导论1 人民民主的制度实践：中国立法与人大制度回眸

摘要：人民代表大会制度是中国的基本政治制度。改革开放以来，人民代表大会制度取得新的发展，人大自身的制度建设、人大代表选举制度、人大代表联络和工作制度不断完善，人大立法权、监督权、重大事项决定权和任免权等各项职权得到切实有效行使等。立法是人大的一项重要工作。依法治国基本方略确立并实施二十年来，中国在立法形式、立法理念、立法内容、立法体制等方面全面升级，立法实现了从量到质的全面突破，中国特色社会主义法律体系已经形成。党的十八大以来，全国人大和有立法权的地方人大进一步加强和改进立法工作，加快形成完备的法律规范体系，为协调推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，提供了坚实的法律支撑和制度保障。

2017年，是依法治国基本方略正式确立二十周年。二十年来，中国的法治建设取得了巨大进步。

“法律是治国之重器，良法是善治之前提”，立法是全面依法治国的基础，是建设社会主义法治国家的前提。全面依法治国，构建中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，必须坚持立法先行。二十年来，从中央到地方，中国人大立法在立法形式、立法理念、立法内容、立法体制等方面全面升级，立法实现了从量到质的全面突破，中国特色社会主义法律体系已经形成。尤为令人瞩目的是，党的十八大以后，全国人大和有立法权的地方人大进一步加强和改进立法工作，加快形成完备的法律规范体系，为协调推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，提供了坚实的法律支撑和制度保障。

人民代表大会制度是中国的基本政治制度，人民代表大会制度的发展，集中体现了中国民主法治的进步与走向。习近平总书记指出：“人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。新形势下，我们要毫不动摇坚持人民代表大会制度，也要与时俱进完善人民代表大会制度。”人民代表大会制度的与时俱进，体现在人大自身的制度建设，人大代表选举制度，人大代表联络和工作制度，人大立法权、监督权、重大事项决定权和任免权等各项职权的切实有效行使等各领域。

一 “立法以典民则祥”：以良法促善治

古人云，“立法以典民则祥，离法而治则不祥”。在当代中国，立法是实行法治和依法治国的前提，是分配正义与和谐的重要制度。中国作为一个成文法国家，法律体系是全部现行法律规范的集大成者，是国家各方面、各层次、各领域立法的综合结果，其首要的政治价值和社会功能，是以国家意志和法律规范的形式，对社会主义革命、建设和改革成果予以确认和保护。

1997年9月，党的十五大明确提出到2010年形成有中国特色社会主义法律体系的立法工作目标。如今，这一目标已经实现。该目标从提出到实现，大致可分为三个阶段：第九届全国人民代表大会期间（1998～2003），“初步形成中国特色社会主义法律体系”；第十届全国人民代表大会期间（2003～2008），“基本形成中国特色社会主义法律体系”，第十一届全国人民代表大会前两年（2008～2010），“形成中国特色社会主义法律体系”。初步形成、基本形成、形成，唯几字之差，却凝聚着中国人民特别是立法者多年来的奋进与求索。从2010年至今，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系正在逐步完善。

中国特色社会主义法律体系的形成和逐步完善，具有重大的历史和现实意义。它反映了中国改革开放和现代化建设的进程，是对改革开放所形成的基本经验的法律总结，是对中国现代化建设所取得成果的法律肯定，是对中国共产党领导人民进行建设和改革事业的基本路线方针政策的法律确认，是对中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论与实践的法律化概括。中国特色社会主义法律体系的形成，既是对改革开放以来中国共产党依法执政、立法机关民主立法、行政机关依法行政、司法机关建设公平正义的司法体制、全体公民学法守法用法取得明显进步的充分肯定，是举国上下弘扬法治精神、传播法治文化、坚持和实行依法治国基本方略取得的阶段性成果。

在中国特色社会主义法律体系形成和逐步完善的过程中，中国全国人大立法在立法内容、立法形式、立法格局、立法理念等方面都实现了升级和突破，为未来坚定不移地加强民主法治建设、不断完善中国特色社会主义法律体系提供了一个良好平台，成为坚定不移地全面落实依法治国基本方略、加快建设法治国家的新起点。

（一）立法形式：立、改、废、释并举

在立法形式上，立法者综合运用立、改、废、释多种立法形式，适应不同的立法需求和立法任务：针对法律空白领域和出现新的问题需要制定规范的，区别轻重缓急，集中有限的立法资源予以填补；对于已经不适应新形势、新情况，需要变更和变革的制度，根据现实的需要及时进行修改和完善；对有些过时的法律，及时废止；实践中有理解偏差的，要解释法律。根据不同的立法需求、立法任务，综合运用多种立法方式，科学推进中国特色社会主义法律体系形成和完善。正如习总书记所说：“推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应时代发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。”从立法总的趋势来看，修改和补充旧有法律的比重越来越大，说明国家和社会对立法提出了新的、更高的要求——不仅要创制新法以调整规范社会关系，而且要修改完善旧法以保证法律体系的与时俱进。目前中国已经修改法律的数量约占整个立法总数的50%。

1．立新法：填补法律空白

法律空白是存在于任何时代、任何民主法治现代化程度的国家的客观现象。在各国的理论与实践中，法律空白都是社会的焦点问题。一种社会现象出现后，相关问题无法通过其他途径解决而诉诸法律，而法律却无明文规定，这就是法律空白。法律空白的存在不仅会带来社会纠纷的积累，而且会影响一国内部的社会关系，甚至影响国家间的关系。

随着我国改革开放不断深入，全面建成小康社会不断推进，特别是在大变革、大发展时期，新事物不断涌现，做好新领域的立法工作需要付出艰苦努力。中国特色社会主义法律体系初步形成、基本形成、形成和逐步完善的过程，就是无法可依的状况逐步转变、法网逐渐细密、法律空白逐渐填补的过程。依法治国基本方略确定以来的二十年，是我国改革开放和经济发展的黄金期，也是社会矛盾的凸显期。政治和经济体制转换、社会结构调整、社会阶层分化等必然触及不同群体的利益，引发和激化社会矛盾。中央集中有限的立法资源，科学规划，正视社会热点、难点，突出重点，出台了多部重要法律，以规范和调整经济建设、民生保障、国家稳定中的社会关系，统筹兼顾多元化的利益诉求，积极、稳妥地化解各种矛盾，逐步解决个别领域无法可依的状况，填补相关领域的空白。

二十年中，空白填补式立法比比皆是，其中不少经过了很长的酝酿时间。例如，从1995年联合国第四次世界妇女大会达成《北京宣言》成为中国反家暴进程的起点，到2015年12月27日《反家庭暴力法》正式通过，走过了20年。《反家庭暴力法》的出台标志着中国开始试图用法律来解决家庭暴力这一严重的问题，家庭暴力不再被认为是一个家庭的私事，而是以公权力介入并构建一套预防和处理的法律体系，意味着我国在尊重和保障公民人权方面再次取得新进展。《电影产业促进法》在酝酿12年后终于出台，被认为是我国文化产业发展进一步法治化的标志之一。《社会保险法》酝酿了16年之久，它明确了社会保险参保人员的权利义务，有助于保障公民共享社会发展成果、促进社会和谐稳定。《旅游法》立法更是30年磨一剑，早在1982年，国务院有关部门就着手起草旅游法，终于2013年10月开始实施，对于转变旅游发展方式、调整旅游产业和产品结构，规范旅游市场秩序、保护旅游者和旅游经营者合法权益，协调行业管理关系、促进旅游业及相关行业发展等，发挥了重要作用。在网络安全管理方面，为实现建设网络强国的宏伟战略目标，《网络安全法》问世，对关键信息基础设施的运行安全作了规定，预示着建设网络强国的制度保障正在努力迈出坚实一步。《人民调解法》将人民调解这一具有中国特色的纠纷处理机制纳入法治化轨道，为人民调解委员会正常开展工作提供了有力的人员、物质、制度保障，能更有效地化解社会冲突、稳定社会秩序。

2．修法：及时回应时代需要

在中国特色社会主义法律体系逐步形成的过程中，立法工作的重点也逐步从制定法律转到根据国家改革开放的需要修改完善现行法律上来。随着中国特色社会主义法律体系的形成，修法在我国民主法治建设中具有独特的价值，透过修法我们可以看到中国法治理念的提升，可以把握中国法治建设的时代脉搏。

