第二章 公职人员岗位风险管理的基本问题

第一节 公职人员岗位分类概述

要对公职人员岗位风险进行有效的管理，首先必须对公职人员岗位的主要类别有一个较为全面系统的认识。

公职人员岗位分类是一种以事为中心的科学的人事管理方法和制度，其实质是将各种适合分类的岗位依照工作性质、难易水平、责任轻重和所需人员的任职资格条件进行分类，并以此作为公职人员录用、考核、晋升以及确定其工资福利待遇的依据。可以说，公职人员岗位分类不仅是对公职人员进行有效管理的基础，而且也是公职人员岗位风险管理的基础性环节。

一 西方国家公职人员岗位分类

通过近两个世纪的探索与实践，西方国家逐渐形成了两种具有典型特征的公职人员岗位分类制度：以英国为代表的“品位分类”制度和以美国为代表的“职位分类”制度。与此同时，也出现了以法国为代表的将“品位分类”与“职位分类”相结合的第三种分类模式。

（一）英国的公职人员岗位分类制度

英国公职人员岗位分类制度以“品位分类”为特色。1870年英国的公职人员岗位分类制度诞生，当时按公职人员品位不同，将岗位分为高级和普通两种。1853年英国又将公职人员划分为高级和低级两种级别。高级指行政管理和政策性职务，以通过大学课程为基础的考试来进行择优录用，录用标准一般都是牛津大学、剑桥大学等一流大学毕业生水平；低级主要是承担办公室工作，录取标准一般为中学文化程度。1950年英国开展公职人员岗位分类制度的改革，把公职人员分为三类：一般公务职类、跨部门的职类与各部门的职类。其中，一般公务职类由中央的公职人员管理机构统一管理，适用于整个公职人员系统，其成员遍布政府的各个行政部门；跨部门的职类数量相对较少，往往由单个行政部门管理，适用于一个以上的政府行政部门，其成员在一个以上的政府行政部门里任职；各部门的职类是根据管辖范围进行的分类，只适用于单一的政府行政部门，并且由这个部门自主管理。1968年以后英国进行了全国性改革，把品位分类与职位分类结合起来。从横向考察，英国将公职人员岗位分为十个职类，分别是一般职类、科学类、专业技术类、秘书类、社会安全类、训练类、法律类、警察类、研究类、资料处理类。从纵向考察，英国公职人员岗位有六级：行政人员级，是公职人员岗位中的最高级官员；执行人员级，在行政人员级公职人员岗位的领导下，负责政策执行和政府机关一般管理工作；专业和科学技术人员级，他们是技术专家；办事员级，是办理日常事务的工作人员；助理办事员级，如打字员等；勤务人员级，如司机、卫生员等。这种公职人员岗位自上而下，越往上地位越高。从一开始纯粹以个人资历为基础的分类结构发展为含有职务性质与职责程度的分类结构，英国公职人员的分类标准和分类结构已经发生了巨大变化。

（二）美国的公职人员岗位分类制度

美国是公职人员岗位分类制度的发源地。20世纪初，美国工商界广泛应用泰罗的科学管理思想，极大地提高了劳动生产率。进而，政府把泰罗的管理理论、管理思想引入行政管理中，创造了一种崭新的人事分类制度——公职人员岗位分类制度，并引起广泛重视与研究热情。美国文官协会中关于公职人员岗位分类制度中所关注的分类因素有很详细的叙述。该协会指出可以通过若干基本要素来研究和分析一个岗位的任务和职责。这些基本要素可以包含所有公职人员岗位的性质，根据这些要素可以达到不同的分类目的。所以，他们称这些要素为终极的分类因素。这些要素包括：①代表性的主要事项、职掌、业务或职务；②职务的难度和繁复度；③非监督性的责任；④监督性和行政性的责任、资格条件。

