绪论

一 选题的背景

（一）经济社会背景

城市化是我国土地房屋征收的重要时代背景。城市在农业社会中开始出现，在工业社会中加速发展，城市是一定数量的非农业人口和非农产业的集聚地，是国家或一定地域的政治、经济和文化中心。城市和乡村在人口和职业构成、人口规模和密度、空间形态和物质构成、职能类型和产业结构等方面有着明显的区别。我国是一个农业大国，城市化起步较晚，1949年我国城市化率仅为10.64%。新中国成立后的30年时间里，城市化发展基本处于停滞状态，1961年至1963年还出现城市化率下降现象。但自1978年以来，我国各地区城市化步伐大大加快。美国著名经济学家斯蒂格利茨认为中国的城市化和美国高科技产业是影响21世纪全球经济和社会发展的两个重要因素。城市化是指农业人口转化为城市人口的过程。“这个过程综合表现为城市人口的增加，城市数目的增多和城市地理界限的不断扩大。”农业生产力的发展是城市兴起和成长的第一前提，农村劳动力的剩余是城市兴起和成长的第二前提，城市化发展最基本的动力是工业化，第三产业的发展也成为城市化发展的推动力量。城乡劳动生产率差异较大是农地城市化的技术原因，城乡经济分工是城市化的经济根源，社会生产力的发展和城市财富的号召力是农地城市化的根本原因。城市化是人类社会发展的时代标志与必然结果，是实现现代化的必由之路。影响城市化的因素有很多，除了技术、制度、工业化等因素外，还包括“官僚体系”及政策因素。伴随着我国改革开放的深入发展，我国的城市化水平不断提高。尽管城市化的发展动力是随着生产力的发展水平而变化的，但我国的城市化具有明显的“制度投入型城市化”特征，城市化的发展速度、进程、资金、规模和实施都由政府控制，如控制人口数量、控制户籍关系、控制身份和控制城市建设资金投入等，在一定程度上政府推动城市化的作用要大于自然推动城市化的作用。另外，在管理体系上也存在误区，城市政绩往往通过“以买卖土地为核心的招商型城市经营与建设模式”来实现。我国的城市化已进入快速化和多元进化发展阶段，未来30年，我国将基本完成城市化的发展进程，实现社会整体变迁，这对我国的经济和社会的全面发展有着不可估量的推动作用。

城市化带来了一系列的社会问题，如城乡人口流动与农民工问题、城市突发事件与集体事件频发问题、社会阶层变迁与隔离问题、伦理价值与道德滑坡问题、社会分配不公平问题等。城市的发展必然以用地的扩张为前提，城乡结合部的集体土地陆续被征收为国有土地进行开发建设，建成工厂、企业、道路、住宅小区及商业设施。在快速城市化背景下，为了减少征地和动迁安置成本，地方政府往往绕过城乡结合部这些乡村聚落而直接将乡村的农用地征收为城市建设用地，农村的土地逐渐被蚕食，最后只剩下住所，失地的农民被动地“洗脚上楼”。然而，失去了土地的农民并没有当然地成为真正的市民，受城乡二元体制的影响，这部分区域村民的地缘和血缘关系并没有发生变化，没有真正地被纳入城市统一管理，建设景观和生产生活方式保留着浓厚的农村居民点特征，从而形成了我国独有的城中村现象，在我国几乎每个城市都遭遇到城中村问题。城中村的村民失去了土地，主要经济来源从原来的农业收入变为出租屋收入、小规模的商业经营收入和村集体经济分红等。城中村的改造开发需要开发商的资金和技术，而开发商借助资金、信息的优势同部分政府机构联合来获取最大化的利益，村民在保护自我财产的本能下有“利益优于一切”的诉求，当他们觉得自己赖以生存的土地和房屋被不公平地征收时，就会采取各种方式来同开发商和政府官员进行斗争。2011年6月22日，北京市信访办和零点研究咨询集团成立了社会矛盾和社会问题独立观察与对策研究中心，在成立仪式上，这个国内首家社会矛盾研究机构发布了首个研究成果——拆迁系列调查成果。该调查研究成果显示，拆迁矛盾已成为现阶段我国社会矛盾中一个突出问题，无论在深度、广度还是烈度上都显著高于其他社会矛盾。中国社会科学院发布社会蓝皮书《2013年中国社会形势分析与预测》指出，“群体性事件的形成原因，以征地拆迁冲突、环境污染冲突和劳动争议为主。其中，征地拆迁引发的群体性事件占一半左右，环境污染和劳动争议引发的群体性事件占30%左右，其他社会矛盾引发的群体性事件占20%左右”。土地房屋征收已经成为社会矛盾最易激化、上访人数最多、依法行政最为薄弱的重要领域。

20世纪90年代末以来，从东部沿海到西部内陆、从一线城市到中小城镇，逐步开始进行城中村改造。进行城中村改造最早的是深圳市，从1997年就开始了，珠海紧随其后，在2000年就计划用三年左右的时间完成城市建成区26个城中村的改造；广州市政府在进行城中村改造时对是否引入市场机制几经反复，最初改造时引入市场机制对村民利益造成了较大损害，在看到市场机制改造弊端后开始禁止引进市场机制，然而改造进展十分缓慢，2008年后重新引入市场机制，进行大规模的城中村改造，在2010年完成了138个城中村改造工作；北京市政府在2005年借奥运会之机改造整治了171个城中村；成都市政府2007年提出要将五城区内的12个城中村全部进行改造，包括青龙场、龙潭寺、赖家店、洞子口、天回、黄田坝、百仁、机投、金花、簇桥、琉璃场等，改造范围有12.95平方千米，改造建筑面积约546万平方米。在快速城市化的进程中，我国的城中村改造开发几乎是采用运动的方式来进行的。2011年9月，广东汕尾陆丰市乌坎村因征地问题引发几千人游行示威事件，游行者与警方对峙，引发境外媒体较多关注。省委副书记朱国明代表省委、省政府介入处理，其处理方式和结果得到学术界和媒体的高度赞扬。类似的事件层出不穷。

