第一章 问题和理论探讨

一 问题的提出

（一）国企改制与职工权益维护

东北地区最早进入计划经济，最晚退出计划经济，受计划经济影响比较大。东北的国有企业比重大、包袱重、效益低，这一直是制约区域经济发展的重要因素。因此，国有企业改革和国有经济调整就成了东北老工业基地振兴的切入点和突破口。没有国有企业的振兴，就没有东北地区的全面振兴；没有国有经济布局结构的调整和优化，就难以加快东北老工业基地的调整和改造（孙少岩，2004）。加快东北老工业基地的调整和改造是一项长期而艰巨的任务，深化国有企业改革，全面推动市场化进程是其关键环节和必由之路。

东北的国有企业改革是在1979年以后开始的，国务院以扩大企业自主权为核心的改革试点工作在国有企业全面展开。自此以后，国有企业内部组织结构经历了一系列的改革，主要经历了三个阶段。

第一阶段是探索期（从1978年末至1992年），国有企业改革只是在原有的体制框架内进行，仅限于经营权的调整。1978年末～1984年中期，企业试图通过“扩权让利”，改变高度集中的计划体制，扩大企业的经营自主权，增强企业活力。企业在一定程度上开始了从政府的附属物向经济实体的转变。从1984年10月至1987年底，企业通过“利改税”，试图调整国家与企业之间的利益关系，使企业在完成利润后，按照一定的比例上缴税收，税后利润基本留给企业，利多多留，利少少留，无利不留。对政企职责不分、条块分割、统得过死等管理弊端进行了改革，使企业主管部门由直接管企业向实行宏观指导和搞好服务方面过渡。1988～1991年，企业“承包制”得到全面扩展和深化。承包制调动了企业的积极性，但没有涉及企业产权，因此政企不分、企业负盈不负亏、行为的短期化等一些弊端暴露出来（卜长莉，2009）。

第二阶段是建立现代企业制度的突破期（1992～2002年），也是国企改革的攻坚阶段和三年脱困时期。改革不再限于经营权的调整，而是深入到产权制度层面，它的主流是以股份制改革为主要内容的现代公司制度建立。1992年国家制定的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》明确规定，国有企业享有14项自主权，从法律上确立了国有企业的市场主体地位。1993年11月公布、1994年7月1日正式实施的《中华人民共和国企业法》（以下简称《企业法》）为国有企业的股份制改造提供了法律依据。1999年9月，《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》指出，国有企业改革的核心问题是企业产权制度改革和实行法人治理。国企改革攻坚还不能不提“三年脱困”，党的十五大和党的十五届一中全会提出了“三年脱困”的目标，“用三年左右的时间，通过改革、改组、改造和加强管理，使大多数国有大中型企业摆脱困境，力争到2000年底大多数国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度”，这个“三年脱困”目标加大了国有大中型企业破产和兼并的力度。

第三阶段是现代企业制度完善时期（从2003年至今），2003年，党的十六届三中全会提出积极推行公有制的多种有效实现形式，大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化；2007年党的十七大提出要深化国有企业公司制、股份制改革，健全现代企业制度；2012年党的十八大提出，要进一步深化国有企业改革，不断增强国有经济活力、控制力、影响力。党中央的一系列重大决策部署，为东北的国有企业改革和现代企业制度建设指明了方向。

经过30多年的改革开放，东北的国有企业改革克服了重重困难，以渐进的方式不断推进，现在已经取得了突破性的进展。总体上已经同市场经济相融合，运行质量和效益明显提升。在国际、国内市场竞争中涌现出一批具有核心竞争力的骨干企业，为推动经济社会发展、增强我国综合实力做出了重大贡献。

伴随着市场化体制改革的推进、经济结构调整的加快，一些地方国有企业改制重组愈加频繁，由此导致工人的地位和权益受到强烈冲击。

在东北国企重镇的北方某城市就发生了这样的事件。2009年7月24日，地方政府宣布作为民营企业的M集团控股北厂，遭到工人的反对，于是在北厂发生了上万钢铁工人反对企业改制重组的大规模聚集活动。该事件最后以地方政府宣布终止重组方案（M集团退出，不再参与北厂重组）而告终。引发这个群体事件的根本原因，是在改制中职工的权益受到损害。