根据上述因素，美国文官委员会研究并提出反映岗位特点的八大岗位分类因素范式。①工作的性质与变化。工作性质也就是工作种类，以所包括的工作课题、职掌、专业或职业等要素为基础。②工作所受监督的性质。包括职级上所受审慎的、计划的监督管制，工作范围及决策的性质。③工作上所用例规的性质。指有关管制或影响职级工作执行的各种例规。④所需创造力。包括职级工作上所需的发明、思想及革新创造能力程度。⑤与人接触的目的及本质。指机关内与监督系统以外的其他人员所保持的关系，包括为何事、何目的、为何接触及与谁接触。⑥所做建议、决定、处置及结论的性质与范围。指可影响作用、计划、方案、方法及政策者之疑难问题或案件及考虑此种判断或行动；可用指示、授权及主管人员之审核，或用机关目标、政策、规则、规章、法令或先例来衡量最后性的程度。⑦所予监督的性质及范围。指所运用的监督的性质与范围。⑧资格条件。包括为完满执行职级工作所需要的知识、能力及其他要求。

目前美国公职人员被分为两大职类，即一般职位类，包括科学、行政、财务类等；技艺职位类，包括手艺、保管、储藏等职务。美国公职人员岗位分类制度实施工作非常浩繁，两大职类被分解为23个职组、437个职系、18个职等。每个公职人员岗位都制定职位说明书，工作量也特别大。

（三）日本的公职人员岗位分类

日本的公职人员岗位分类，既不是传统意义上的职位分类，也不是传统意义上的品位分类，而是按公职人员的工资表进行分类。

明治时期，公职人员按其身份可分为官吏与雇员。雇员按照私法进行管理，是简单劳务的供给者。官吏则分为高等官与委任官。高等官又分为敕任官与奏任官。敕任官又分为亲任官与一般的敕任官。日本旧的行政体制在二战后就已经崩溃，以美国、加拿大公务员协会会长博廉·福博为团长的美国人事行政顾问团到达日本，协助日本建立公务员制度。顾问团探索研究了日本的法律、政策和官吏制度，提出了“按公职人员的职责制定工资制度”“公职人员的工资要与其担任官职的职务和责任相适应”。所以，重建的第一步是要确定公职人员的职务，那么必须先调查职位、分析和评价职位，进而开始起草制定《职阶制法》。为保证《职阶制法》顺利实施，日本人事院做了充足的准备。人事院专门设置职阶部，组织300多名专家对职阶制进行全面研究，同时设置职位调查表，对上万个职位进行调查，将国家公职人员职位按工作性质划分为26个职组，271个职系（后调整为275个），并起草了各职系的职位说明书。同时按9个职位因素，采用因素比较法进行职位评价，划分1073个职等。至此，日本已经建立起职组和职系、职级和职等的分类结构。然而，《职阶制法》确定的分类制度并没有真正付诸实施，在推行公务员制度时，《职阶制法》还没有制定出来，但必须要有与新的公务员制度相配套的工资制度，因此，《一般职员工资津贴法》临时替代新的工资制度。

（四）国外公职人员岗位分类的基本经验

（1）西方各国在公职人员岗位分类中基本采用两种分类方法——职位分类和品位分类。一般是以职位分类为主，品位分类为辅，有的国家甚至将两者结合，创造出一种新的混合型的分类制度。

（2）坚持人岗匹配、因事设岗的原则。合理地设置编制需要先对设立的岗位数进行比较精确的测量，同时政府选拔并接受符合职位岗位要求条件的并按法定程序进入的人员。

（3）坚持岗位同工同酬的原则。为达到政府内部岗位工资公平、规范的目标，只要工作的岗位、职级、内容、难度相同，就必须做到“同工同酬”。

（4）坚持规范标准的原则。为了实现对公职人员岗位的统一领导，职位分类要求对所有岗位都编制“职位规范”，内容包括职务名称、责任、资格、待遇、考核等。

二 中国公职人员岗位分类的基本情况

1993年颁布的《国家公务员暂行条例》（以下简称《条例》）和2006年施行的《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）中都明确提出国家实行公职人员岗位分类管理。自1993年以来，我国对公职人员岗位分类进行了长期的探索研究。

中国公职人员岗位分类制度是以中国国情为基础，借鉴和吸收西方人事制度科学成分而确立的一种制度，汲取了职位分类与品位分类的精华，承袭了我国历史上品位分类的因素。我国的公职人员岗位分类制度主要分为两个构成要素：一是职位，二是职务。