最引人瞩目的是三大“诉讼法”的修改。《刑事诉讼法》在2012年完成了第二次“大修”，是一次中国特色社会主义司法制度的健全和完善，积极回应了广大人民群众对我国刑事司法制度改革的吁求。这次修改涉及100多处，修改比例超过总条文的50%。其中一个最突出的特点就是集中体现了惩罚犯罪与保障人权并重的原则。为配合《刑事诉讼法》的修改，全国人大常委会一揽子修改了7部相关法律，为未来法律制定、修改中协调与相关法律的关系提供了很好的模式。2012年《民事诉讼法》也迎来了修改，此次修改反映了中国民事司法制度的新发展，顺应了时代与社会发展的需要。修改后的《民事诉讼法》明确规定，进行民事诉讼应当遵循诚实信用原则，完善了调解与诉讼相衔接的机制，进一步保障了当事人的诉讼权利，完善了当事人举证、简易程序、审判监督程序、执行程序等的规定，强化了法律监督；很多内容如公益诉讼、小额诉讼、检察建议、调解协议的司法确认、实现担保物权案件等，都是首次作出规定。2014年，对于推动中国法治政府建设有重要作用的《行政诉讼法》也完成了首修，明确了行政诉讼解决行政争议的目的，扩大了受案范围，将规章以下规范性文件纳入审查范围，尤其是率先落实了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出的立案登记制要求，并注重立案环节的便民，延长起诉期限，明确要求行政首长出庭应诉，允许跨区域管辖行政案件，加大对拒绝履行判决、裁定、调解书的行政机关直接责任人的问责力度。

此外，《立法法》这部“管法的法”也于2015年进行了修改，明确了立法权限，赋予设区的市地方立法权，落实税收法定原则，对规章的权限进行规范。《立法法》修改的核心是完善立法体制，实现立法和改革决策相衔接，健全保证科学立法、民主立法的机制和程序，为地方立法机关出台高质量的法规提供空间。《预算法》的修改是财税法领域的盛事，新的立法宗旨明确为“规范政府收支行为”，“加强对预算的管理和监督”，“建立健全全面规范、公开透明的预算制度”，初步体现了“控权法”新理念，使《预算法》从“政府管理”的工具开始向“管理政府”转型，这也是顺应新的形势作出的战略性调整，意义极为重大。此次修订注重完善政府预算体系，健全透明的预算制度；改进了预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制；着力规范地方政府债务管理，严控债务风险；要求完善转移支付制度，推进基本公共服务均等化；坚持厉行节约，强化预算支出约束。选举法、代表法、组织法被称为人大“三法”，是我国政权建设的三部重要法律。它们的修改，对于加强基层人大工作和建设、坚持人民主体地位、充分发挥地方国家权力机关的作用具有非常重要的意义，也充分体现了党毫不动摇坚持、与时俱进完善人民代表大会制度的自信和决心。《安全生产法》《环境保护法》《大气污染防治法》等也进行了修改，进一步完善了相关领域的管理机制。《国家赔偿法》《行政监察法》《保守国家秘密法》等法律的修改，加大了对公权力运行的监督制约力度。《著作权法》《专利法》《商标法》等法律法规的修改，加强了对智力成果和创新活动的保护。《出境入境管理法》实际上是在《外国人入境出境管理法》和《公民出境入境管理法》的基础上制定的，也具有法律修改的特点。

3．废法：推陈以出新

中国经济社会的变化日新月异，一些过去制定的法律随着形势的变化，已经与现实社会不相适应。同时，随着一些新的法律出台，旧法不可避免地存在与新法相冲突的地方。因此，对现有的法律进行清理，废止已经过时的立法，既是保证立法与时俱进的需要，也可以保证法制的统一，维护法律的权威和尊严。

中国立法者注重与时俱进，通过对既有法律法规的清理，协调新法制定与旧法清理之间的关系，适时解决法律制度滞后与经济社会不断发展之间的矛盾。法律清理的重点是，解决改革开放早期制定的与经济社会发展特别是社会主义市场经济要求明显不适应的法律规定以及法律之间明显不一致、不协调的问题。具体包括：废止明显不适应现实要求、已基本不适用的法律；对有些法律中明显不适应社会主义市场经济和经济社会发展要求的规定进行修改或废止；对法律之间新旧不一致、不衔接造成法律执行困难，并且依据《立法法》规定的法律适用规则也难以解决的，进行修改或废止旧法；对法律操作性不强，难以用国家强制力来保证实施的，进行修改或废止。通过对一系列法律的清理，立法机关力求解决和应对经济社会不断发展进程中遇到的各种新问题、新情况。对于现行法律中存在的问题，根据不同情况，区分轻重缓急，按照修改、废止、解释、督促制定配套规定和纳入立法计划等方式，分类进行处理。

4．释法：运用有权解释践行法治精神

法律解释不是新创设法律制度，也不是对现行法律作修改，而是明确法律规定的含义和适用。1981年6月，全国人大常委会通过的《关于加强法律解释工作的决议》提出，“凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人民代表大会常务委员会进行解释或用法令加以规定”；1982年《宪法》第67条规定，解释宪法是全国人民代表大会常委会的职权之一；修改前和修改后的《立法法》分别在第42条和第45条中规定，“法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。法律有以下情况之一的，由全国人大常委会解释：（一）法律的规定需要进一步明确具体含义的；（二）法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的”。通过法律解释进一步明确法律规定，有利于增强法律的可执行性、可操作性；并且，针对实践中出现的新问题新情况作解释，也有利于维护法制统一。

运用宪法和法律赋予的法律解释权，全国人大常委会在注重法律制定和修改的同时，积极开展了立法解释工作。全国人大常委会从1996年起，共作过16个法律解释，主要分三种情况：一是关于国籍法在香港、澳门的适用，二是关于香港、澳门基本法规定的含义，三是关于刑法的。全国人大常委会对刑法规定的含义和适用问题共作过9个解释。这些解释解决了司法实践中认识不清楚，理解、执行不统一的问题，保障了对法律的正确理解和有效的贯彻实施。

2014年，全国人大常委会分别对《刑法》第30条、第79条第3款、第158条、第159条、第254条第5款、第257条第2款、第266条、第271条第2款、第312条、第341条以及《民法通则》第99条第1款、《婚姻法》第22条作出立法解释。类似这样由立法机关进行立法解释的情况过去并不多见，实践中更多的是通过司法解释来明确有关法律条文的适用条件或者情况。2014年，立法机关积极主动地作出立法解释，解决了部分过去法律解释令出多门、司法机关借司法解释自我授权的问题，更加符合法治的精神和法治中国建设的要求。为坚决反对“港独”行径，2016年11月7日，全国人大常委会作出了关于《香港特别行政区基本法》第104条的解释，充分表明了中央贯彻“一国两制”方针的坚定决心和反对“港独”的坚定立场，充分体现了包括香港同胞在内的13亿多中国人民维护国家主权、安全和发展利益的坚定意志。

全国人大法工委立法规划室在2015年9月对从十届到十二届全国人大常委会平均每次常委会会议审议的法律、法律解释、有关法律问题的决定草案数量进行了统计。统计表明，这一数量的总体趋势是略有减少，但通过的法律、法律解释以及有关法律问题的决定数量总体平稳。

