重复建设现象较为严重。四是有的港口经营人经营行为不规范，盲目竞争、无序竞争，竞相压价，削弱了企业的经营效益。五是有的港口经营人安全生产意识薄弱，安全隐患较多。六是一些港口总体规划区内的设施建设多头审批，有的建设了许多非港口设施，甚至是永久性设施，增加了规划实施的难度。产生这些问题的一个重要原因是港口管理缺乏法律依据，港口经营缺乏必要的法律规范。因此，为适应管理体制改革后新形势的需要，保证对港口依法实施管理，维护港口经营的良好秩序，促进港口健康发展，增强国际竞争能力，更好地为国民经济和社会发展服务，制定港口法是非常必要的。

交通部在总结港口发展经验的基础上，经过调查研究，起草了《港口法（送审稿）》，报请国务院审议。国务院法制办会同交通部对送审稿反复研究、修改，形成了《港口法（草案）》。该草案经国务院常务会议讨论通过后，于2002年12月提交全国人大常委会审议。该草案经九届全国人大常委会第三十一次会议和十届全国人大常委会第二次、第三次会议三次审议通过。

关于港口管理体制是审议过程中争议比较大的一个问题。国务院提请审议的草案第7条中规定：国务院交通主管部门负责全国港口管理工作，有关省、自治区政府交通主管部门对本行政区域内的港口给予行政指导。有些常委委员、财政经济委员会和有些地方、部门提出，这一条关于省级政府交通主管部门对本行政区域内的港口给予“行业指导”的规定，含义不清，同时，省级政府交通主管部门对本行政区域内的港口负有行政管理的职能，而不仅是“行业指导”。有些地方和部门则提出，草案有关规定体现了国务院关于港口管理体制改革决定中提出的港口原则上由所在城市政府管理的精神，以不作修改为宜。法律委员会认真研究了在这个问题上的不同意见，并同国务院有关部门进行了协调，认为：各地目前正在按照国务院的有关规定进行港口管理体制改革，地方政府对本行政区域内港口的管理内容，包括省级政府交通主管部门对港口的管理职能，应按国务院的有关规定确定，并在实践中逐步完善，法律对此可以不作具体规定。据此，本法对港口管理体制作了如下规定：“国务院交通主管部门负责全国的港口管理工作。”“地方人民政府对本行政区域内港口的管理，按照国务院关于港口管理体制的规定确定。”（本法第6条第1款、第2款）

四 制定《放射性污染防治法》

本法2003年6月28日由十届全国人大常委会第三次会议通过，共8章63条，对放射性污染防治的监督管理、核设施的放射性污染防治、核技术利用的放射性污染防治、铀（钍）矿和伴生放射性矿开发利用的放射性污染防治、放射性废物管理、法律责任等分章作了规定。该法自2003年10月1日起施行。

中国对核能与核技术的开发利用始于20世纪50年代。经过多年的不懈努力，核能与核技术已在国防、医疗、能源、工业、农业、科研等领域得到广泛利用，这对维护中国国防安全，促进国民经济和社会发展，增强中国的综合国力，起到了十分积极的作用。但是，核能与核技术开发利用过程中的安全问题和放射性污染防治问题，也越来越突出，主要表现如下。一是中国已有近百座核设施，有些核设施已经进入退役阶段，如果监管不严或者处置不当，其遗留的放射性物质将对环境和公众健康构成威胁；正在运行的核设施，也存在潜在危险，一旦发生泄漏或者因发生安全事故产生放射性污染，将危及周边广大区域的生态环境安全和公众健康。二是中国现有放射源5万多枚，由于用户多而分散，有的单位管理不善，近年来因放射源使用不当或者因丢失而导致的放射性污染事故不断发生，造成严重后果。三是在铀（钍）矿和伴生放射性矿开发利用过程中，由于对放射性污染防治重视不够，缺乏对放射性污染防治的专项管理制度，乱堆、乱放放射性废矿渣的情况时有发生，由此造成的放射性污染事故威胁着环境安全和公众健康。四是中国已产生了不少放射性废物，虽然国家有放射性废物处置政策，但是，由于缺乏强制性的法律制度和措施，对放射性废物的处置监管不力，在一定程度上对环境和公众健康构成了威胁。为解决上述问题，进一步做好放射性污染防治工作，国家环保总局在总结中国放射性污染防治的实践经验、借鉴一些有核国家防治放射性污染成功经验的基础上，起草了《放射性污染防治法（送审稿）》，报国务院审批。国务院法制办经反复研究、协调、修改，形成了《放射性污染防治法（草案）》。该草案经国务院常务会议讨论通过，于2002年12月提交全国人大常委会审议。经九届全国人大常委会第三十一次会议和十届全国人大常委会第二次、第三次会议三次审议通过。