就职位而言，我国的公职人员岗位分类的基础是对国家行政机关实行“三定”——定职能、定机构、定编制。具体而言，就是确定政府机关的职能、政府机关内部的机构设置以及政府工作人员的编制数额。职位设置以“三定”为基础，进而由粗到细逐层分解行政机关确定下来的职能，并根据编制数额来设定每个具体职位及职位的工作，接着调查、分析已设置的职位，并根据对职位调查、分析的结果制定出职位说明书，综合说明某一职位的具体工作性质、职位职责及所需的任职资格条件等内容。

就职务而言，我国公职人员职务由领导职务和非领导职务两部分构成。领导职务还是非领导职务都与职位设置有一定的联系。而我国公职人员职位分类制度中较有特色的公职人员分级制度，既考虑到了职位的因素，又考虑到了公职人员自身条件情况。

具体而言，我国公职人员岗位分类制度主要包括如下内容。

（一）基本模式

1．以职位分类为主

主要有两方面含义：第一，我国公职人员的岗位分类制度的设计充分运用了职位分类的原理，采用了国际通用的以工作性质、责任大小、工作难易水平和所需资格条件作为对职位分类的基本因素；第二，评价因素中，属于职位评价因素的比重约占75 %。

2．职位分类与品位分类相结合

主要有三方面含义：第一，对我国公职人员队伍中不适用职位分类的人员实行品位分类；第二，在职位分类的评价体系中，品位因素约占25%；第三，实行级随人走。

3．具有中国特色

有三方面含义：第一，公职人员的岗位分类结构体系的确立既坚持了以国家现有行政机构和职位的设置及工作任务、职能分工为基础，又兼顾了今后的改革方向；第二，公职人员的岗位分类评价体系的确立，在强调以事为中心的基础上，兼顾品位因素；第三，在公职人员的岗位分类的具体方法和技术上加以简化和改进。如在岗位调查方法上，采用访谈法、文献法与填表法相结合。又如在划分职系、职组、职门时，采用演绎法和归纳法相结合的办法等。

（二）主要内容

1．公职人员岗位分类结构体系

我国公职人员岗位分类结构由职门、职组、职系、职等、职级、职位组成。根据《公务员法》，我国公职人员横向分为综合管理类、专业技术类和行政执法类三大类。但就相配套的细分尚未出台相关政策法规。根据原方案，划分为行政执法类和专业技术类2个职门33个职组138个职系。

2．公职人员岗位分类评价体系

公职人员岗位分类评价体系是岗位分类制度的核心内容之一，它是建立岗位分类纵向结构的依据，在评价体系的确立上，充分体现了“以事为中心，兼顾人的因素”的原则。

3．公职人员岗位分类的适用范围

《公务员法》颁布后，相关配套政策尚未出台，故此，这里援引原分类的使用范围大致如下：①政务类公务员及国务院各部门副部长级职位，不实行职位分类；②中央机关中，国防部、公安部、安全部、外交部、司法部劳改局和劳教局、国务院参事室、国务院宗教事务管理局等实行品位分类，其他各部、委、厅、局、办、署、行，一般实行职位分类；③在实行职位分类的部门中，低层次的办事员职位及工作不易量化的机关党委、纪检、工会、妇联和共青团等有关职位实行品位分类；④某些特殊地区和特殊职位经有关部门批准实行品位分类。

如上所述，我国的公职人员岗位分类过于笼统，需要进一步细化，就目前《公务员法》来看，规定有“国务院根据本法，对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位”，为公职人员岗位类别进一步的划分预留了空间。分类不是为了好看，而是为了优化管理，提高公职人员岗位管理的科学化与针对化。为了科学和有效地进行公职人员岗位分类及管理，我们要严格按照法规对所有岗位编制职位规范，制定职位说明书；不仅要规定工作职责和任职资格条件，还要对与之相对应的工资福利以及绩效考核进行更细致的规定。在用人上要坚持因事设岗、因岗选人的原则，政府需要设立多少岗位要经过比较精确的测量，可以选择应用职位分类的软件，在科学的基础上设置职位，同时政府根据职位要求的条件，接受符合要求并按规定程序进入的人员。