5．修改宪法

宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，是保持国家统一、民族团结、经济发展、社会进步和长治久安的法律基础，是中国共产党执政兴国、团结带领全国各族人民建设中国特色社会主义的法制保证，具有最高的法律效力。2004年3月14日，出席十届全国人大二次会议的2903名全国人大代表，以无记名投票方式，郑重表决《宪法修正案（草案）》，2863张赞成票，通过了对1982年《宪法》的第四次《宪法修正案》。《宪法修正案》确立了“三个代表”重要思想在国家政治生活和社会生活中的指导地位，将党的十六大确定的重大理论观点和重大方针政策以宪法的形式固定下来，反映了全党全国各族人民的共同愿望，是我国宪政史上一个重要的里程碑，具有重大的现实意义和深远的历史意义。这次修宪总的原则是，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻党的十六大精神，体现党的十三届四中全会以来的基本经验，把党的十六大确定的重大理论观点和重大方针政策写入宪法。根据这个原则，这次修改宪法不是大改，而是部分修改，对实践证明是成熟的、需要用宪法规范的、非改不可的进行修改，可改可不改的、可以通过宪法解释予以明确的不改。这次修宪共有14条修正案，修改的主要内容包括：确立了“三个代表”重要思想的宪法地位，为“三个文明”协调发展提供宪法保障，巩固和发展最广泛的爱国统一战线，保障和促进非公有制经济健康发展，保护公民的私有财产权和继承权，为健全社会保障制度提供宪法依据，确立了“国家尊重和保障人权”的宪法原则，为确立和完善紧急状态制度提供宪法依据，等等。这次修宪有两个显著的特点：一是充分发扬民主、广泛征求意见，自下而上、两下两上，经过反复认真研究，形成修改方案；二是中共中央的修宪建议经中央政治局常委会会议和中央政治局会议多次讨论研究，提请党的十六届三中全会审议通过后，由党中央提请全国人大常委会依照法定程序提出《宪法修正案（草案）》的议案。这次修宪，始终坚持正确的政治方向，坚持四项基本原则，立足我国国情，体现了讲法治与讲政治的统一，宪法和法律是党的主张与人民意志的统一。这次修改宪法，有利于加强和改善党的领导，有利于发挥社会主义制度的优越性，有利于调动广大人民群众的积极性，有利于维护国家统一、民族团结和社会稳定，有利于促进经济发展和社会全面进步。

（二）立法格局

法治中国建设涉及社会生活的方方面面，是一个综合发展的概念，这就决定了法治中国建设是一个历史过程，不可能一蹴而就，也不可能单兵突进，而是必须要求各个领域，包括政治、文化、教育、经济等诸多方面的立法齐头并进。

但齐头并进并不意味着步调划一。立法权是一项稀缺的资源，如何科学、合理、高效、公平地分配这一资源，是一个重要课题。二十年来，中国的立法工作全面落实依法治国的要求，突出重点，统筹兼顾，加快步伐，完善机制，在一批重要立法项目上取得了新进展，以新的法治思维、理念和方略，大力推进社会主义法治国家建设，不断呈现新局面，推进国家治理体系和治理能力现代化。在注重完善法律规范的同时，立法机关还注重法律法规之间的相互衔接，注重整体化的架构，以使其真正发挥效力。总的来看，立法门类广，涉及经济、政治、文化、社会、生态文明等各方面，立法内容由片面强调经济立法逐渐转变为经济立法、社会立法、民事立法、刑事立法等全面协调发展，程序性立法与实体性立法并重发展，逐步调整了过去以经济立法为中心的立法格局，转而强调经济立法、社会立法和其他立法协调发展。

1．以经济立法为主的格局没有改变

以经济建设为中心、坚持改革开放，是改革开放以来中国经济社会发展的主旋律。立法要适应并服务于经济社会发展和改革开放的需要，是中国立法的又一基本经验。完善社会主义市场经济法律制度，是社会主义市场经济运行规律的客观要求，也是保障经济持续健康运行的现实需要。

改革开放以来，我国经济体制改革取得了重大进展，社会主义市场经济体制初步建立，公有制为主体、多种经济成分共同发展的基本经济制度已经确立，全方位、宽领域、多层次的对外开放格局基本形成。与市场经济体制建设相适应，我国在经济法律制度建设上，制定了规范市场经济体制的法律制度，调整市场主体关系、维护市场经济秩序、保证公平竞争的法律制度，改善和加强国家宏观调控、促进经济协调发展方面的法律制度。这些成就，是在我国改革开放和现代化建设进程推进、综合国力和人民生活不断迈上新的台阶、人民生活水平总体上实现由温饱到小康的历史性跨越的大背景下取得的。法治建设的成就充分反映了我国经济发展、社会进步的现实要求，又以这些年经济与社会的快速健康发展为基础。

正是市场经济体制建设的日益深化和现代化建设的胜利推进，成为法治得以充分发展和不断完善的动力源泉。近年来，随着包括市场经济体制在内的各项改革渐入深水区，立法者针对改革中存在的经济结构不合理、分配关系尚未理顺、农民收入增长缓慢、就业矛盾突出、资源环境压力加大、经济整体竞争力不强等问题，交出了一份份成绩单：为确立并完善民事基本制度，完善民事主体、市场主体和中介组织法律制度，制定了《民法总则》《侵权责任法》；为完善产权法律制度，规范和理顺产权关系，保护各类产权权益，制定了《物权法》《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》《企业国有资产法》《科学技术进步法》，修正了《专利法》《商标法》《农村土地承包法》《促进科技成果转化法》；为完善市场交易制度，保障合同自由和交易安全，维护公平竞争，制定了《反垄断法》《反不正当竞争法》《旅游法》《证券投资基金法》《资产评估法》，修订了《广告法》《中小企业促进法》，《电子商务法（草案）》已提请全国人大常委会二审；为完善预算、税收、金融和投资等法律法规，规范经济调节和市场监督，修订了《预算法》《证券法》《个人所得税法》《保险法》《环境保护税法》，拟制定“烟叶税法”和“船舶吨税法”；完善劳动、就业和社会保障等方面的法律法规，切实保护劳动者和公民的合法权益，制定了《劳动争议调解仲裁法》，修改了《农民专业合作社法》。

2．社会立法、生态立法逐步加强

随着经济社会的高速发展，社会关系、社会结构和环境生态也发生了巨大变迁。为适应新形势下的社会发展要求，为构建社会主义和谐社会、建设美丽中国提供有力的法律保障，必须加强社会领域和环境生态领域立法。

我们看到，自十届全国人大以来，社会立法和生态立法在整个国家立法格局中的比重越来越大，经济立法与社会立法不协调、不平衡的问题，正逐步得到解决。不仅体现为社会和生态立法的数量增多、社会和生态立法所占的比重大幅提高，而且社会和生态立法的质量得到提高。为加强和完善社会领域、文化领域和可持续发展等方面的立法，促进经济社会全面进步，全国人大常委会制定了《就业促进法》《未成年人保护法》《社区矫正法》《基本医疗卫生法》《公共图书馆法》《土壤污染防治法》《核安全法》《公共文化服务保障法》《国家情报法》《环境保护税法》，修订了《妇女权益保障法》《水污染防治法》《野生动物保护法》《海洋环境保护法》《大气污染防治法》，拟制定“土地污染防治法”等。

其中，环境生态领域立法的加速显示了国家对治理环境污染的决心和信心。例如，《循环经济促进法》将鼓励资源的减量化、再利用、资源化等政策措施法定化，以增强全社会的环境保护意识，构建资源节约型、环境友好型社会。修订的《水污染防治法》规定了水环境保护目标责任制和考核评价制度、水环境生态保护补偿机制、重点水污染物排放总量控制、水污染应急机制等制度，以解决近年来水环境逐步恶化的问题。《公共机构节能条例》重在推动公共机构节能，提高公共机构能源利用效率，发挥公共机构在全社会节能方面的表率作用。《环境保护税法》将排污费改为排污税，一方面实现了税负平衡，另一方面加强了环境保护制度建设。

（三）立法理念和成就

1．引领和推动改革

早在1996年，中国的立法者就已清楚地认识到，立法工作应当坚持立法与改革发展和现代化建设进程相适应，为改革发展和现代化建设创造良好的法治环境；应当认真总结改革开放和现代化建设的基本经验，把实践证明是正确的经验用法律肯定下来，巩固改革开放和现代化建设的积极成果，保障和促进经济社会又好又快发展。对于那些应兴应革的重大决策，尽可能作出法律规范，力求用立法引导、推进和保障改革开放和现代化建设的健康发展。而“改革开放越往纵深发展，发展中的问题和发展后的问题、一般矛盾和深层次矛盾、有待完成的任务和新提出的任务越交织叠加、错综复杂”，因此“要坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接，立法主动适应改革需要，积极发挥引导、推动、规范、保障改革的作用，做到重大改革与法有据，改革和法治同步推进，增强改革的穿透力”。

在改革开放渐往纵深发展的进程中，中国的立法活动一直致力于为深化改革提供法治保障，以消除改革道路上的法制障碍，解决发展中的问题和发展后的问题，解决一般矛盾和深层次矛盾，完成有待完成的任务和新提出的任务。“对实践证明已经比较成熟的改革经验和行之有效的改革举措，要尽快上升为法律。对部门间争议的重要立法事项，要加快推动和协调，不能久拖不决。对时间条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权，既不允许随意突破法律红线，也不允许简单以现行法律没有依据为由迟滞改革。对不适应改革要求的现行法律法规，要及时修改或废止，不能让一些过时的法律条款成为改革的绊马索。”