如何确定放射性同位素与射线装置的管理体制，是审议过程中争议较大的一个问题。国务院提请审议的草案第8条规定：“环境保护行政主管部门依照本法和有关行政法规的规定，对放射性污染防治工作实施统一监督管理。”“卫生行政部门和其他有关部门依照本法和有关行政法规的规定，对有关的放射性污染防治工作实施监督管理。”草案第27条第1款规定：“生产、销售、使用放射性同位素和射线装置的单位，应当按照国务院有关放射性同位素与射线装置放射防护的规定申领领取许可证件，办理登记手续。”草案上述规定基本上维持了国务院在《放射性同位素与射线装置放射防护条例》中规定的管理体制。关于这一体制，国务院在草案说明中指出：国务院决定对核技术利用的污染防治由国务院环境保护行政主管部门归口管理，在本法审议通过后，将对《放射性同位素与射线装置防护条例》进行修改，进一步明确归口管理的具体措施。对此，环境与资源保护委员会提出，本法应当明确由环境保护部门对放射性同位素和射线装置统一实施监督管理，建议删去草案中规定的卫生部门的职权，主要理由是：中国现已设立隶属于国家环保总局的国家核安全局，核技术利用也已不限于医疗诊断，国际上多数国家对核设施和放射源实行的是统一监督管理体制。在这个问题上还有一些不同意见。最后，法律委员会经同环境与资源保护委员会、国务院有关部门共同研究、协调，达成一致意见，认为：放射性同位素与射线装置的管理体制涉及国务院的部门分工，属于国务院的职权，改变放射性同位素和射线装置管理体制又涉及许多具体工作，需要有一个过程，国务院准备采取“分步到位”的办法是比较稳妥可行的。草案有关规定可以为国务院调整完善放射性同位素和射线装置管理体制提供法律依据。因此，对草案有关管理体制的规定未作修改，即本法第8条第1款和第28条第1款的规定。

关于核设施退役和放射性废物的处置，也是审议过程中争议比较大的问题。国务院提请审议的草案第26条第2款规定：“新建核设施的退役费用和放射性废物处置费用应当预提，列入投资概算或者生产成本。核设施的退役费用和放射性废物处置费用的提取标准和资金管理办法，由国务院财政部门、价格主管部门会同国务院环境保护行政主管部门制定。”对此，一些常委委员、环境与资源保护委员会和有的地方、部门提出，草案上述规定没有解决已建成运营的核设施的退役费用和放射性废物处置费用的问题，建议国家建立核设施退役及核废物处置基金管理制度来解决这一问题，并对军用核设施遗留的放射性污染防治经费作出规定。法律委员会经研究认为，草案已经明确军用设施、装备的放射性污染防治另行处理，军用核设施遗留的放射性污染防治的经费问题在本法中可以不作规定。至于已建成运营的商用与非商用核设施的退役和放射性废物处置经费问题，法律委员会经同国务院有关部门研究、协调，达成一致意见，将这一款中的“新建”二字删去，即形成本法第27条第2款的规定内容。