（二）政策背景

我国的拆迁制度属于行政法的范畴，都是由地方政府主导的，具有强制性，但其目的一般都含有商业开发性质。1991年，国务院发布78号令《城市房屋拆迁管理条例》，标志着我国房屋拆迁法律制度的建立。当时城市建设开发的主体是国有单位，政府主导城市房屋动迁，未区分公共利益和非公共利益，以改善市民居住条件为宗旨。1994年《城市房地产管理法》出台，城镇住房制度开始改革，分税制开始在全国推行。2001年6月6日，国务院常务会议通过了对《城市房屋拆迁管理条例》的修改，这次修改的条例注重城市建设导向，没有区分公益拆迁和商业拆迁，在程序上由开发商向地方政府提交相关手续申请拆迁许可，获批后实施动迁。地方政府既是拆迁许可证的颁发者，又是拆迁矛盾的仲裁者，这套机制为官商合谋的形成提供了极大的便利，2004年修改的《宪法》和2007年出台的《物权法》，都突出对公共利益的界定和对私有财产的保护，这使得《城市房屋拆迁管理条例》与《物权法》和《宪法》的有关规定不一致，下位法与上位法相冲突。在现实中的恶性强拆事件，损害了党和政府的亲民形象，人们越来越关注《城市房屋拆迁管理条例》。2009年12月7日，北京大学法学院5位教授上书全国人大常委会，建议立法机关对《城市房屋拆迁管理条例》进行修改。在亿万国人的千呼万唤之下，《国有土地上房屋征收与补偿条例》，经过3年多的反复调研，40多次座谈会，2次向社会公开征求意见之后，于2011年1月19日国务院第141次常务会议通过并于1月21日公布施行。

与《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《拆迁条例》）相比，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）在立法理念上有很大进步，它以《宪法》和《物权法》所确立的私有权保障为核心，改变了原有的权利义务关系，颠覆了传统的利益关系格局，构建了一种新的平衡公共利益与私人利益的制度格局，兼顾工业化、城市化建设的需要和被征收人的利益。其主要有几个方面的改变。一是法律关系性质的改变。《拆迁条例》规定，拆迁人是取得房屋拆迁许可证的单位，与被拆迁人之间是普通的民事关系。而《征收与补偿条例》中征收人为市县级人民政府确定的房屋征收部门，与被征收人之间是行政法律关系。二是征收前提的改变。《拆迁条例》中规定拆迁人提交相关法律文件就可以获得拆迁资格，与此不同的是，《征收与补偿条例》规定进行房屋征收的前提是保障法定的公共利益。三是征收程序的改变。《拆迁条例》规定拆迁人取得房屋拆迁许可证即可进行拆迁，被拆迁人难以合法表达其利益，而《征收与补偿条例》设计了一系列程序规定，为被征收人了解征收决定，表达利益诉求，实现公正裁决争议，确定了公开、公平、公正的运行机制，为征收补偿制度的实施安排了程序环节。四是补偿机制的改变。《拆迁条例》虽然也确立了市场补偿原则，但评估机构基本由地方政府指定，评估标准和选择补偿方式与村民的期望值或房屋市场价格相差较大，而《征收与补偿条例》引入了独立的第三方评估制度，明确提出房屋价值的补偿不低于与被征收房屋类似房地产的市场价格，明确了被征收人对补偿方式的选择权，为被征收人设立了法律救济途径。五是强制执行方式的改变。按《拆迁条例》的规定，被拆迁户在期限内未搬迁的，一般采用行政强拆方式。《征收与补偿条例》取消了行政强拆，规定了拆执分离，改为司法强拆。六是设定了严格的法律责任。《拆迁条例》在法律责任主体、违法情形、法律责任形态等方面都存在不周延之处，而《征收与补偿条例》对征收人和被征收人都规定了严格的法律责任。但是，《征收与补偿条例》的制度规范能否在实践中得到很好的实施和推行？对公共利益的概念是否仍然由政府单方面界定？在中国现实环境下法院是否能在强大的行政权面前保持独立性？各省市在制定具体操作细则过程中能否将这些理念体现出来？长期以来《拆迁条例》以效率为导向、强调城市发展至上的惯性能否转变？等等，从《征收与补偿条例》公布实施以来的情况看，效果并不尽如人意。

进入新世纪以来，城中村土地房屋征收被冠以“民生工程”“经济发展”“城市形象”“危旧房改造”的名义在地方政府的强力推动下实行赶超型城中村发展战略，不断出台各项政策进行改造开发。《征收与补偿条例》施行以来，以公共利益需要为前提的征收规定制约了土地财政，城中村改造开发无疑在今后一段时间内将成为土地流转的主流。“分税制的实施与地方土地财政的形成是超越型城中村土地房屋征收的制度背景”，“压力型体制与晋升博弈是赶超型城中村改造的结构性因素”。“虽然地方政府行为的具体方式有所转变，但是其基本的行为逻辑没有发生变化。当分税制改革使得地方政府兴办企业变得越来越‘无利可图’的时候，土地征收和转让行为就成了地方政府新的生财之道。”我国人多地少，人口和村落密度大，对土地保护较为严格，通过多年的建设，各地的用地指标早就突破了土地规划限定的总量，土地政策的紧缩导致城市土地资源紧张，为了提高土地利用效率，盘活效益低下的城中村土地，许多地方政府改变了“绕开、迂回”的思路，进行赶超式的城中村改造，发动了大规模的“拆村”运动。

二 研究意义

地方政府积极推进城中村土地房屋征收，主要是受到GDP政绩、土地财政和城市优化等多重动机驱动。城中村问题与城市化的速度、城市化的质量、城乡土地资源的科学集约利用等都有很大的关系。城中村问题不仅是物质形态问题，也是一种棘手的社会形态问题，城中村的土地房屋征收涉及多方利益主体，难点就在于如何动态有效地协调城中村土地房屋征收中各方利益主体之间的复杂利益关系。对当前城中村土地房屋征收中的利益冲突与利益协调进行归纳和深入分析，并在此基础上明确利益协调的基本途径与思路，提出切实有效的具体对策，具有重要的理论和现实意义。