就业权受到损害：大规模的内退和下岗。职工反映，重组后不长时间，北厂就搞了一个大规模的内退，实行“30年工龄下岗”的“一刀切”政策。不到三年时间，北厂工人就由3.6万多人锐减到1.3万人。下岗裁员令工人非常恐慌。根据地方政府的规定，“截至2003年12月31日，对于距法定退休年龄不足5年或工龄满30年，实现再就业有困难的下岗职工，有条件的企业可以实行企业内部退养”。但是，北厂最大的问题就是把“有条件”的选择措施变为事实上的“一刀切”，甚至随意扩大内退范围。

分配权受到损害：收入低与差距拉大并存。职工意见较大的还有薪酬体系，一位年轻的北厂职工告诉笔者，M集团“2005年入驻北厂后，职工收入开始锐减，以前每月收入3000元左右，后来降到了千元左右，2008年金融危机发生后，工资只有300元”。但中层和高管的薪酬却翻了好几倍，中层管理者正处年薪6.5万元、副处年薪6万元，高层管理者不仅享有一定的股份，每年还有几十万、上百万的高薪，管理层与职工的矛盾越来越大。管理层的收入一下子与员工的差距拉大了，多的有几十倍、上百倍的差距。在此次北厂事件中，员工和管理层收入差距过大是反映得较为集中的一个问题。国企改制中薪酬体系的调整确实引发了很多矛盾，这种矛盾既体现在在岗人员身上，也体现在退休职工身上。很多退休职工不满，因为薪酬体系调整后，他们的收入没有调整，与现行体系无法衔接。

职工的民主权利受到损害。北厂在二次改制中的工作是认真的，选择战略投资者的态度也是谨慎的，但是，在信息公开与披露方面却存在严重缺陷。在改制方案正式对外公布前，没有通过一定的方式向职工进行宣传，如召开一些小型座谈会，征求班组长以上职工的意见，让职工了解改制的实情。整个改制过程中，封闭操作、封闭运行，改制的方案、办法、措施以及战略投资者的情况、企业的发展目标、职工利益的维护等，都没有向职工群众及时传达。信息不公开、不对称、不透明，让谣言有了生存的土壤和环境，使职工群众产生了不理解、不信任的情绪，进而出现不满和抵触行为。

在北厂改制过程中，职工安置方案未经职工代表大会审议通过。针对这个问题改制领导层认为根据我国新的《公司法》，这种情况是不需要召开职工代表大会的。改制负责人认为，M集团对北厂的增资扩股方案，是在北厂已经改制，员工身份全部转换，并在股东协商一致的情况下实施的，履行了相关审核、审批手续，方案的实施符合国家法律法规。但是，《公司法》虽然没有规定职工代表大会讨论这个程序，但并不是说，北厂二次改制就不需要职工代表大会讨论了。实际上，“这是选择性执法”。

工人权益受损的矛盾长期被压抑、积累；工人权利意识日益觉醒、增强；体制内的意见表达渠道阻塞，在这三个因素的共同作用下，工人只好用自发的集体行动，来表达自己的诉求。

东北地区国有企业比重高、效率低、包袱重，存在大量企业办社会现象，因此国有企业改革风险高、难度大。国家及地方政府有关部门在推进国有企业重组改制、关闭破产中，采取了一系列政策措施，切实维护职工合法权益。但是在一些企业，侵害职工合法权益的事件仍然时有发生。2014年8月，党中央、国务院提出了新一轮东北老工业基地振兴战略，强调东北振兴，国企先行先试。2016年4月26日，党中央、国务院又做出了关于新一轮东北老工业基地振兴的指示，强调东北振兴，民生先行。东北振兴需要稳定的劳动关系，为了进一步深化国企改制、发展社会主义市场经济，妥善处理好改制过程中职工权益问题是不可忽略的一步。理顺职工劳动关系是企业能顺利发展的重要因素，着力保障和改善民生也是实现老工业基地全面振兴的落脚点。因此，在新一轮东北振兴、深化国企改制的过程中，如何科学合理地制定改革方案、保障企业职工的合法权益，已经成为一个重大的理论和实践问题。