五 制定《行政许可法》

本法2003年8月27日由十届全国人大常委会第四次会议通过，共8章83条，对行政许可的设定、行政许可的实施机关、行政许可的实施程序、行政许可的费用、监督检查以及法律责任等分章作了规定。该法自2004年7月1日起施行。

行政许可，也就是通常所说的“行政审批”，是行政机关依法对社会、经济事务实行事前监督管理的一种重要手段，是不可缺少的，多年来实际上也起了重要作用。但是，由于诸如行政许可设定权不明确，设立行政许可的事项不规范，实施行政许可的环节过多、手续烦琐、时限过长、“暗箱操作”，重许可、轻监管或者只许可、不监管；有些行政机关把行政许可作为权力“寻租”的一个手段，行政许可已经成为一个腐败源，行政机关实施行政许可，往往只有权力、没有责任，缺乏公开、有效的监督制约机制等现象的存在，致使行政许可过多、过滥。因此，制定《行政许可法》，对巩固行政审批制度改革成果，履行中国对外承诺，进一步推进行政管理体制改革，推动政府进一步转变职能，纠正不正之风，加强廉政建设，从源头上预防和治理腐败，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理，都有重要意义。

全国人大常委会法工委从1996年就着手《行政许可法》的调研、起草工作，形成了《行政许可法（征求意见稿）》。九届全国人大常委会将《行政许可法》列入立法规划，确定由国务院提出法律草案。据此，国务院法制办以征求意见稿为基础，结合清理国务院部门行政审批事项，从2000年初开始进行《行政许可法》的起草、调研、论证，经反复研究、修改，形成了《行政许可法（草案）》。该草案经国务院常务会议讨论通过后，于2002年提交九届全国人大常委会第二十九次会议审议。这部法律草案经过九届全国人大常委会第二十九次、第三十一次会议和十届全国人大常委会第三次、第四次会议四次审议通过，历时13个月。

在草案的审议过程中，争议比较大的是行政许可的分类问题。国务院提请审议的《行政许可法（草案）》，将行政许可分为普通许可、特许、认可、核准、登记五类，并相应地规定了实施特许、认可、核准、登记等行政许可的特别程序。审议中，主要有两种不同意见，一种意见认为，草案对行政许可分类存在一些问题。一是各类行政许可的名称和含义同现行法律法规的用语和人们的习惯称谓不一致，不仅对法律法规要作出大量修改，执行中也容易出现分歧。二是各类行政许可之间有交叉、界限难以划清，并且未涵盖现行的行政许可事项。三是有些类别如认可、核准、登记，是否属于行政许可，还值得研究。随着政府职能转变，有些行政许可事项将会逐步移交行业组织或者中介机构办理，将其列入行政许可不利于减少审批事项，不利于政府职能转变。四是从行政法理论看，普通许可和特许是行政许可的概念，而认可、核准是行政机关决定是否准予许可的手段和方式，不宜单独作为两类行政许可。因此，有的建议简化分类，主张分为特许和普通许可两类，或分为特许、普通许可和登记三类；也有的建议不作分类，认为行政许可非常复杂，对行政许可作出科学的分类，困难很大，而且种类越多，程序就越复杂，人们就越难以把握。另一种意见认为，在本法中对行政许可进行分类并相应地规定不同的特别程序，是十分必要的。这对改革行政许可制度、规范行政许可行为、减少行政审批项目，以推动政府职能转变，具有重要作用。对于这个问题，法律委员会、法制工作委员会会同国务院法制办进行了认真研究，最后一致认为，草案将行政许可分为五类，相应规定不同的程序，其重要目的之一是，规范、监督不同的行政许可的实施，防止执法的随意性，方便当事人办事，出发点是好的。但是，考虑到目前行政审批制度改革尚在进行之中，对行政许可的分类和各类行政许可的适用范围还有不同意见，目前科学分类的客观条件和主观条件都还不够成熟，因此，对行政许可暂不作分类，而是按照行政许可事项的不同性质、功能和对经济、社会生活的不同影响仅作概括性规定（见本法第12条）。