（一）理论意义

城中村是中国快速城市化过程中形成的特有现象，城中村的利益冲突影响了和谐社会的构建、制约着城市的可持续发展，城中村土地房屋征收中频繁产生的社会矛盾和社会问题的背后都是利益冲突，城中村土地房屋征收本质上是土地增值利益分配问题，城中村土地房屋征收过程就是各利益主体的矛盾产生和协调过程，不同群体的利益冲突暴露了我国社会转型期间的治理困境和社会共识困境等问题。利益矛盾是社会基本矛盾，利益协调是马克思主义的价值追求，深入研究当前城中村土地房屋征收过程中的具体利益冲突与利益协调问题，有利于深化对马克思主义利益理论的认识和把握。中国特色社会主义利益观是在中国特色社会主义建设和改革实践过程中形成和发展起来的，城中村土地房屋征收中利益冲突是社会主义改革发展过程中众多的利益冲突的表现之一，具有暂时性、过程性和局部性，可以通过非对抗性的方法加以解决。此起彼伏的城中村土地房屋征收中的利益冲突影响着城市化的进程、经济的可持续增长、社会的稳定、人们对改革发展的认同。利益关系的演进过程，也是利益分配制度和利益观念不断调整的过程，通过对我国城中村土地房屋征收中的利益冲突与利益协调进行研究，有利于把握社会主义实践中的具体利益关系及其变化趋势，深化和拓展对中国特色社会主义利益观的认识和理解。

（二）实践意义

根据国际城市化理论，当城市人口占总人口比重在30%到70%之间时，为城市化加速发展阶段，对城中村土地与房屋进行征收是城市化发展的必然要求，但城中村土地房屋征收容易引发利益冲突，影响社会稳定。本书拟进行实证描述和归因分析，通过对城中村利益主体的界定，对利益相关者的利益诉求和实现策略的分析，分析各种利益冲突的表现，探究利益冲突的观念、制度成因和利益主体的行为偏向，总结城中村土地房屋征收中的利益协调模式，并对几个典型的城中村利益协调案例进行实证分析。利益协调是一个复杂的过程，需要通过政治、经济、法规和观念等多种途径采取措施才能取得一定效果。目前，全国各地的城中村土地房屋征收正在快速推进，本书对城中村土地房屋征收中的利益冲突与利益协调的研究，对确立适合社会主义市场经济发展要求的、能兼顾各方利益主体的利益协调方式和途径有一定的实践意义，也能为国内城中村的土地房屋征收决策提供一些可资借鉴的参考。

三 文献综述

城中村是中国城市化进程中遇到的特有现象，国外并无对我国城中村的相关研究，在国外城市化进程中遇到的类似问题有“贫民窟”“城市蔓延”“城乡过渡地带”，但是其形成机制和规模特征与我国的城中村并不一样。城市化快速发展过程中遇到的城中村问题越来越多，现实的需要逐步引发了学术界对城中村问题的关注。根据知网搜索，1998年以前国内学者关注城中村问题的文章仅有两篇，1998年我国城市化率达到30%，城市化进入快速发展阶段，对城中村的研究也逐步增多起来。2003年以前我国学者对城中村的研究侧重于探索剖析城中村的形成原因及发展过程，1998年至2003年以城中村为题进行研究的相关文章有107篇。2004年以后关于城中村的研究成果大幅增加，到2015年末有学术期刊论文2506篇，硕士学位论文556篇，博士学位论文12篇，对城中村的基本概念、类型和特点、正负作用、形成机制、改造模式等进行了全面探讨。城中村是一个涉及多门学科的复杂现象，不仅涉及政府官员、城市规划学者，还有社会学者、政治学者、法学者、管理学者等参与研究，但从利益冲突与利益协调角度研究的还较少。

（一）对城中村现象的认识

国内学者对城中村的关注从20世纪80年代对城乡边缘带的研究开始。随着城市化速度的加快，城市郊区土地被大量征收，由于房屋征收的经济成本和社会成本较高，地方政府和开发商一般选择了“要地不要人”、绕开村落的迂回发展思路，很快那些未被征收的房屋被城市包围起来形成城中村。国内学者对城中村的研究逐渐深入，在城中村的基本概念、类型和特点、改造开发等方面取得了丰富的研究成果，为不同学科研究城中村更深层次问题奠定了较为扎实的基础。

1．城中村的概念

城中村这个概念约定俗成并被广泛运用是在2000年左右，之前被称为“都市里的村庄”“都市村庄”“城市里的乡村”等。许多学者根据自己的研究角度对城中村进行定义，到目前为止，还没有一个大家都认可的定义。不同的研究人员从自己的专业角度出发，有着不同的观点。

①从成因和形成过程的角度定义。敬东认为，城中村是在快速城市化过程中形成的，将以前城市周边的村落纳入城市用地范围，耕地性质保持集体所有制性质不变，以居住功能为主的社区。②根据关键特征法定义。李伟用五个特征来定义城中村，认为凡是具备其中一个特征，就是城中村，这五个特征分别是：是否有农民集体财产，是否有村委会或居委会等自治组织，是否有农业户籍村民，是否有宅基地以外的土地，是否有农民集体财产。③从人员的社会关系角度定义。蓝宇蕴等认为，城中村是在快速城市化过程中延续下来的非农化的农村社区组织和社会关系网络。谢志岿认为，城中村是在快速城市化过程中，保留在城市范围内的以地缘和血缘关系为基础的原农村居住区域。④从区位和社会结构方面界定。李立勋认为，城中村是“城市发展用地范围内转型中的农村居民点”。李俊夫认为，“城中村是指那些位于城市规划区范围内或城乡结合部，被城市建成区用地包围或半包围的、没有或是仅有少量农用地的村落”。⑤从社区特征角度定义。张建明认为，“城中村应该符合四个原则，即位于城市边缘地带，城市化过程迅速，存在农村自治组织和行政边界完整”。⑥在地方立法中，各地也是针对自身需求，划地找村。比如，《广州市城中村改制改造管理暂行办法》第三条规定，“本办法所称城中村是指在本市市属各区范围内仍然保留农村体制，使用集体土地，并以村民委员会为组织形式的农民聚居村落；或者虽然农村集体经济组织全部成员已转为城镇居民，但在土地使用、居住环境景观等方面仍保留原农村特征的原村民聚居点”。《西安市城中村改造管理办法》第三条规定，“本办法所称城中村，是指在城市建成区范围内失去或基本失去耕地，仍然实行村民自治和农村集体所有制的村庄”。《南京市“城中村”改造建设管理暂行办法》第二条规定：“本办法所称‘城中村’是指在以上范围内经市‘城中村’改造建设工作领导小组审核并批准的，在土地性质、居住环境、行政管理体制、经济组织形式等方面仍保留原农村特征的村民聚居点。”昆明市2008年5月6日施行的《昆明市城中村改造项目管理办法》第三条规定：“本办法所称城中村，是指在城市建成区范围内失去或基本失去耕地，仍然实行村民自治和农村集体所有制的村庄，以及更名为社区，但土地所有制性质和经济组织性质仍为集体所有制的‘翻牌社区’。”