“放管服”改革和政府职能转变是本届政府改革的主旋律。2013年6月，全国人民代表大会常务委员会通过了《关于修改〈中华人民共和国文物保护法〉等十二部法律的决定》和《关于修改〈中华人民共和国海洋环境保护法〉等七部法律的决定》，通过一揽子修改法律的方式，取消和下放了部分法律设定的行政审批事项，为依法推进行政审批制度改革和政府职能转变提供了法律保障。2014年，全国人民代表大会常务委员会一并修改了《保险法》《证券法》《注册会计师法》《政府采购法》《气象法》，为削减行政审批、下放管理权限等提供法律保障。《预算法》的修改直接为落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度要求，提供了法律依据。为持续推进简政放权，2015年全国人大常委会及时修改、废止不合时宜的法律规定，分别通过了6个关于修改法律的决定，涉及24部法律和1个有关法律问题的决定，对其中有关行政审批、价格管理等方面的条款作出修改。

在其他改革领域，国家立法者也进行了顶层设计。例如，在价格改革方面，国家取消或者下放了一批政府定价权，并对涉及的法律进行了修改，如《公证法》将公证的收费标准下放至省级价格主管部门，由其会同同级司法行政部门制定。在政治体制改革方面，基层人大的履职能力和保障机制得到加强，如《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》赋予了乡镇人大代表参加本级人民代表大会主席团的执法检查和其他活动的资格。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》修改后，县级人大可以根据需要设置法制委员会、财政经济委员会等专门委员会。

近几年，全国人大常委会频频以授权决定的形式支持相关改革试点工作。先后就开展人民陪审员制度改革试点、公益诉讼改革试点、农村承包土地的经营权试点、国家监察体制改革试点等，作出授权决定，明确规定了授权的范围、内容和期限。相关试点已取得了成效。2017年11月4日，为了贯彻落实党的十九大精神，在认真总结北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作经验的基础上，全国人民代表大会常务委员会决定在全国各地推开国家监察体制改革试点工作。《行政监察法》修改为《国家监察法》的立法进程正在紧锣密鼓地推进，为构建集中统一、权威高效的国家监察体系提供法治保障。

2．以保障民生为导向

改革开放进入新阶段后，民生领域的立法步伐加快，不仅意在调试改革成果的公平分配，也旨在解决过往经济高速发展导致的不平衡问题。近年来，在立法工作中，越来越鲜明地体现出改善民生的导向，在立法项目的确定上、法律条文的制定上，以改善民生为着眼点，切实解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题。可以说，中国的立法正步入民生立法的新时代。

在社会保障领域，中央下发了多个关于养老、医疗、工伤、社会救助等方面的文件，出台了《社会保险法》《慈善法》等法律。《社会保险法》系统地规定了基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等制度，为公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助提供了法律依据。《残疾人保障法》的修订立足于保障残疾人的生存与发展，为适应近年来社会发展对进一步保障残疾人合法权益、促进残疾人更好地参与社会活动等的需求，从多个方面对原有制度进行了修订和完善。《未成年人保护法》的及时修改，进一步强化了家庭、社会、学校、政府的保护责任，突出了未成年人的受教育权。《义务教育法》的全面修订，将义务教育经费保障机制以法律形式固定下来，将义务教育均衡发展作为目标确定下来。在慈善领域，2016年9月起实施的《慈善法》是中国首部慈善法律，标志着中国的慈善活动走向法治轨道。为完善慈善法律制度，民政部及相关部门也出台了如《慈善组织认定办法》《关于慈善组织登记等有关问题的通知》等一系列规章、规范性文件作为配套。在环境保护方面，针对民众最关切的污染问题，继新《环境保护法》通过后，2015年全国人民代表大会常务委员会修改了《大气污染防治法》，新增加“重点区域大气污染联合防治”和“重污染天气应对”两章，还增加了建立大气环境保护目标责任制和考核评价制度、重点领域大气污染防治、重污染天气的预警和应对等内容，加大了对大气污染违法行为的处罚力度。《物权法》第一次确认了物权的平等保护原则，强化个人所有权保护，严格规定征收制度，为解决实践中最普遍的侵害物权的行为（滥用征收制度）提供了法律依据。从不动产登记到居民住宅的停车位、电梯、水电管线的归属和维护，《物权法》清清楚楚地显示出对公民物权的保护。

以立法保障食品安全、加强食品生产监管，是保障公民健康权的重要内容。新《食品安全法》明确了食品安全监管体制，规定设立食品安全委员会，进一步明确了地方政府的领导责任；建立了食品安全风险监测和评估制度；明确了食品安全标准基本原则和食品生产经营质量安全规范；强化了食品检验工作，规范了食品进出口的质量安全监管制度，建立健全食品安全事故处置机制，强化了食品安全监督管理机制，加大了对违法行为的打击力度。国家质量监督检验检疫总局、卫生部等国家部委制定了《食品生产许可管理办法》《餐饮服务食品安全监督管理办法》《餐饮服务许可管理办法》《食品添加剂新品种管理办法》等规章，修订了《食品标识管理规定》，为贯彻实施《食品安全法》而制定和修改的配套法规将会为公民生命健康和安全筑起一道坚实的食品安全法律屏障。

3．规范和制约公权力

“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”依法规范、制约和监督公权力运行始终是建设社会主义法治的重要内容。

立法机关于近几年密集出台、修改或修订了一批法律，加大了对公权力运行的规范和监督力度，完善了权力监督体系。2011年，经过近12年漫长的立法进程，《行政强制法》获得通过，其宗旨是通过规范行政强制的设定与实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益。该法的亮点是，强调法律保留（第10条、第13条）、贯彻比例原则（第5条、第43条）、遵循正当程序（第14条、第3章、第4章），确立了实施行政强制应将对相对人的损害降至最低且不以影响当事人的基本生活为代价的原则。《国家赔偿法》于2010年、2012年两度修改，修改后的《国家赔偿法》确立了包括违法归责原则（即以行政主体行为的违法性为承担国家赔偿责任的基本要件）和结果归责原则（即以行政主体的行为给行政相对人造成危害后果为承担国家赔偿责任的基本要件）在内的多元归责原则，拓宽了国家赔偿范围，改进了国家赔偿程序，明确了赔偿义务机关的举证责任，细化了赔偿标准，将精神损害赔偿纳入赔偿费用的具体范围，完善了赔偿费用的支付机制。《国家赔偿法》的修订改变了其长期被诟病为“国家不赔偿法”的尴尬局面，推动向建设责任型政府迈出实质性的一步。修订后的《保守国家秘密法》缩小并严格控制了国家秘密的范围，增加了确定国家秘密事项的标准，降低了确定国家秘密的任意性，科学地设置了定密权限，规定了保密期限与解密条件，提高了政府工作的透明度，实现了信息安全与信息公开的有机统一。《防震减灾法》则强化了政府在防震减灾方面的职能、职责，加强了物质保障、科技保障与法律责任方面的规定。