另外一个争议比较大的问题是关于应否赋予国务院部门规章设定行政许可权力的问题。国务院提请审议的《行政许可法（草案）》，未赋予国务院部门规章设定行政许可的权力，但规定省级人民政府规章在法定权限范围内可以设定行政许可。在草案审议过程中，对此有不同意见，有的建议增加国务院规章设定行政许可的权力，有的建议取消省级政府规章设定行政许可的权力，有的建议规定省级政府规章设定的行政许可应当是临时性的。关于国务院部门规章的行政许可设定权问题，法律委员会经研究认为：国务院在进行行政审批制度改革中，决定取消国务院部门规章的行政许可设定权，是经过认真研究的，主要的考虑是各部门不宜自我授权，为本部门或者本系统设定和扩大权力。至于各部门已经发布的确需继续实施的行政许可，在本法施行后，可以由国务院制定行政法规予以确认。法律委员会建议这个问题按照国务院的意见处理。关于省级政府规章的行政许可设定权问题，法律委员会经反复研究认为：由于中国的省级行政区划比较大，各省、自治区、直辖市的经济、社会发展很不平衡，省级政府在全面负责本行政区域内经济、社会管理工作中，当出现地方性的特殊问题时，需要立即采取行政许可措施进行管理，而法律、行政法规未作规定，又来不及或者不需要制定地方性法规，在这种情况下，法律赋予省级政府规章一定的行政许可设定权是必要的。省级政府规章设定的行政许可，又都是授权有关部门实施的，不存在自我授权问题，这一点同国务院部门规章有所不同。但是，根据有些常委委员的审议意见，对省级政府设定行政许可应有必要的限制，其设定的行政许可应当是临时性的（见本法第15条）。

《行政许可法》是继《行政诉讼法》《国家赔偿法》《行政处罚法》和《行政复议法》之后又一部规范政府行为的重要法律。该部法律按照合法与合理、效能与便民、监督与责任相统一的原则，完善了行政许可制度，规范了行政许可行为，明确了相关的法律责任。这部法律对于坚持依法行政，改革行政管理制度，转变政府职能，从源头上、制度上防止和克服腐败现象，保障和监督行政机关有效实施行政管理，保护公民、法人和其他组织的合法权益，都将产生广泛、重要和深远的影响。

六 制定《道路交通安全法》

本法2003年10月28日由十届全国人大常委会第五次会议通过，共8章124条，对车辆和驾驶人、道路通行条件、道路通行规定、交通事故处理、执法监督、法律责任等分章作了规定。该法自2004年5月1日起施行。

切实维护道路交通秩序，保障道路交通安全，关系到经济发展和人民群众的生命财产安全。在这方面，还存在一些突出问题。一是道路交通安全形势严峻，道路交通事故特别是群死群伤的重特大交通事故逐年上升，给国家财产和人民群众的生命财产带来严重损害。二是大中城市的交通拥堵日趋严重，道路通行效率降低，严重影响人们正常的生产生活。三是办理机动车登记、检验和驾驶证审验等管理环节没有很好地体现管住重点、方便群众的原则，该严管的没管住，该便民的不便民。四是现行《道路交通管理条例》和《治安管理处罚条例》规定的管理手段单一，对违法行为的处罚力度不够，难以有效制止和惩罚道路交通违法行为。五是公安交通管理部门及其交通警察的执法行为不规范，乱执法、滥执法等现象时有发生。因此，为加强道路交通安全管理，预防和减少交通事故，提高通行效率，规范公安交通管理部门及交通警察的执法行为，制定《道路交通安全法》是非常必要的。

公安部、国务院法制办经过认真调查研究并广泛征求国务院有关部门和地方政府的意见，多次召开专家论证会，在总结实践经验并借鉴国外好的做法的基础上，拟订了《道路交通安全法（草案）》。该草案经国务院常务会议讨论通过后，于2001年12月提交全国人大常委会审议。这部法律草案经九届全国人大常委会第二十五次、第二十九次会议和十届全国人大常委会第三次、第五次会议四次审议通过。