从我国相关规定和法律来看，对城市是这样规定的，《中共中央关于经济体制改革的决定》指出“城市是我国经济、政治、科学技术、文化教育的中心，是现代工业和工人阶级集中的地方，在社会主义现代化建设中起主导作用”。1990年4月1日起施行的《城市规划法》第三条第一款规定，“本法所称城市，是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇”。对于什么是城市规划区，根据《城市规划法》第三条第二款规定，“本法所称城市规划区，是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。城市规划区的具体范围，由城市人民政府在编制的城市总体规划中划定”。《城市规划法》从2008年1月1日起由《城乡规划法》取代，《城乡规划法》第二条第三款规定，“本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域”。《城乡规划法》显然扩大了规划区的范围，将单纯的城市规划区扩展为城市、乡镇、村庄三种类型。而城中村涉及的，则主要是三种规划区类型中的城市规划区。所谓城市建成区，则是指在城市规划区范围内，已经实际按照规划建设完成的城市区域。

归纳各方观点，可对城中村下这样一个定义：城中村是指位于城市建成区或者规划控制区范围内，没有耕地或有少量耕地，地缘、血缘和居住环境方面仍保留原农村特征，实行村民自治和农村集体所有制的村庄或者社区。从社会稳定角度而言，城中村为失地村民提供了向市民过渡的桥梁；对城市外来人口而言，城中村的土地优势弥补了廉租房需求缺口，成为外来人口进入城市的跳板，是低收入人口聚居区和农民工安置区，高效率地解决了外来人口的就业、生活、居住问题；对城市经济而言，城中村提供丰富的劳动力资源和为小型企业提供孵化基地，也是非正规经济集聚区；对城市多样化的发展而言，城中村保留历史信息并促进多样性生活。此外，城中村的存在还降低了城市的管理成本和营商成本。城中村，就是随着城市的不断发展，城市建成区和规划区“包围”了原本不属于建成区和城市规划区范围的农村，从而形成的城村共存的一种城市化发展现象。由于土地和房屋征收多发生于城市建成区内和城市边缘区，所以本书研究的对象也主要是这两类地区。

2．城中村的特征

一般而言，在研究过程中研究者主要从以下五个方面讨论城中村的特征。①人口特征。流动人口较多，在部分城中村流动人口数量甚至远远超过本地居民；文化教育平均水平较低；职业构成十分复杂。②地域特征。耕地逐年减少，建筑杂乱无章，规划无序，布局混乱，交通过道狭窄，空间关系杂乱，楼房间距小，消防设施差，安全隐患严重，环境卫生条件差，基本没有排水和排污设施，公共设施缺乏，违章建筑普遍，土地资源浪费严重。③体制特征。周霖认为，城中村与城市的体制性差异主要表现在土地性质是集体土地，管理制度上以村民自治为主，管理费用由村集体承担，分配制度具有“村籍”特征。④经济特征。一是以非农业经济为主。随着耕地的减少，地理区位变得更加优越，村民不再从事农业活动，第三产业地位突出。二是经济收益多元化，村民的经济来源主要有土地收益，出租房屋、商铺等物业收益，从业收益和集体经济分红等。出租房屋收入是其主要经济来源。三是非正式经济比较活跃。对城中村的粗放管理，使国家工商税务许可之外的体制外经济成分，包括相当数量的灰黑色经济成分（如地下工厂比比皆是、假冒伪劣产品源源不断、“黄赌毒”盛行等）等非正式经济滋生泛滥。而非正式经济与出租屋经济相互催生、相互促发。⑤社会特征。“非城非乡”或“亦城亦乡”是城中村的典型特征，城中村的区域条件优越，但行政管理上大多还由村委会统一管理。社会治安差，生活方式逐渐城市化，产生了一批靠租金过日子的“食利阶层”。张小平等认为城中村具有四个社会特征：一是外来人口多，职业构成复杂；二是治安混乱，社会犯罪率较高；三是文化素质低，失业率高；四是贫富悬殊，社会分化严重。

3．城中村类型划分

对城中村类型划分，学术界一直较关注。研究者根据切入点不同，进行过以下四种划分。①动态分析方法。李津逵认为，“城中村根据发育成熟程度分为城市出现之前本地农民的村落、原住民面向外来低收入阶层的廉租屋区、城市建设中失地农民的就地集中安置区三类”。刘伟文认为，“城中村从严格意义上，可以划分为三种类型，一是建在城区之外，规划区之内，以农业为主，即将成为城中村的村庄；二是建在城市的边缘，含有部分农业，正在向完全城中村转变的村庄；三是已经与建成区融为一体，基本上没有农业的城市中的村”。郑静从城中村的形成过程出发认为“城中村经历了农村居住聚落、半城中村（城乡接触阶段）、城中村（城乡冲突阶段）和城中村瓦解（城市化阶段）四个阶段”。陈怡、潘蜀健认为，“按城市与农村村庄相交结的形态特征，城中村可分为内切型（与全包围型相似）、相离型（村庄尚呈独立形态）、飞地相邻型（与开发区相毗邻，或在新开发的工业区出入口）、外切型（村庄与市区边缘——河涌、铁路、公路线相切）、半包围型（部分成为‘都市里的村庄’）、全包围型（‘都市里的村庄’）六类”。②因子分析法和聚类分析法。王如渊使用了聚类分析的方法，“通过选取区位、面积、人口（常住人口、暂住人口）密度、交通状况、建筑密度和人均住宅面积等八个指标，将深圳城中村分成五类：一是低人口密度、高建筑密度中心村；二是高人口密度、高建筑密度的边缘村；三是低人口密度、中等建筑密度外围村；四是中等人口密度、建筑密度的外围村；五是低人口密度、低建筑密度的边远村”。张建明运用因子分析法和聚类分析法，以广州市天河、海珠两区44个城中村基础资料分析为基础，将城中村分为土地资源充足型、集体经济实力型和基础设施优越型三类。③城市生态景观分析法。王福定认为，“从建筑结构特征看，城中村可以归为城中村古貌、空心村、农民新村三种形式”。龚兆先认为，“从城中村的自然形态出发，可分为道路广场等用地占主导性比例的建成型及村域范围内山体、水体、植物等自然元素占主导性比例的自然型和村域范围内建筑两类。从城中村在城市市域生态布局中的重要性出发，可分为在城市市域生态布局中占次要地位的非生态型和占重要地位的生态型两类”。④建设用地比例分析法。吴智刚等认为，根据建设用地占总用地的比例，城中村划分为典型城中村（≥70%）、转型城中村（30% ～70%）、边缘城中村（＜30%）三类。和红星根据西安市城市总体规划用地性质、城中村周转土地、土地使用强度和所处的地理区位，将西安城中村归纳为五个类型，“一是位于城市建成区内部、已无周转土地、村庄用地性质为公用建筑用地型；二是位于建成区内部、已无周转土地、村庄用地性质为居住用地；三是位于城市建成区周边、尚有一定的周转土地、村庄规划用地性质为居住用地；四是位于城市建成区内部，已无周转土地，村庄用地在城市总体规划中用地性质为城市道路、广场、绿地、文物遗址等用地；五是位于城市建成区范围以外，城市规划建设允许范围以内，有一定量的耕地但将被城市增长所利用型等五类”。李培林按照保留农用地的多少将城中村分为处于远郊且还有较多农用地的村落、处于市区周边且还有少量农用地的村落、处于繁华市区已完全没有农用地的村落三类。李俊夫在研究广州城中村问题时将广州城中村分为几乎没有农用地、农用地和建设用地比例大致相当、尚余较多农用地三类。