4．维护和保障国家安全

国家安全和社会稳定是改革发展的前提。只有国家安全和社会稳定，改革发展才能不断推进。为维护国家安全和社会稳定，全国人民代表大会常务委员会加强了重点领域的立法工作。

2005年，为了遏制“台独”的危险分裂逆流，避免国家和平统一的前景遭葬送，国家最高立法机关审时度势，制定和通过了《反分裂国家法》，必要而及时地用法律这个强大的武器来捍卫国家和民族最高和核心利益。《反分裂国家法》关于和平统一的许多方针政策针对台湾这个特殊历史条件下造成的特殊问题而提出，但事实上，这部法律关于反对分裂势力分裂国家、维护国家主权和领土完整、维护中华民族的根本利益、维护国家主权和领土完整是全体中国人民的共同义务，以及中国内部事务不受外国干涉等基本原则和基本精神，适用于一切反分裂斗争，成为凝聚全体中国人民的意志和力量，反对分裂，捍卫国家主权、安全和领土完整的利器。2015年，全国人民代表大会常务委员会审议通过了《国家安全法》。这部法律的出台很好地体现了总体国家安全观的各项要求，特别是深刻地反映了习近平总书记关于建立国家安全体系、保证国家安全各个方面的工作都做到有法可依的新理念新思想新战略，是全面推进依法治国的治国方略在国家安全领域的生动体现。在维护国家网络安全方面，2017年6月开始实施的《网络安全法》确定了网络空间主权原则，明确了网络空间的治理目标，完善了网络安全的监管体制，划分了政府各部门的职责和权限，加大了对破坏网络安全违法行为的惩戒力度。在强化国防交通建设方面，《国防交通法》对国防交通规划、交通工程设施、民用运载工具、国防运输、国防交通保障、国防交通物资储备等内容作了规定，其中特别规定了公民的配合与保密义务，如依法征用民用运载工具时公民有配合义务，从事国防交通工作的公民应承担保密义务等。国防交通建设法治化有利于提高战略投送能力，有效保障国家安全。在规范境外组织活动方面，《境外非政府组织境内活动管理法》为规范境外非政府组织在中国境内的活动提供了指引，保障正常公益活动的合法权益，依法惩戒损害国家利益的行为。

二 “工欲善其事，必先利其器”：优化立法体制以提升立法质量

立法体制是关于立法权、立法权运行和立法权载体诸方面的体系和制度所构成的有机整体，其核心是有关立法权限的体系和制度。立法体制是一国立法制度的最重要组成部分。好的立法体制，是立法质量的保证。

（一）立法体制的沿革

在立法体制上，1978年以来，中国逐步确立了充分发挥中央立法与地方立法积极性的“集权的分权立法体制”。现行宪法的颁行，奠定了中央与地方分享立法职权体制的宪法基础。之后，还采用了一般立法、授权立法、特区立法等方式，使宪法确立的立法体制在实践中得到不断完善、充实和发展。宪法、法律和立法授权决定的这些规定，使中国的立法权限在形式上得到了初步划分，加上从法律体系的构成上对行政规章制定权的确认，基本上构成了中央和地方、权力机关和行政机关分别行使立法职权的立法权限体系。

立法程序和技术也在改革开放以来的立法实践中逐步建立健全和不断完善。改革开放初期，“宪法和全国人民代表大会组织法对立法程序有一些规定，但比较简单”。1983年6月，时任全国人大常委会副委员长兼秘书长的杨尚昆对完善立法程序作出重要指示。随后，《全国人民代表大会常务委员会议事规则》和《全国人民代表大会议事规则》提出，“对全国人民代表大会及其常务委员会包括法律制定程序在内的议事活动程序和规则，用程序法的形式作了比较具体、明确的规定，使作为社会主义民主政治重要内容的立法程序得到了法律确认，保证其在国家的重要的政治生活中得到贯彻和实施”。2000年，《立法法》这一“管法的法”的颁布，从根本上健全和完善了中国的立法程序，标志着中国立法制度建设上升到一个新层次。《立法法》等法律、法规规定了全国人大及其常委会的立法程序，规定了国务院制定行政法规、地方人大及其常委会制定地方性法规的程序。2015年3月15日，《立法法》首获修改，对于完善中国立法体制机制，促进科学立法、民主立法，提高立法质量具有重要意义。首先是增加了“完善中国特色社会主义法律体系，发挥立法引领和推动作用”的内容，凸显了我国立法工作的基本任务从建立法律体系转变为完善法律体系、立法功能扩展到充分发挥立法引领和推动作用上。税收法定和设区的市可以制定地方性法规等内容，使法律、行政法规、地方性法规的边界更加清晰，各级人大的立法权限更加明确，可以有效避免越权立法、重复立法的问题。修改后的《立法法》还对民主立法作了许多刚性规定，“法律案及其说明应当向社会公布，征求意见时间一般不少于30天，征求情况向社会通报”等内容，使法律更加充分体现人民意志。立法过程中，“分歧较大的重要条款”单独表决等新增加的程序，对提高立法质量、增强法律的针对性和可执行性意义重大。此外还涉及对修法模式、立法主导、立法主体和立法监督等方面内容的创新。在纵向分权上，赋予设区的市以地方立法权是《立法法》修改中的重大举措，第72条第2款规定了设区的市和自治州可以在不与上位法相抵触的情况下，就城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。这种纵向分权还体现在部门规章与地方政府规章上。修改后的《立法法》加大了对部门规章与地方政府规章的立法权限制。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令等依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责；设区的市、自治州的人民政府制定地方政府规章，限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项，地方政府规章不得随意增加公民或社会组织的义务。此外，修改后的《立法法》还进一步规范授权立法，加强备案审查制度，规范司法解释，以避免“一揽子授权”和“无限期授权”，进一步理顺各部门之间的职能分工。

（二）立法机制的优化

在如何优化立法体制机制，以推进立法的科学化和民主化、提升立法质量这个问题上，习近平同志指出：“推进科学立法、民主立法，是提高立法质量的根本途径。科学立法的核心在于尊重和体现客观规律，民主立法核心在于为了人民、依靠人民。要完善科学立法、民主立法机制，创新公众参与立法方式，广泛听取各方面意见和建议。”“要优化立法职权配置，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，健全立法起草、论证、协调、审议机制，完善法律草案表决程序，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性，提高法律法规的可执行性、可操作性。要明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。要加强重点领域立法，及时反映党和国家事业发展要求、人民群众关切期待，对涉及全面深化改革、推动经济发展、完善社会治理、保障人民生活、维护国家安全的法律抓紧制定、及时修改。”

1．注重立法机关和人大代表作用的发挥

过去在立法活动中，立法机关较为依赖国务院送审的法律草案，而较少对草案内容进行实质性修改。近年来，立法机关表现得更加积极主动，在立法中更加注重发挥自身作用，对法律草案的审查力度明显加大。比如，《商标法》修改过程中，全国人民代表大会常务委员会对国务院送交的草案进行了大幅修改，明确规定驰名商标不得做广告宣传，确定了有混淆可能性的侵权标准，加大了商标侵权的赔偿力度。这表明，立法机关自身能力正在逐步提升，同时也有助于不断提升立法的科学性。为了确立人大特别是全国人大和全国人大常委会在立法中的主导作用，《立法法》的修改增加和完善了下述四个方面的规定：一是明确规定全国人大及其常委会加强对立法工作的组织协调，充分发挥其在立法工作中的主导作用（第51条）；二是对全国人大及其常委会的专属立法权事项进一步明确、细化，如对非国有财产的征收、征用，特别是确定“税收法定”原则，即税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度只能由法律规定（第8条）；三是确定全国人大有关专门委员会、常委会工作机构应当提前参与有关方面的法律草案的起草工作，对涉及综合性、全局性、基础性的重要法律草案，可由有关专门委员会或者常委会工作机构直接组织起草（第53条）；四是全国人大常委会通过立法规划、年度立法计划等形式，加强对立法工作的统筹安排。国务院法制机构应根据国家总体工作部署拟定国务院年度立法计划，国务院年度立法计划中的法律项目应当与全国人大常委会的立法规划和年度立法计划相衔接（第52、66条）。

人大代表也开始积极参与立法活动。在履职期间，人大代表充分进行调查研究，收集民意，起草草案，发挥意见沟通与利益表达的立法功能。立法机关健全了法律草案征求代表意见制度，邀请代表参与立法调研、论证、审议、评估等工作。在《民法总则》草案的制定过程中，全国人大常委会召开会议征求全国人大代表意见，全国人大代表纷纷提出建议，包括要把绿色发展理念和保护环境、节约资源等写进总则，有的建议被吸纳进立法文本中。根据《国务院办公厅关于做好全国人大代表建议和全国政协委员提案办理结果公开工作的通知》（国办发〔2014〕 46号），从2015年开始，各地区、各部门对于涉及公共利益、公众权益、社会关切及需要社会广泛知晓的建议和提案办理复文，应当采用摘要公开的形式，公开办理复文的主要内容，适当公开本单位办理建议和提案总体情况、全国人大代表和全国政协委员意见建议吸收采纳情况、有关工作动态等内容。各部门各地方对这一文件的落实情况较好，并且还有望继续扩大公开范围。这样有助于监督各级人大代表履职情况，规范代表个人的言行。2015年《立法法》的修改，从下述六个方面加强了人大代表在立法中的作用，扩大了人民群众对立法参与的范围和力度：一是将立法原则修改为：立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动；二是规定人大常委会审议法律案，应当通过多种形式征求全国人大代表的意见，并将有关情况予以反馈；专门委员会和常委会工作机构进行立法调研，可以邀请有关的全国人大代表参加（第16条）；三是要求人大常委会审议法律案时，应当邀请有关的全国人大代表列席会议（第28条）；四是规定法律委员会有关的专门委员会和常委会工作机构举行立法听证会，要听取有关基层和群体代表、部门、人民团体、专家、全国人大代表和社会有关方面的意见（第36条）；五是要求行政法规在起草过程中，应通过座谈会、论证会、听证会等多种形式广泛听取有关机关、组织、人大代表和社会公众的意见（第67条）；六是确定法律草案及其起草、修改的说明等，以及行政法规草案，除相应立法机关决定不予公布的以外，均应当向社会公布，征求意见（第37、67条）。