草案中规定的对机动车包括农用机动车的管理，由公安机关交通管理部门统一负责，常委会几次审议中一直有不同意见，分歧集中在对农用机动车（包括拖拉机、农用运输车）牌证发放，是由公安机关交通管理部门负责，还是由农业（农机）部门负责。主要的意见有三种：一是主张维持1986年以来实行的管理体制，由公安机关交通管理部门委托农业（农机）部门负责；二是主张在保持现行管理体制的基础上，进行适当调整，拖拉机和小型农用运输车的牌证发放由农业（农机）部门负责，大中型农用运输车的牌证发放由公安机关交通管理部门负责；三是主张由公安机关交通管理部门统一负责，但要采取便民措施，减轻农民负担。法律委员会、法制工作委员会经研究认为，三种意见各有一定的道理，都应给予重视。解决这个问题，既要坚持把人民的生命财产安全放在第一位，坚持道路交通安全管理的统一性，保障道路交通安全；同时，也要认真考虑中国对农用机动车牌照发放的管理现状，区分拖拉机和其他农用机动车的不同情况。法律委员会建议，在坚持由公安机关交通管理部门对机动车实施统一管理的前提下，对农用机动车作具体分析、区别对待。运输车不宜分工业用、农业用、商业用等，应予同等对待，其牌证发放均由公安机关交通管理部门统一负责。拖拉机则有所不同，多数拖拉机既从事农田作业又从事运输活动，不论对其技术性能的检验，还是对其驾驶人员的考核，都要兼顾这两个方面，宜按1986年以来实行的管理体制，拖拉机的牌证发放可由农业（农机）部门负责，但应受公安机关交通管理部门监督。此外，从方便农民、减轻农民负担考虑，对农业（农机）部门在《道路交通安全法》施行前已经发放的机动车牌证，应当允许继续使用，不必重新换发。并与国务院法制办就上述建议达成一致意见，最终形成本法第121条的规定内容。

在审议过程中，对于机动车与非机动车驾驶人或行人发生交通事故的损害赔偿适用何种原则，有一定的争议。一种意见认为，应当实行过错原则，即在交通事故造成人身伤亡损失或财产损失的，由有过错的一方承担，双方都有过错的，按照各自过错的比例分担；另一种观点则认为，应当实行严格责任原则，即机动车与非机动车及行人发生交通事故，机动车一方承担责任，因为，机动车作为高速运输工具，对行人、非机动车驾驶人的生命财产安全具有一定的危险性，发生交通事故时，应当实行无过失原则，但机动车能够证明自己在驾驶时对交通安全已尽了高度注意义务时，可以减轻或免除责任。在认真研究各方意见的基础上，本法对此作出了明确规定，即机动车与非机动车驾驶人、行人之间发生交通事故的，实行严格责任原则，即本法第67条第1款第2项的规定内容，就此终结了某些地方采取的“撞了白撞”的做法。

七 制定《证券投资基金法》

本法2003年10月28日由十届全国人大常委会第五次会议通过，共12章103条，对基金管理人，基金托管人，基金募集，基金份额的交易，基金份额的申购与赎回，基金的运作与信息披露，基金合同的变更、终止与基金财产清算，基金份额持有人权利及其行使，监督管理，法律责任等分章作了规定。该法自2004年6月1日起施行。