（二）城中村的形成机制

城中村是在城市化快速推进，城市以低成本扩张、征用农民土地的粗放式发展，以及外来人口大量迁入、房地产市场缺陷式膨胀强力诱导下而产生的。在城市化快速推进过程中出现的大量城中村是我国社会、经济和环境问题的一个缩影，是我国城乡二元体制各种矛盾的集中点和在土地空间上的具体反映。对于城中村的形成原因，国内专家学者也进行了较为深入的研究。

1．城乡分割的二元制度是城中村产生的根源

从制度背景上看，中国出现城中村的根本原因是我国特有的城乡二元制度。城乡二元制度产生于新中国成立后的计划经济时期，包括二元户籍制度、二元管理制度、二元土地制度等。首先是二元户籍制度，在当今人口自由流动的时代，户籍制度仍然发挥着强大的“束缚”和“锁定”功能，户籍制度虽有松动，但其背后的福利改革因社会成本高而没有实质性的突破，“城中村的居民虽享受着市政公益事业的便利条件，在物质形态上实现了城市化，但由于传统二元隔离体制的作用，城中村的村民在就业、教育、医疗、社保、养老等方面仍存在差别，在生活习惯与生活方式上仍无法与城市文明相接轨”。其次是土地制度。城中村用地属于城市用地范围，但土地所有权仍属集体，由于地方政府财力始终有限，不能进行土地统一收购储备，往往形成国有土地所有权和集体土地所有权并存的土地二元结构。村民的宅基地是无偿取得的，村民修建房屋往往采取独户独院的形式，因大量外来人口涌入而导致的旺盛的住房需求驱使村民们快速地修建各种违章建筑。整个村庄以村籍为边界形成了管理上的“独立王国”和经济上的“利益共同体”，造成土地使用的极度混乱状况。再次是二元的城市管理制度。以城乡二元户籍制度为基础，形成了与二元经济相对应的城乡二元行政管理制度。城市的基层组织是“街道办事处/居民委员会”，农村的基层组织是“乡镇/村民委员会”，城中村依然保留着农村行政建制，由村委会从行政上进行管理。尽管部分城中村实行了转制，将村委会改为城市居委会，但其主要经费仍然由集体经济提供。由于我国的农村社区具有特殊的地缘和血缘纽带，村委会行政管理体制成为这些城中村在城市化过程中实现自身利益最大化的“外壳”，村委会在执行上级命令时，常以保护村落局部利益为取向而使政策“失灵”；城市的市政设施由城市政府负责投资建设，而在城中村，基本上一切建设管理费用由村民自己筹措。

2．不彻底的城市化政策是城中村形成的主要原因

闫小培等指出，在改革开放后的城市化进程中，城市政府要在城中村土地和房屋补偿、村民安置方面支付巨额的资金，为尽力降低城市发展成本，城市政府选择了“挑肉留骨”“绕开、迂回”发展思路，“导致城中村在土地利用、建设、景观、规划管理、社区文化等方面表现出强烈的城乡差异及矛盾”。在土地房屋征收策略上采取“半城市化”的方式以及“征地不管人”的思路。在以国家征用方式逐步将农村集体大部分土地转为国有并纳入城市用地的同时，多数村民并未同步转为市民，而是游离于城市体制之外，村民的教育、社保、医疗、就业等主要交由村集体统一负担，村民的生计仍主要固化在剩余集体土地上。为解决征地后村民的生活出路问题，部分地方政府采取“征十留一”方式，激发了农民在剩余土地上进行无序开发的热情。由于征地时序不一、自留用地分布凌乱、地方政府规划滞后及监管措施不到位，人口稠密、布局杂乱、房屋低矮的“城中村”就不可避免地出现了。

3．城市管理的疏漏和配套政策的缺失是城中村产生的症结

“中国社会正处于转型期，一方面，大量新制定的制度不断出场，推动着社会结构发生深刻变化；另一方面，各种旧的制度盘根错节，以各种形式在各方面限制着社会结构的变迁。”城市规划滞后也是城中村形成的原因之一，在城市化进程中，规划部门制定的城市规划受党政领导影响较大，未能充分考虑城市的长远发展和土地的统一规控，也没有预测到城市扩张的速度和郊区农村出现的各种新情况。尽管《城乡规划法》赋予了地方政府处理违章建筑的权力，但普遍的违法造成了普遍的无法追究，政府在处理违章建筑时采取鸵鸟政策，因为如果依法行政，就会面临尖锐的冲突。况且从廉租屋市场供求情况来看，“放水养鱼”对各利益相关方有利无害。事实上，“伴随立法上的每一次严厉的通告，各地方政府采取的是一种‘二不’策略，报建不批、违建不究”。对城中村的管理缺乏一个全国性的法律，相关法律规范之间的打架现象经常发生，从各个政府的职能部门到开发商，包括律师都无所适从。