（二）国企改制后中国社会劳动关系的变化特点

劳动关系调整是国有企业改制的重要内容，不同的劳动关系会形成不同的劳动权益。劳动关系的市场化调整必然使工人，尤其是国有企业的工人受到强烈的冲击。一般来说，劳动关系的主体是由三个方面构成的：一是劳动者和代表他们的阶级组织；二是劳动力使用者和代表他们的团体；三是专门管理前两者之间相互关系的政府机构（J. T. Dunlop, 1958:24）。本书所指的劳动关系主要是指劳动者、劳动力使用者、政府机构内的专门管理部门这三者之间的社会关系。要分析国企改制前后，中国社会劳动关系的变化，必须从国家、企业、职工之间的关系分析入手。

1．劳动关系由利益一体化向拥有独立利益主体的市场化转化

（1）计划经济体制时期是利益一体化的劳动关系

在计划经济体制时期，国有企业具有经济职能、社会职能和政治职能三种基本职能（李培林等，1992:57～67）。在这样的体制下，国有企业职工享有特殊的待遇和地位，他们是企业财产的所有者，是企业的主人。

就业和用工方面：国有企业实行“固定工”的用工制度，一旦取得国有企业职工的身份，就具有被企业终身雇用的权利，就获得了终身不变的“铁饭碗”，不用担心下岗，具有稳定的工作岗位。固定工的形式使劳动者与企业保持终身固定的劳动关系。

工资分配方面：享有以低工资和平均主义分配为特征的工资制度，而且是“旱涝保收”，不管企业效益好坏都能获得规定的工资。这种分配形式常常导致干多干少一个样、干好干坏一个样、干和不干一个样。

社会福利保障方面：在传统体制下，国有企业中劳动保险和福利制度的对象，不仅包括企业的在职职工和退休职工，而且包括职工的家属。福利保障的内容包括从生、老、病、死、伤、残到衣、食、住、行10个项目、30余种待遇（中国经济体制改革总体设计课题组，1993）。国有企业职工享有其他所有制职工所没有的高福利和以单位保障为特征的职工福利与（劳动）社会保险权利，如公费医疗、福利住房以及各种劳保福利待遇。

计划经济体制下的企业劳动关系，按照美国学者沃尔德的描述：劳动力的雇佣并非根据生产的需求来确定；工资水平和就业条件是由上级机关制定的，工人和管理方不能就工资和就业条件讨价还价。在企业中，就业本身已经转变为福利，许多本应由社会提供的福利转变为由企业发放，而工人和管理方也不是分离的两方（华尔德，1996:12）。在这种关系中，存在由三个不同层次的利益所组成的利益结构。在这个结构中，低层次的利益包含在高层次的利益中。具体地说，就是工人的个人利益包含在企业的集体利益中；企业的集体利益包含在国家的利益中。职工的个人利益、企业的集体利益、社会的整体利益都由国家来代表，从而使企业内部劳动关系利益具有一致性和共同性。在这种关系中利益结构是包容的、一致的、一体化的，也就不存在利益之间的冲突（李琪，2003:3）。

（2）改制后形成独立的利益主体和权利主体的劳动关系

自1978年以来，国有企业改革一直是中国经济体制改革的重点，改革的目的是把企业转换成自主经营、自负盈亏、独立的经济实体。在劳动用工制度、工资制度和社会福利保障制度等方面改革的推进下，国有企业强化了经济功能，而弱化了其政治和社会功能。

就业和用工方面：废除了固定工制度，推行全员劳动合同制度。企业有了用工的自主权，职工也有了择业的自主权。1983年，劳动人事部发布的《关于积极试行劳动合同制的通知》、1986年国务院发布的《国营企业实行劳动合同制暂行规定》、1992年劳动部发布的《关于扩大试行全员劳动合同制的通知》都对劳动合同制做了明确的规定。特别是1992年国务院发布的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》以及1993年发布的《关于实施〈全民所有制工业企业转换经营机制条例〉的意见》对企业的用工权利和工资奖金分配权利做了进一步的规定。按照这些文件，企业享有招收录用职工，选择用工形式，按照工作岗位，依法确立、变更、终止或解除同职工劳动关系的自主权利。1994年劳动部发布《关于全面实行劳动合同制的通知》，1996年底，中国的企业全员劳动合同工制度已经结束，城镇企业签订劳动合同的人数已经占职工的96.4%（劳动部政策法规司，1997:21）。市场机制在劳动力资源利用和配置中发挥了重要作用，企业可以按自己的需要雇用和解雇劳动力。改革开放以来，在深化企业改革与劳动用工制度改革的过程中，减员、裁员已经成为市场经济中企业减轻负担、转移风险的最简单有效的措施，由此增加了职工群体就业的不稳定性。