基金作为国际上一种通行的组合投资方式，已成为广大投资者特别是中小投资者优先的投资选择。中国基金业虽然起步较晚，但发展很快，已初具规模，对中国资本市场的发展发挥了重要作用。随着资本市场和基金业的不断发展，也出现了一些新情况和新问题，迫切需要加快基金立法，第一，中国证券市场目前尚处于发展初期，参与投资的大多数主体为个人投资者，承担风险能力较弱，迫切需要大力发展机构投资者。基金集合广大投资者的零散资金，交由专业人员进行组合投资，既能有效分散风险，又能在客观上起到稳定市场的作用。制定基金法，规范基金运作，能够促进基金业的快速健康发展，从而更好地促进证券市场的发展。第二，随着改革开放和国家经济的发展，人们生活水平逐年提高，广大人民群众在解决温饱后有了较多的积蓄，期望进行新的投资，实现保值增值。制定基金法给基金以适当的法律地位，严格保护投资者利益，可以为投资者提供更多可供选择的投资工具，有利于加速货币资金从银行向资本市场的转移，优化资源配置。第三，目前，中国基金业发展中的主要问题是基金运作不规范、基金管理公司内部治理结构不健全等。要从根本上解决这些问题，必须建立和完善基金法律体系。1997年颁布的《证券投资基金管理暂行办法》对中国基金业的发展起了重要作用，但随着时间的推移，特别是中国《信托法》的颁布实施和开放式基金的推出，其已难以适应当前基金业发展的需要，迫切需要出台基金法进行规范。第四，根据WTO有关协议，入世后中国将允许设立外资参股的基金管理公司并从事基金管理业务。为履行入世承诺，为外资参股提供法律依据，并促进不同基金机构的公平竞争，促进中国证券市场的发展和稳定，也需要有相应的法律作保障。因此，为进一步明确和调整基金当事人之间的权利义务关系，保护投资人的合法权益，为国家对基金业实施统一监管提供依据，增强投资者信心，促进中国基金业的健康规范发展，尽快制定和出台基金法十分必要。

根据九届全国人大常委会立法规划，全国人大财经委员会组成由部分委员和中国证监会等有关部门和单位负责同志以及专家学者参加的起草组，于1999年开始起草投资基金法。起草组经调查研究，广泛借鉴国外基金立法经验，充分听取各方面意见，于2002年形成了《证券投资基金法（草案）》。该草案经九届全国人大财经委员会会议审议通过，于2002年6月提交全国人大常委会审议。这部法律草案经九届全国人大常委会第二十九次会议、十届全国人大常委会第三次和第五次会议三次审议通过。

关于是否允许基金管理公司为基金向银行申请短期融资问题，在审议过程中有两种不同意见。一种意见认为，应当允许基金管理公司为基金向银行申请短期融资，主要理由如下。第一，开放式基金发生部分投资者要求大额赎回时，允许基金管理公司为基金向银行申请短期融资，可以弥补基金的短期头寸不足，有效解决赎回款项的支付问题，避免基金管理公司大量抛售所持有的证券而影响证券市场的稳定，减少基金份额持有人的损失。第二，为支付赎回款项向银行短期融资，只要对融资的额度、期限、用途等作出严格限制，是可以避免银行资金进入证券市场的。第三，目前，允许证券公司在进行证券承销时向银行短期融资，对银行资金并没有造成大的风险。允许基金管理公司为基金向银行申请短期融资，可以用基金所持有的证券作担保，不致对银行资金造成风险。另一种意见认为，不应当允许基金管理公司为基金向银行申请融资，主要理由如下。第一，为保证开放式基金能够支付赎回款项，草案已专门作了规定，开放式基金必须保持足够的现金或者政府债券，以备支付基金份额持有人的赎回款项。开放式基金保有的现金和随时可以贴现的政府债券，可以解决大额赎回所需要的资金。此外，基金管理公司还可以根据基金合同的事先约定，通知调整基金的投资组合，避免大额赎回时的资金安排困难。如果允许基金管理公司为基金向银行融资，可能会鼓励基金管理公司的非审慎经营行为。第二，目前中国对证券业、银行业、保险业、信托业实行分业经营、分业监管，禁止银行资金托市。如果允许基金管理公司为基金向银行短期融资，可能造成银行资金进入证券市场，使证券市场产生“泡沫”，引发系统性金融风险。第三，基金管理公司为基金向银行融资，利息将由未赎回的基金份额持有人负担，造成投资人之间的不公平。第四，基金管理公司能否从银行获得融资，取决于银行按照银行风险控制规则是否愿意融资。因此，即使在本法中作出规定，也并不能强制约束银行。对此问题，一些基金管理公司提出，实践中虽然发生过比较集中的申请赎回现象，由于基金管理公司都已按照国务院证券监督管理机构的有关规定，在基金财产中保持了一定比例的现金和政府债券，并在基金合同中事先约定了有关基金份额赎回的相关条款，较好地解决了支付大额赎回款项的资金安排，至今还没有出现过不能支付的问题，从目前情况看，对基金管理公司自身来说，是否通过向银行融资来解决赎回款项的支付问题，并不是它们面临的需要迫切解决的问题。经反复研究论证，最后一致认为，由于中国建立开放式基金的时间还不长，目前这方面的实践经验还不足，在本法中明确作出肯定的或者否定的规定，条件都还不成熟。因此，在本法中对这个问题暂没有作规定，对此将在今后的实践中进一步试验探索。