4．城市化和村民的经济利益需求是内在动力

城市的发展与扩张是城中村形成的内部推力，快速城市化、城市蔓延及郊区化使城中村用地被包围和蚕食。改革开放后的城市化发展加快，在缺乏资源和远见的背景下，地方政府为获取发展空间而采取妥协性征地政策。不彻底的城市化政策使城中村随着城市范围的扩大而不断涌现，经济的快速发展和工业化的不断推进促使城市规模不断扩张，城中村的地理位置优势也更加明显，因此土地价格不断上涨，加之发展工商服务业带来的便利，城中村积聚了一定的集体财富。“而这种集体财富的使用、分配与增值又不断强化着村民对村落共同体的依赖与向心力。”城中村的集聚效应大大增加，拥有城中村村籍就等于能够免费获得宅基地、享受相对宽松的计划生育政策以及参与村集体资产等一系列福利与利益的分配，村民与村庄共同利益的存在加深了村民对城中村的认同。城乡经济收入的“梯度差”吸引了数以万计的外来人口到大城市谋生，产生了大量的对廉租屋的需求。城中村房屋租赁市场因此而逐步兴旺起来，房屋出租收益便成为村民的主要经济来源。土地和房屋收益强化了村民对自身身份的固化需求，村民乐于固守原有的经济秩序和格局，一些村民对城市化存在抗拒和抵触的心理。

（三）城中村改造研究

城中村研究中最为热点的是城中村的改造问题，早期从规划角度研究较多，后来从改造思路、制度对策、改造模式及补偿安置方面也有较多研究。从目前研究成果来看，主要视角与观点大致可以归为以下几类。

1．规划角度

敬东“针对经济发达地区快速城市化发展过程中所出现的‘城市里的乡村’现象，从问题的提出、产生的不良后果、更新的难点三个方面加以分析，并重点从规划和实施政策的角度探讨了‘城市里的乡村’更新改造的可持续经济发展模式、社会发展模式、政治与政策发展模式”。李晴、常青通过对珠海吉大村的改造过程进行研究总结了一些经验，认为“改造应该坚持生态、人文和社会的可持续发展原则，改造的最终目标是实现社区的成功转型，即由原本乡村、封闭的社会逐步转向都市、开放的社会，由血缘、地缘关系社会逐步转向业缘关系和法理社会”。黎云等以广州车陂村为例，指出城中村“具有被挤迫和封闭的外部空间特征”，在发展过程中保留了传统村落的空间结构。梁春阁、蔡克光认为，“应用新融资模式是解决城中村改造资金瓶颈问题的关键。通过对‘城中村’改造模式现状进行分析比较，提出了改进的PPP模式，建议通过行业协会的介入改进城中村改造融资模式——改进的IOPPP模式”。

2．制度角度

城中村的形成和终结都源于制度，中国的城市化是“转型制城市化”，中国的城市化具有更为特殊的制度和历史背景，因此，政府的制度安排显得更为重要。谢志岿归纳了九种城中村终结的制度障碍，建议通过制度安排来实现村落的终结。姜崇洲、王彤强调要加强城市规划和建设管理，只有通过产权改革将市场机制与规划管制结合起来，才能实现城中村的有效终结。蓝宇蕴等提出应该重视城中村的社区保障，以解决城中村改造开发后的可持续生计问题。操小娟认为政府主导模式是我国城中村改造开发的主导模式，这种模式存在许多不足，要限制和规范地方政府的公权力，保护村民正当合法权益，守住我国耕地的红线，应当建立由村集体主导的自主改造开发模式，协调好村集体、政府和开发商等利益主体之间的关系，同时要建立和完善相关制度安排。吴小建认为，“城中村改造的本质是利益相关方围绕土地产权进行的博弈”，应通过推动产权制度变革、明确产权边界、创新土地产权交易制度、完善城中村土地房屋征收程序和社会保障制度等途径来破解城中村改造中的困境。

3．改造模式角度

廖俊平、田一淋分析了PPP模式（公私合作模式）的优势，认为城中村改造应以政府为主导，积极制定激励政策，引入市场机制让开发商参与进来，缓解地方政府的财政压力。杨丽媪认为宅基地入股是城中村改造的一种新模式，宅基地入股的这种模式彻底打破了以往的拆迁补偿模式，不会再纠缠所谓的“拆赔比”问题，村民以宅基地入股城中村改造项目并参与项目利润分配，同时也建立了一种合理的土地利益分配新机制，有利于各方利益的平衡。黄爱东以厦门市为例，提出以“金包银”工程的创新实践，确保村民失地不失业、失地不失收，为城中村改造给出新的启示。袁伟在总结了珠海由政府引导房地产商改造开发城中村的模式，广州由政府引导村民自行开发改造但不允许房地产商进入的模式，杭州由政府统筹改造城中村的模式，深圳由政府引导、市场主导、多主体开发的模式等城中村改造模式后，分析了城中村改造各种模式的异同，探索了其组成要素和形成原因，为国内其他城市城中村改造确立了借鉴的坐标和基本框架。郭燕等认为我国城中村有“旧村改造模式”“撤村改制模式”“旧村改造与撤村改制相结合模式”，“对这三种模式作出了评价，解释了采用这些模式的原因，从文化视阈探索城中村‘文化融合’改造模式”。杨豪中、王劲认为，“在城中村改造中融入不同阶层混合居住的模式，以向城市低收入群体提供经济适用住房为改造目标，是城中村城市化发展的可行方式，也是城中村社会更新的有机途径”。李一霏、万妍彦、叶云提出，“在对城中村进行改造的同时，引入社会民营资本，支持规范改造城中村住房建设，为城中村各类居民提供一种比较优化的廉租建筑居住模式。尽量保证改造的低成本和各阶层利益的维护”。石迎军认为，“按照改造主体进行分类，城中村改造可分为政府主导、开发商主导、村委会主导三种模式。每种模式各有其实施的优势劣势，必须统筹考虑，结合每个城中村的具体情况，选择合适的改造模式”。