2．立法评估程序的完善

在过去的立法实践中，一些地方和部门均存在草率立法，缺少立法可行性和风险评估机制，导致立法不科学、不合理，给国家利益、社会公共利益和公民个人、组织利益造成损害、损失的情况。开展立法后评估工作，是全国人大常委会加强和改进立法工作，提高立法质量，确保法律有效实施的一项重要举措。2010年，法制工作委员会在全国人大教科文卫委员会、农业与农村委员会和科技部、农业部等部门、单位的积极支持和配合下，按照全国人大常委会关于开展立法后评估试点工作的部署，进行了《科学技术进步法》和《农业机械化促进法》有关制度立法后评估试点工作。立法后评估是检验和提高立法质量，完善立法和法律实施机制的一种重要方式。通过文献研究、问卷调查、实地调研、情况报告、实例分析等方法对法律的实施绩效进行分析，评价法律制度和措施的设计是否合理、是否可行、是否有针对性，全面准确地把握法律运行中的问题，对于完善立法和法律实施机制具有重要意义。

为了增强立法的科学性，《立法法》修改特别加强了对立法的可行性评价、立法前评估和立法后评估。关于可行性评价，新修改的《立法法》规定，法律案有关问题专业性较强，需要进行可行性评价的，应当召开论证会，听取有关专家、部门和全国人大代表等方面的意见（第36条）；关于立法前评估，新修改的《立法法》规定，对拟提请常委会审议通过的法律案，在法律委员会提出审议结果报告前，常委会工作机构可以对法律草案中主要制度规范的可行性、法律出台时机、法律实施的社会效果和可能出现的问题进行评估（第39条）；关于立法后评估，新修改的《立法法》规定，全国人大有关的专门委员会、常委会工作机构可以组织对有关法律或者法律中有关规定进行立法后评估（第63条）。立法前评估和立法后评估虽然都是为了增加立法的科学性，提高立法的质量，但二者功能不完全相同。立法前评估实质是一种立法论证，包括对相应立法进行必要性、可行性和合宪合法性的论证，其意义在于确定相应立法是否应该出台、何时出台、出台有何风险和如何避免风险，以保证立法的质量；立法后评估是对立法实施情况进行检验，其意义在于确定相应立法是否达到了立法预期的目的；如果没有达到预期目的，是何原因，是立法本身的质量问题，还是在实施环节出了问题；如果是立法本身存在质量问题（立法后评估主要是评估立法本身的质量问题），应确定产生问题的原因和严重程度，以决定是修改还是撤销或废止相应法律。立法后评估不仅对于把握相应立法对社会的调整情况，促进相应立法的积极作用和防止与及时消除相应立法的消极作用是非常必要的，而且对于立法机关不断总结立法的正反经验，改进其以后的立法工作亦有非常重要的意义。

3．民主立法、“开门立法”

2017年全国人大常委会工作报告对于立法工作的实践经验作了这样的总结：“深入推进科学立法、民主立法，恪守以民为本、立法为民理念，广泛凝聚立法共识，发挥立法机关在表达、平衡、调整社会利益方面的重要作用。”

民主立法是人民当家作主的必然要求，是把人民的利益诉求和意志主张在民主法治框架下充分表达出来、有效汇集起来，通过立法程序上升为国家意志的重要途径。改革开放以来，在中国立法工作中，立法民主化、发扬立法民主等理念早已有所体现，但“民主立法”这个提法却是在进入21世纪后才正式使用。2000年《立法法》施行，规定全国人大常委会制定法律应当采取多种形式听取各方面的意见，对于一些重要的法律案可以向全社会公布，广泛征求意见。2001年，第九届全国人民代表大会第四次会议常务委员会工作报告提出：“力争做到立法决策的民主化、科学化。”第十届全国人民代表大会第二次会议常务委员会工作报告提出“坚持立法为民”；第四次会议常务委员会工作报告要求，“立法民主化迈出新步伐”；第五次会议常务委员会工作报告使用了“科学立法、民主立法继续推进”的提法。中国共产党的十七大进一步明确提出，“要坚持科学立法、民主立法”。可见，民主立法在实践中已逐步成为中国立法工作的基本要求和应当长期坚持的重要经验。2008年3月，第十一届全国人民代表大会第一次会议强调，立法工作“要坚持国家一切权力属于人民，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，保障人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利”。2008年4月，全国人民代表大会常务委员会委员长会议决定，今后全国人民代表大会常务委员会审议的法律草案，一般都予以公开，向社会广泛征求意见。此后，实行“开门立法”，完善立法工作机制和方式方法，邀请代表参加立法调研论证，听取采纳代表意见建议，立法全过程公开并公开征集民众意见，使立法更真切地反映广大人民的意愿，逐渐成为全国人大和地方人大的立法新常态。

在公民意识不断增强、社会利益诉求多元化的当下，立法机关不再满足于《立法法》中的规定动作，还逐渐拓宽公民有序参与立法的途径和方式。国家立法机关先后就多部法律草案数次在基层立法联系点组织听取干部群众意见，为国家立法提供“基层视角”，使立法工作更加接地气、察民情。法律出台前，向社会公开草案，并预留一定时间给公众提出意见建议，已经成为立法的必经程序。十几年来，全国人大常委会共有上百部法律草案公开征集意见，还有更大数量的法规草案和部门规章草案通过国务院法制办公室的“行政法规草案意见征集系统”和“部门规章草案意见征集系统”公开征集了意见。从年度来看，每年公众参与的规模不均，总体呈现出“冲高回落”的趋势。2005年，《物权法（草案）》征集到0.9万条修改意见；2006年，《劳动合同法（草案）》征集到18.7万条意见；2007年，《就业促进法（草案）》征集到0.7万条意见；2008年，《社会保险法（草案）》征集到6.8万条意见；2009年，《村民委员会组织法（修订草案）》征集到0.6万条意见；2010年，《车船税法（草案）》征集到9.7万条修改意见和建议；2011年，《个人所得税法（草案）》征集到23.7万条意见；2012年《劳动合同法修正案（草案）》征集到55.7万条意见，《预算法修正案（草案）》（二次审议稿）征集到33万条意见；2013年，《资产评估法（草案二次审议稿）》征集到3.2万条意见；2014年，《食品安全法（修订草案）》征集到0.8万条意见，《刑法修正案（九）（草案）》征集到5.1万条意见；2015年，《反家庭暴力法（草案）》征集到4.2万条意见；2016年，《民法总则（草案）》征集到6.5万条意见；2017年，《反不正当竞争法（修订草案）》征集到1521条意见。

三 “一切权力属于人民”：与时俱进的人大制度

人民代表大会制度是中国的根本政治制度，发展和完善人民代表大会制度，是发展和完善中国特色社会主义制度的基础。习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的一番讲话颇具时空感：“60年前，我们人民共和国的缔造者们，同经过普选产生的1200多名全国人大代表一道，召开了第一届全国人民代表大会第一次会议，通过了《中华人民共和国宪法》，从此建立起中华人民共和国的根本政治制度——人民代表大会制度。60年的实践充分证明，人民代表大会制度是符合中国国情和实际、体现社会主义国家性质、保证人民当家作主、保障实现中华民族伟大复兴的好制度。人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。在新的奋斗征程上，必须充分发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用，继续通过人民代表大会制度牢牢把国家和民族前途命运掌握在人民手中。”过去60年尤其是20年中，人民代表大会制度与时俱进，推动了理论和实践创新，充分释放了制度功能，成为实现全面深化改革的总体目标的根本制度途径。