八 制定《银行业监督管理法》，修改《中国人民银行法》《商业银行法》

为进一步健全金融监管体制，根据第十届全国人民代表大会第一次会议通过的《关于国务院机构改革方案的决定》，国务院设立银监会，统一监管银行、金融资产管理公司、信托投资公司等银行业金融机构。为加强金融监管，确保金融机构安全、稳健、高效运行，提高防范和化解金融风险的能力，制定《银行业监督管理法》是十分必要的，通过法律来完善监管制度，强化监管手段，加大监管力度，提高监管水平。中国人民银行不再履行上述金融监管职责后，其职能主要是制定和执行货币政策，不断完善有关金融机构的运行规则，更好地发挥作为中央银行在宏观调控和防范与化解金融风险中的作用，并根据十届全国人大常委会第二次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于中国银行业监督管理委员会履行原由中国人民银行履行的监督职责的决定》，要求国务院抓紧提出修改《中国人民银行法》《商业银行法》的议案，提请全国人大常委会审议。因此，为适应金融监管体制改革的迫切需要，对《中国人民银行法》《商业银行法》应当进行适时修改。

根据国务院领导的指示，国务院有关部门于2003年4月开始草案的起草工作，经过认真调查研究、总结实践经验、广泛征求意见，分别拟订了《银行业监督管理法（草案）》《中国人民银行法修正案（草案）》《商业银行法修正案（草案）》，经国务院常务会议讨论通过后，于2003年8月提请全国人大常委会审议。三个法律草案的审议是同步进行的，并遵循了共同的原则，经十届全国人大常委会第四次、第五次、第六次会议三次审议，于2003年12月27日通过，自2004年2月1日起施行。

《银行业监督管理法》共6章50条，对监督管理机构、监督管理职责、监督管理措施、法律责任等分章作了规定。该法的通过，对中国金融业的发展、对金融秩序的稳定、对国家的金融安全将起到很好的保障作用。

《中国人民银行法》是第八届全国人民代表大会第三次会议于1995年3月18日通过、公布施行的，这次共修改了19条、增加了4条、删去了2条，明确了中国人民银行主要负责金融宏观调控，同时为实施货币政策和维护金融稳定，也保留了必要的监管职责，如对银行间同业拆借市场和银行间债券市场的监督管理、对银行间外汇市场的监督管理、对黄金市场的监督管理。

《商业银行法》由八届全国人大常委会第十三次会议于1995年5月10日通过，自1995年7月1日起施行。这次共修改了28条、增加了5条另3款、删去了1条另1款，明确规定了银监会对商业银行的监管职责，加大了对商业银行的监管力度，并为商业银行将来业务的拓展，以及混业经营预留了发展空间。

（参见法治蓝皮书《中国法治发展报告No.2（2004）》）