4．补偿安置角度

安置补偿是决定城中村能否顺利进行改造的关键和核心环节，是村民关注的焦点。乐建明、颜哲指出，城中村改造应“将村民重新纳入教育培训计划，使其能够真正适应城市社会生活的转变，在改造的拆迁安置补偿方案中，重新筹集村民的社会保险基金、教育培训基金及风险创业基金，因地制宜，制定出各村改造的优惠政策”。吴旭鹏、张亚丽、刘秀华对河南郑州市金水区燕庄城中村改造过程中的房屋拆迁补偿政策和执行情况进行了调查研究，认为“城中村集体土地房屋拆迁补偿问题关系到城市的发展和村民的生存命脉，城中村改造补偿过程中存在一些问题，如村民对补偿标准不满意、村民无法有效地了解政府的安置补偿政策、补偿费用不到位、过程不民主、村民有抵制拆迁和拒绝补偿的倾向等。建议通过法律约束、政策引导、社会保障和人文关怀等改进措施，保障村民权益，为城市化进程中的城中村改造提供参考依据”。王运亮等认为，“城中村拆迁补偿模式共包括政府模式、开发商模式以及村民自筹模式。村民以宅基地作价入股形式进行拆迁赔偿安置在深圳和山东进行了试点，能够保证村民的长期利益，但缺乏法律支撑，宅基地定价缺乏标准，不易达成一致意见”。杨炼认为，随着“我国城市发展进程的加快，城中村改造中因征地补偿安置争议引发的利益矛盾和冲突越来越频繁和尖锐，征地补偿安置争议裁决机制作为一项解决征地补偿安置争议的法律制度，在制度设计中存在裁决机构、裁决范围、申请主体、协裁关系、裁决效力五大方面缺陷，应从这五方面加以完善”。孟祥林以河北保定城中村为例，认为“城中村改造是城市化进程中的热点话题，其中主要涉及拆迁补偿和居民安置两个核心问题。保定市某城中村改造过程中制定了详细的补偿办法，不仅考虑了居民目前的生活，而且考虑了居民的未来，虽然大多数居民接受了此项实施办法，但普遍认为还是存在诸多问题：居民对补偿标准的认识有差异；对补偿标准的兑现存在疑惑；居民担心未来生活质量。为此，需要多管齐下完善城中村居民的安置，包括完善征地补偿标准；丰富补偿内容；补偿与养老相结合；组织长线就业培训等等”。陈小燕、黄昭静以武汉市为例，认为“武汉市现有的失地村民安置措施存在着拆迁补偿标准不一、拆迁补偿标准低、针对失地村民的社会保障制度不完善的缺陷，无法真正保障村民的权益。因此应制定合理的拆迁补偿标准，实现社会公正和公平，提高拆迁补偿款计算标准，完善‘村改居’的社会保障制度，切实保障失地村民的生活”。

（四）简要述评

综上所述，将国内学者对城中村的研究特点归纳如下。第一，从研究主体来看，城中村问题比较复杂，涉及多门学科，参与研究的社会学者、城市规划学者、政府官员居多，参与研究的法律学者、经济学者、政治学者和生态学者较少。第二，从研究的内容来看，概述性、个案性、模式化研究较多，而对城中村改造开发后外来人口安置、村民转变为市民后的生存状态、城中村社会形态的改变等问题的研究较少；对发达地区城市地域性研究较多，对经济欠发达地区研究总结较少；对政府、村民、开发商三大利益主体分析较多，对村集体利益的分析以及对流动人口的安置及村民参与模式的研究较少；对城中村土地房屋征收中涉及的物质形态改变和经济利益关注较多，而对城中村被征地村民的思想意识问题和就业能力提高的研究较少。第三，从研究的层面来看，对城中村的负功能研究全面，总体倾向于“以高度换密度、以土地换资金”的改造思路，对城中村的正功能、存在合理性和必然性研究不足；对城中村土地房屋征收持肯定态度的多，研究城中村改造开发取得的成绩的多，而对城中村土地房屋征收持否定态度的少，研究城中村改造开发所带来的负面影响的少；关注改造过程中物质形态改变和制度体制层面较多，对人的思想、文化、心理转变方面研究较少。第四，从研究方法来看，对城中村的研究方法日益多样，研究视角不断丰富，单学科研究较多，而多学科综合研究较少；理论分析较多，而技术分析偏少。

四 核心概念界定

（一）土地征收

我国对征收和征用这两个词的使用较为混乱，在法律和理论上未加以区分，这种情况一直持续到2004年。2004年《宪法修正案》通过，《土地管理法》紧随其后也对土地征用条款做出了相应的修改，专门区分了征收和征用。王兆国认为：“征收和征用既有共同之处，又有不同之处。共同之处在于，都是为了公共利益需要，都要经过法定程序，都要依法给予补偿。不同之处在于，征收主要是所有权的改变，征用只是使用权的改变。”

“土地征收是指国家基于公共利益的需要强制性地将非国有土地收归国有并给予被征收人以补偿的法律制度。”土地征收必须具备三个法定要件，一是基于公共利益需要，二是遵循法定的程序，三是给予相对人以合理补偿。土地征收具有强制性、不可返回性和有偿性等特点。“在我国，有关土地征收制度的内容散见于《宪法》、《土地管理法》和《物权法》等相关法律的规定中。”由于采用这种分散立法模式，我国土地征收制度没有详细的规定，各级地方政府也出台了大量的相关政策规定。“土地征收立法是规范土地征收行为，保证征收程序的正当和维护失地农民合法权益的重要保障，立法的不完善是土地征收行为难以得到有效规制的原因。”“土地征收与土地征用最主要和最本质的区别在于土地所有权是否移转。土地征收使得土地所有权发生移转，土地征用不发生所有权移转，只是使用权的暂时移转，用完后需归还使用权人，如有毁损应给予补偿。”土地征收既包括对集体土地所有权的征收，又包括对国有土地使用权的征收。本书中的土地征收是指国家出于公共利益的目的，遵循法定程序强制取得集体土地所有权或者国有土地使用权并给予公平补偿的行为。

（二）房屋征收

1．房屋征收的含义

按土地性质划分，我国土地分为国有土地和集体土地两大类，房屋征收也可分为国有土地上房屋征收和集体土地上房屋征收。“国有土地上房屋征收是指为了国防设施建设，政府组织实施的基础设施建设，政府组织实施的科技、教育、文化、卫生等公共事业以及保障性安居工程建设和旧城区改建等公共利益的需要，行政机关在遵循相关法律程序以及给予被征收人公平合理的补偿的前提下，将国有土地上单位、个人的房屋强制地收归国有的行为。”《征收与补偿条例》第三条规定：“房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。”在程序控制上，明确了征收阶段的顺序，要求保障被征收人的参与权，削弱了搬迁的强制性；在补偿机制上，明确了补偿主体，扩大了补偿范围，完善了价格评估机制，同时救济制度也有了长足的进步。“按照我国《土地管理法》第47条规定，在我国农村集体土地上房屋征收补偿过程中，只能仅就被征收房屋（或‘地上附着物’）的建房成本对农民进行补偿”，“我国集体土地上房屋征收补偿制度与城市化政策相冲突”。“集体土地上的房屋拆迁，也常称为农村房屋拆迁，是指有关主体将位于集体所有的土地上的建筑物、构筑物及其附属设施（以下简称房屋）予以拆除，并对其所有权人进行补偿安置的现象。”而实际上，《物权法》第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”这里的“征收单位、个人的房屋”并未限定房屋占地的性质是国有土地还是集体土地，因此本书所指的“房屋征收”概念，既包括国有土地上的房屋征收，也包括集体土地上的房屋征收，均指因公共利益的需要，国家依法剥夺权利人的房屋所有权及土地使用权并给予补偿的活动。房屋征收的目的并不是拆除，而是获取房屋之下的土地。