（一）人大自身制度的完善

1．工作制度

近年来，人大及其常委会的工作制度建设得到加强，国家权力机关的运行机制逐步完善。人大及其常委会的工作制度是建设人大制度的重要组成部分之一，人大的工作制度必须按照一定程序和步骤，切实行使自己的职权，充分发挥效用。第一，健全立法体制和程序。立法体制的建设主要包括四个方面。其一，健全立法体制和机制的运行，具体规定了全国人大以及常委会的立法程序。其二，公开审议法律草案，广泛征求社会各界意见。其三，促进法律体系的和谐统一。2009年后，对现行法律条文中出现的明显不协调的问题进行修改。其四，立法后进行评估试点工作，重点是对制度设计是否合理、实施中存在哪些问题以及相关的整改意见进行解释说明。第二，制定议事章程和规则，规范人大及其常委会的工作。2009年，根据实际情况的发展需求，从程序上科学合理地规范了全国人大及其常委会的议事工作，相继制定了全国人大组织法、全国人大及其常委会的议事章程和规则。地方各级人大及其常委会开展活动也是在实践中不断摸索前进，做了大量卓有成效的工作，逐步形成了一套相对完备的工作机制。第三，完善监督权的运行机制。监督权一般分为法律监督和工作监督两个组成部分。法律监督指的是监督各项法律法规的具体实施情况，切实保障人民群众的合法权利。工作监督是指对国家发展改革的重大问题以及人民群众最关心的利益问题进行监督，如听取年度财政预算执行报告，开展述职评议活动和人事任免监督，贯彻落实司法监督制度化等方面。第四，逐步规范重大事项的决定权。规范重大事项的决定权是发展民主政治道路的重要方式，但是宪法和组织法中对这一决定权的规定缺乏切实可行的操作性。当然，我们也看到一些积极的信号，近年来各级地方人大及其常委会相继出台了规范行使权力的规定。目前，全国范围内制定的省一级人大地方性法规已达26件。

2．组织体制

人民代表大会的组织体制指的是人大的组织机构以及各组织机构之间相互影响、相互制约的关系，通常由宏观和微观两个层次结构组成。宏观结构主要是指人民代表大会及其常务委员会和专门委员会等，微观结构则是以人大代表以及常务委员会的组成人员为主。提升委员们的履职意识和履职能力是建设人大常委会和专委会的基础，人大常委会和专委会的建设又是提高人大议政能力的关键所在，要想解决好人大的议政能力，组织建设则是根本。

党的十八大和十九大报告都突出强调了各级人大及其常委会的主体地位，而这一主体地位的关键也是要解决好组织建设的基本问题。因此，全国人大能否真正发挥国家最高权力机关的作用，有效行使宪法赋予的合法职权，这在一定程度上取决于人大内部的组织体制是否科学合理，是否完善。

全国人大专门委员会是全国人大下设的工作机构，实行专业分工，为解决国家管理纷繁复杂事物的需要而建立起来的。设立专委会是提高委员履职水平的有效防御措施，这一举措被认为是我国民主政治建设的新起点、我国人大制度改革的新亮点。但是出于各种现实原因考虑，这一制度设计后期没能坚持下去。截至目前，全国人大常设的九个专委会各司其职，协助全国人大开展调查研究，专门委员会的设置对于加强国家最高权力机关的工作是有帮助的。全国人大各专门委员会紧紧围绕全国人大及其常委会的中心任务，发挥人才荟萃、知识密集的优势，结合自身职责积极开展调查研究，认真研究、审议和拟订有关议案，加强与有关方面沟通协调，在提高立法质量、增强监督实效、发挥代表作用、开展对外交往等方面做了大量卓有成效的工作。但是，人大专委会的设置数量较少，建设还是显得相对落后，县级以上地方各级人大专委会的数量均没有超过全国人大的总数，在一些民主政治发展落后的地区，专门委员会尚未建立。在跨入新时代的今天，全国人大及其常委会身上肩负的立法任务和监督任务愈来愈繁重，下一步可以考虑针对需求，适当增加各级人大专门委员会的数量。

（二）人大代表选举制度的演进

中国现行宪法和法律明确规定了代表的地位、权利和义务。1992年4月3日，七届全国人大五次会议通过了代表法，对代表的性质、工作、权利和义务等内容作了明确规定。代表法的制定和实施，是完善人民代表大会制度的重要举措，标志着代表工作进入了规范发展阶段。以2005年中共中央转发《中共中央全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用，加强常委会制度建设的若干意见》（即中共中央9号文件）为标志，代表工作进入开拓完善阶段。为贯彻落实中央9号文件，全国人大常委会委员长会议和秘书长办公会议，先后制定了《关于加强和规范代表活动的若干意见》《全国人民代表大会代表议案处理办法》《全国人民代表大会代表建议、批评和意见处理办法》《关于全国人大代表学习培训工作的若干意见》等一系列配套文件，使代表工作进一步制度化、规范化、程序化。2009年8月27日十一届全国人大常委会十次会议对代表法作了第一次修正，2010年10月28日十一届全国人大常委会十七次会议对代表法作了第二次修正。修改后的代表法总结贯彻了2005年中央9号文件的实践经验，进一步明确了代表的权利和义务，细化了代表的履职规范，加强了代表的履职保障，强化了对代表的履职监督。这些修改，将代表工作中的成熟经验及时上升为法律，进一步完善了代表法律制度，有利于更好地支持和保障代表依法行使职权。目前，经过直接选举和间接选举两种方式选举产生的全国各级人大代表有267万多人。其中，全国人大代表约3000人，省级人大代表2万人，市地州级人大代表11.2万人，县市区级人大代表59.7万人，乡镇人大代表194.2万人。他们数量多、分布广，贴近群众，在了解民情、反映民意、集中民智方面具有独特优势。他们是我国各级国家权力机关的组成人员，在执行代表职务、履行代表义务、代表人民管理国家等方面，发挥了积极作用。各级人大常委会积极探索创新，采取了一系列有效措施，增强了代表活动实效。例如，进一步改进代表视察和调研工作，代表专题调研和集中视察活动制度化、规范化；邀请代表列席常委会和专门委员会会议，代表对常委会和专门委员会活动的参与进一步扩大；邀请代表参加执法检查，使执法检查更富有成效；认真办理代表议案、代表建议、批评和意见，畅通了代表反映民意渠道；对代表执行职务的保障工作得到全面落实，提高了代表服务保障工作水平；建立了人大常委会联系人大代表的条例、办法、规定等制度，加强了常委会同代表的联系，密切了代表与人民群众的联系。

（三）人大代表履职制度的优化

在人民代表大会制度框架内，广大人民通过自己选举产生的人大代表和人大代表组成的人民代表大会及其常务委员会来表达自己的利益和要求，实现自己管理国家的权力。2015年全国人大常委会工作报告指出：“尊重代表的权利就是尊重人民的权利，保障代表依法履职就是保障人民当家作主。”由此可见，人大代表履职制度在整个人民代表大会的制度组成和运作中发挥着至关重要的作用。

人大代表必须忠诚于选民的意志，然而在实际运行中常常存在代表履职意识淡薄、议政热情不高，联系群众不紧密，与选民利益诉求不统一等问题。为了充分发挥人大代表的履职作用，切实提高代表参政议政的能力和水平，各级人大在以下几个方面做了大量工作。

第一，加强对人大代表的培训，提高代表的素质要求。我国法律上并未对参选人大代表的条件作出特别规定，然而选举人大代表的意义就在于从普通公民中选拔出一些具有远见卓识的群体，利用他们超常的知识水平和经验阅历，保证国家能够依法作出科学的抉择。因此，人大代表应当积极提高自身素质，特别是法律思维和法律意识。当然，在普及代表知识结构层面上，更应该注重对代表的综合考量，注重其在工作中的履职能力。由于人大代表在知识层面和政治素养方面参差不齐，在履职过程中不能完全发挥作用，所以，建立起一套人大代表培训机制成了当下着重解决的问题。在培训内容的设计上，主要包括我国人大制度的核心思想与理论基础，传达组织结构、法律条文、理论依据、组织章程，同时为代表讲解提案、立案、监督等方法和技巧，便于人大代表能够履行职能，树立自己在选民心中的可信任形象，顺利开展相关工作。培训的老师大多由各级党校、行政学院、高校和研究机构的人员来担任，此类机构拥有丰富的教学资源，对人大制度的理论研究与时俱进、深入浅出，同时拥有丰富的教学经验。许多地方人大已经同国外的知名大学或是国内的一些综合性大学展开交流合作，为创建人大代表培训中心奠定基础。与此同时，各地还积极鼓励人大代表在工作方式上推陈出新，如各地陆续创办代表个人工作室，虽然这一举措还得不到代表法的支持，但是并不意味着这项制度的失败，只是时下操作起来尚有困难。