工资分配方面：企业工资制度改革是从1985年开始的，改革的目标是建立市场机制决定、企业自主分配、政府监督调控工资分配模式（王建新，1996:610～621）。1985年发布《国务院关于国营企业工资改革问题的通知》，提出了国有大中型企业职工工资同企业经济效益按比例浮动的办法。1993年劳动部、财政部等又发布了《国有企业工资总额同经济效益挂钩规定》，将工资总额同经济效益挂钩的办法确定为“向社会主义市场经济体制转换过程中，确定和调控企业工资总量的主要形式”。1997年发布的《关于“九五”时期企业工资工作的主要目标和政策措施》中，劳动部又提出新的举措，即采用市场经济国家通用的做法，通过集体协商确定企业工资水平。1994年《劳动法》颁布以后，从法律形式上看，企业与职工决定工资时不受国家干预，双方决定职工的工资。《劳动法》第47条规定：“用人单位根据本单位的生产经营特点和经济效益，依法自主确定本单位的工资分配方式和工资水平。”《劳动法》第33条还规定：“企业职工一方与企业可以就劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等事项，签订集体合同……集体合同由工会代表职工与企业签订；没有建立工会的企业，由职工推举的代表与企业签订。”国家不直接介入企业经营和职工工资等微观层次，由市场机制决定，企业自主分配，政府实行监督和调控，出现了按劳分配和按生产要素分配等多种分配制度并存的格局。

1986年实行承包责任制之后，随着企业经营者责任的加大，增加其工资收入的问题逐渐突出。1986年《国务院关于深化企业改革增强企业活力的若干规定》中规定，视企业经营者完成承包合同情况，其年收入可高于本企业职工平均收入的1～3倍。1995年劳动部和国家经济贸易委员会发布的《现代企业制度试点企业劳动工资社会保险制度改革办法》中，明确规定企业经营者实行年薪制。年薪一般由两部分组成：一部分是经营者的基薪，通常规定为职工工资的2～3倍；另一部分是经营者的风险收入，根据企业当年完成生产经营目标而定。

社会福利保障方面：社会福利制度改革主要包括养老保险、医疗保险和住房制度的改革，这些改革旨在将原来由企业负担职工保险和福利费用的制度转为社会统筹制度，以减少企业的负担并为劳动力在不同所有制企业之间流动创造条件。1991年、1995年以及1997年国务院颁布了一系列关于企业职工养老保险制度改革的决定和方案，实行了企业基本养老保险与个人账户相结合的办法，改变了养老保险完全由国家和企业包办的做法，实行国家、企业、个人三方承担的养老保险制度。1996年和1998年，国家体改委和国务院发布了关于医疗保险制度改革的决定，实行职工大病统筹和社会统筹、医疗基金与职工个人医疗账户相结合的方式。1991年国务院发布《关于全面推进城镇住房制度改革的意见》，提出从改革公房低租金制度入手，将现行公房的实物福利分配制度逐步转变为货币补贴的住房分配制度，由住户通过商品交换（买卖或租房），取得住房所有权或使用权，使住房这种特殊商品进入消费品市场。

随着劳动用工制度、工资制度和福利保障制度的改革，国有企业的劳动关系转向市场化的劳动关系。市场化的劳动关系的基本含义是：劳动关系双方的当事人（用人单位的经营管理人员和劳动者或者代表劳动者的工会）在平等的基础上，通过劳动合同和集体谈判建立新型劳动关系。1994年颁布的《劳动法》为建立新型的劳动关系提供了法律上的保障（张暎硕，2004:141）。原来那种计划经济体制下的“利益一体化的劳动关系”转变为“市场化的劳动关系”，具体表现为：国家—企业管理人员—职工已开始逐步形成各自独立的利益主体和权利主体（常凯，1995:42）。

2．职工的民主权利进一步明确、深入和规范化

职工群体的利益和地位，在企业内部主要是通过民主管理、民主监督的实践来实现的。没有民主管理和民主监督，职工的权益就无法得到保证，国家的法律政策也不能得到落实。职工群体的民主权利直接影响该群体地位与实际利益的获得程度。

《中华人民共和国宪法》规定劳动者有参与“民主管理”的权利。在企业中，职工作为单位雇员对于企业经营、管理和利益调整等活动有介入和参与的权利。目前国有企业存在三种职工参与制度，即职工代表大会制度、厂务公开制度和职工董事监视制度。

20世纪80年代以后，中国政府重新恢复了职工代表大会制度。1986年，国务院就颁布实施了《全民所有制工业企业职工代表大会条例》，明确规定“职工代表大会是企业实行民主管理的基本形式，是职工行使民主管理权力的机构”（第3条）。1996年4月，全总、国家经贸委、国家体改委联合提出了《关于国务院确定的百家现代企业制度试点中工会工作和职工民主管理的实施意见》（以下简称《实施意见》）。《实施意见》要求，企业通过职工代表大会实行民主管理，并且提出了职工代表大会的职权范围：听取和讨论本公司发展规划和经营重大决策方案；讨论决定集体合同草案，在涉及职工切身利益的重要改革方案时，事前提出意见和建议；评议、监督本公司董事、经理等高级管理人员，向有关方面提出惩罚的建议；依法选举和更换董事会及监事会中的职工代表等（中华全国总工会，1996:15）。特别是2002年以来，随着国有企业改革不断深化，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于在国有企业、集体企业及其控股企业深入实行厂务公开制度的通知》，以及国务院办公厅先后转发的国资委《关于规范国有企业改制工作的意见》和《关于进一步规范国有企业改制工作的实施意见》等文件，对依法依规推进国有企业改制工作、切实尊重职工民主权利、维护职工合法权益做出了规定。

1999年2月，中共中央纪委、国家经贸委、全国总工会联合发布《关于推行厂务公开制度的通知》，要求在国有企业、国家和集体控股企业建立厂务公开制度。根据中央文件，实行“厂务公开”制度的目的是给予职工“知情权”。“职工知厂情，是职工民主参与和民主管理的前提条件。职工没有知情权，就没有参与权和管理权。”（尉健行，1999）

此外，实行厂务公开制度的另一个目的是在国有企业改制之后，完善并重新启用企业职工代表大会制度。原有的职工代表大会制度对“知情权”缺乏明确的规定，而职工代表在对企业的基本情况和重大事项没有充分了解的前提下，是不可能参与决策和监督的。另外，原有职工代表大会制度未能很好地解决职工代表大会闭会期间如何落实职工代表大会职权的问题。职工代表大会一般每年召开一到两次，而企业在市场竞争中经常会遇到一些重大的、需要职工讨论决策的问题，而这就需要职工代表大会有一个常设机构，来履行职工代表大会在闭会期间的职权（李琪，2003:235～236）。

“厂务公开”制度的发起人是企业的管理者，这与职工代表大会和职工董事、监事制度的发起人不同。在推行厂务公开制度的过程中，全国总工会发布文件，为企业划定了需要向职工公开的事务范围。这些事务包括：企业生产经营和改革方面的事务；涉及职工切身利益方面的事务；与企业内部党风廉政建设有关的各项事务（王持栋等，1999:157～161）。

为了确保职工群众在企业改制重组、关闭破产中的知情权和监督权，推动企业认真贯彻落实，2002年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于在国有企业、集体企业及其控股企业深入实行厂务公开制度的通知》（中办发〔2002〕13号）。2005年，国务院办公厅转发国资委《关于进一步规范国有企业改制工作实施意见》（国办发〔2005〕60号）进一步强调，企业要将改制方案、兼并破产方案、职工裁员及分流安置方案等企业重大决策方案，及时向职工群众公开，充分听取职工群众的意见。这些方案督促企业在实施改制时，将企业总资产、总负债、净资产、净利润等主要财务指标的财务审计、资产评估结果，向职工群众公开，接受职工群众的民主监督。

为了弥补工人群体在改革中蒙受的损失，政府颁布了一系列的法律政策以维护职工群体的权益。在国企改制过程中，有相当一部分国有企业在改制重组中依法依规地尊重和保障职工的民主权利，维护职工合法权益，保证了企业改制工作的顺利进行。但是，也有少数企业在改制中不按照国家法律法规政策履行民主程序，使职工利益受损，国企改制工作也受到了影响。这说明当前中国现行的法律政策规定在保护市场化劳动关系中的职工权益和推动企业改制的规范有序进行方面，已经取得了很大的进展，但仍然具有一定的局限性。那么，如何使职工的权益在国企改制过程中得到保护，而不是削弱或丧失呢？