第二，加强人大代表与选民的联系，提高人大代表整合民意的能力。在社会活动中，人大代表应该是积极的、活跃的，善于联系群众，懂得如何将广大人民群众的利益诉求通过正确的途径反馈给政府，是公民与政府间无法替代的沟通桥梁。同时，人大代表还应具备对民意的整合能力以及对信息的甄别能力，确保传递最准确的民意，代表最广大人民群众的利益。为了实现这些目标，各地开始探索加强人大代表与群众之间紧密联系的方式和途径。其一，对人大代表联系选民的工作进行量化处理。为方便选民对人大代表展开有效的监督，建立起代表和选民的见面制度，并且从制度层面对代表联系选民的工作作出硬性规定。例会期间，代表积极向所属选民汇报工作，选民也可以向代表提出问题，请代表解答，被询问的代表必须作出明确答复。其二，健全完善代表公示制度。目前存在群众有事找政府、找党委却极少有人找人大解决问题，这其中一个重要的原因就是不知以何种方式找人大。因此，各级人大逐步将人大代表的个人信息公开落到实处，方便选民联络。有些地方还成立了代表接见室，督促代表主动倾听民声和民意。联系的内容广泛而深入，在了解选民生产生活的基础上，适时向选民宣传国家近期的法律法规和相关政策，宣传与当地经济社会发展相适应的目标，等等。其三，开始探索并逐步提高人大代表专职化比例。自新中国成立以来，我国人大一直实行的是代表兼职制。人大代表兼职化确实存在许多问题，代表由于自身的本职工作繁忙，无暇兼顾代表工作，疏于联络选民，其经常发生角色冲突和混淆，无法形成稳定的自我认同感。推行人大代表专职化是一项复杂的系统工作，牵扯多方的利益问题。所以，要分清主次，循序渐进地展开。

第三，借助“互联网+”，提高人大代表履职效率。在这方面，广东走得最快。2015年8月，广东省人大代表在线交流平台通过验收正式建成使用，在全国率先实现省市县三级联网互通。目前，广东省近800位省人大代表足不出县，就可以通过在线交流平台与省人大常委会联系。在线交流平台共建成广东省人大常委会机关7个会场及21个地级以上市、107个县（市、区）共139个会场的视频会议系统及相关配套软件系统。系统通过广东省电子政务外网连接全省各市、县（市、区）人大机关，建立视频会议系统和网络平台，并与全国人大视频会议系统互联互通。广东省此举围绕加强人大常委会同代表联系的要求及发挥代表作用，积极探索利用信息技术，搭建信息网络平台，为人大行使职权和人大代表履行职责提供信息服务和保障，不断提升人大工作效率，强化了对代表履职服务的信息化支持。可以期待，借助信息化普及的东风，这一举措将很快推广至全国。

（四）人大监督权的行使

监督权是宪法赋予人民代表大会及其常委会的一项重要职权，它是人民当家作主的政治权力，是人民管理国家事务的重要体现。全国人大及其常委会的监督是代表国家与人民具有最高法律效力的监督，2006年第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过《各级人民代表大会常务委员会监督法》，为各级人民代表大会常务委员会实施监督提供了法律保障。党的十八届三中全会决定提出，健全“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督制度。

之所以说“健全”，是因为人大监督权行使的主要对象、内容、程序和方式等领域存在不少缺陷。针对这些缺陷，近年来各级人大进行了不少监督机制的创新。

第一，加大人大监督权行使的力度，完善人大公开的监督机制。从之前监督运行的实际情况来看，人大监督的主体缺乏刚性的力度，一些工作机关甚至把人大的意见当作耳边风不予理会，最重要的原因之一就是监督责任的缺失。首先，公开监督内容。许多地方的人大常委会在确定一个时期的监督内容以后，及时向广大人民群众公示，便于民众通过各种渠道参与监督工作。其次，公开监督结果。在监督工作完成以后，及时公开对监督过程中发现的问题的反思、形成的反馈意见、决定以及整改措施等。最后，将公民旁听人大及其常委会会议制度广泛落实。除涉及国家重大事务和机密的人大会议以外，根据会场的实际情况，允许公民旁听历届会议，广泛征求民意，并且将旁听席向全社会范围延伸，让民众了解人大代表日常是如何工作的。

第二，健全人大的监督程序和监督方式。缺乏规范性、程序性的保障往往会使监督实权流于形式。部分人大在监督工作中，开始探索如何健全责任追究制，强化人大对“一府两院”的责任意识，强化质询、听证以及特定问题的调查程序等，保证人大的权威性。人大对“一府两院”的刚性监督包括弹劾、撤销、罢免以及财政监督等，但目前，这些法定的监督方式没有得到较好运用，导致人大监督缺乏刚性和有效性。因此，各级人大开始思考如何将法定监督程序规定得更加细致和深入，把程序建设摆在更加突出的首要位置，严格按照程序开展监督工作，探索高效的监督方式。

第三，完善监督方式方法，建立联动性、系统性、全面性的监督体系。人民代表大会常务委员会主要监督内容包括听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告，审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告、执法检查、规范性文件的备案审查、询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定等。其中，执法检查是各级人大重要的监督方式。自1993年八届全国人大常委会第一次开展执法检查到2015年底，共开展了101次执法检查，涉及经济发展、政治建设、文化繁荣、社会治理、环境保护等方面，反映了一个时期党和国家的中心工作、全国人大常委会监督工作的重点和社会的普遍关切。执法检查组深入基层、深入实际、深入群众，了解和掌握了法律实施的真实情况，对所检查的法律、法规实施情况进行评估，提出执法中存在的问题和改进执法工作的建议及对有关法律、法规提出修改完善的建议，对推动国务院工作起了较大作用。目前，专题询问已步入常态化、规范化。开展专题询问是常委会的监督方式之一。2010年6月，十一届全国人大常委会首次在第十五次会议分组审议国务院关于2009年中央决算报告时进行了专题询问。同年8月，在第十六次会议上又以联组会议的方式，就国家粮食安全问题再次开展了专题询问。自2010年开始，全国人大常委会每年就三个议题进行专题询问，内容涉及医改、保障房、国企改革、传染病防治等。地方各级人大以全国人大常委会为典范尝试开展了专题询问，2010年9月，上海市人大常委会针对世博会后城市管理长效机制建设进行了专题询问，开启了省级人大常委会专题询问的先河。同年，湖北、安徽等省级人大常委会陆续开展了专题询问。到2014年底，全国省级人大常委会全部开展过专题询问，使专题询问逐步走向制度化和常态化，成为各级人大及其常委会加强监督工作的重要手段，推动政府有关部门改进工作，解决了一些长期存在的、关系人民群众切身利益的重要问题。更进一步，目前来看，人大常委会的监督逐渐从采取单向度、有选择性的方式向联动性、系统性、全面性的升级，提升人大常委会监督的有效性。同时，开始探索建立人大常委会与“一府两院”、人大常委会与人大代表、人大代表与民众、各级人民代表大会及常务委员会之间的联动机制。

十九大报告为中国的立法和人民代表大会制度在新时代的发展指明了正确的方向，“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须坚持厉行法治，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。成立中央全面依法治国领导小组，加强对法治中国建设的统一领导。……推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治”；要“加强人民当家作主制度保障。人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，必须长期坚持、不断完善。要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，健全人大组织制度和工作制度，支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权，更好发挥人大代表作用，使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关。完善人大专门委员会设置，优化人大常委会和专门委员会组成人员结构”。站在新旧两个时代的交替点上，对于中国的立法和人大制度曾经取得的成就，我们满怀欢喜；对于中国的立法和人大制度即将谱写出的新篇章，我们充满期待。