2．房屋征收与拆迁的关系

在2011年以前，我国各项法律中经常将“征收”与“拆迁”两个词语混淆使用，国务院在1991年和2001年《城市房屋拆迁管理条例》中均使用“拆迁”一词，2004年《宪法》中使用“私有财产征收”一词，《城市房地产管理法》《物权法》两部法律中同时使用“征收”和“拆迁”两个词，未加区分。为了平息公众和媒体对政府强制拆迁的怨气，2011年在《征收与补偿条例》（在实践中，人们将《征收与补偿条例》称为新拆迁条例）中用“征收”代替了“拆迁”两个字，从法律意义上看这两个字的更换与否并不影响问题的实质，无论“征收”还是“拆迁”都意味着对物权人不动产的取得和拆除。房屋征收是基于公共利益而产生的，是一种公权力行为，采取法律手段强制取得房屋的所有权，而拆迁是指拆除房屋搬迁到别处；房屋征收不一定会产生拆迁行为，也可以保留修缮历史文化建筑，拆迁也不一定是征收的结果，拆迁的房屋可以是征收得来的，也可以是通过协商购买取得的，前者是公益拆迁，后者是商业拆迁。

（三）利益

对利益概念的界定是分析利益问题的逻辑起点，对什么是利益，学术界有很多种观点，大致可以归纳为以下几种。一是认为利益的实质就是“好处”。《辞海》中就将利益解释为好处。18世纪法国启蒙思想家霍尔巴赫指出，“不论在任何时候和任何地方，都只是我们的好处，我们的利益……驱使我们去爱或去恨某些东西”，“利益就只是我们每个人看做是对自己的幸福所不可缺少的东西”。二是认为利益是一种需要。《伦理学大辞典》中把利益定义为“人对周围世界一定对象的需要”。《中国大百科全书·哲学卷》认为利益是“人们通过社会关系所表现出来的不同需要”。弗罗洛夫指出，利益是“表达客观上有意义的，为个人、家庭、集体、阶级、民族及整个社会所需要的东西的一个概念”。三是认为利益是一种价值，是有价值的东西，“是主体在实现其需要的过程中通过一定的社会关系所体现出来的价值”。四是认为利益是需要的满足。赵家祥等认为“利益的实质是需要主体以一定的社会关系为中介、以社会实践为手段，占有和消费需要对象，从而使需要主体与需要对象的矛盾状态得到克服，即需要的满足”。五是认为利益是财富之和。洪远朋认为“利益是人们能满足自身需要的物质财富和精神财富之和”。六是认为利益是一种社会关系。《马克思主义哲学全书》认为利益是“社会化的需要，人们通过一定的社会关系表现出来的需要。利益在本质上属于社会关系范畴，社会主体维持自身的生存和发展，只能通过对社会劳动产品的占有和享有才能实现，社会主体与社会劳动产品的这种对立统一关系就是利益”。笔者认为，这一观点基本揭示了利益的实质。“利益实质上是需要主体为了满足自身需要而与需要对象之间存在的一种对立统一关系的体现”。利益对象并不等同于利益本身，是一个社会关系范畴，故不能将利益理解为一个实体范畴，看作某种实物，只有当这种物品与一定的社会主体联系起来时，才能从利益的潜在对象成为一种利益。利益是需要主体与需要客体之间的对立统一关系，它是一种客观存在的事实性概念，而不仅仅是一个评价性概念，因此对利益的评价也不能等同于利益本身，认为利益是“好处”的观点以及认为利益是“需要的满足状态”的观点，是将利益的评价当成了利益本身，将利益混同于利益实现了。利益是需要主体与需要对象之间的一种矛盾关系，需要是利益的自然基础和前提，但需要本身并不就是利益，只有当需要与需要对象之间存在矛盾时，需要才转化为利益，在一定意义上说，利益是人们通过一定的社会关系表现出来的需要。

（四）利益冲突

“利益冲突是指利益主体在争取利益的过程中所产生的冲突，是人们在获取利益过程中彼此之间的矛盾趋于激化所表现出来的一种对抗性的互动过程。”利益冲突基于利益矛盾，利益矛盾产生于利益差别，而产生利益差别的主要因素有三种：一是人的自然需要和社会需要的差别，二是社会劳动分工，三是对生产资料和生活资料占有的差别。从利益主体的角度来讲，利益的冲突根源于人性本身的自私自利和人的欲望的恶性膨胀。从对象论的角度来看，利益冲突源于需求对象本身的缺乏和不足。社会冲突理论认为利益冲突的根源是社会制度的不合理。历史唯物主义认为，“利益冲突的根源在于人类社会利益实现方式本身的内在缺陷。这些缺陷首先是分工的固定化，其次是直接参与权的丧失，再次是利益分配的不合理”。利益冲突是对利益对象或劳动对象的争夺，也是对利益生产方式和分配方式的争夺，还是对有利于自身利益实现的社会地位的争夺，利益冲突也是实现利益的一种方式和手段。利益冲突包括个人利益、集体利益和国家利益之间的冲突，物质利益与精神利益之间的冲突，眼前利益与长远利益之间的冲突，内在利益与外在利益之间的冲突。

（五）利益协调

马克思曾指出，“利益就其本性说是盲目的、无止境的、片面的，一句话，它具有不法的本能”。在现实生活中，各利益主体之间、各利益客体之间以及利益主客体之间，随着利益格局的变化不可避免会产生利益冲突。为了避免利益冲突的各方避免在冲突中耗损更多的既得利益，不至于使各利益主体面临“同归于尽”，必须有意识地对利益关系进行协调。孙肖远认为，“所谓利益协调，是指对人们的利益观念、利益行为以及人与人之间的各种利益关系的调整，使不同利益主体之间以及利益的主客体之间达到一种和谐状态”。赵玉洁认为，“利益协调是指政治与社会的治理主体——主要是指执政党和政府，运用政治、经济、法律、教育等各种手段，妥善处理各种利益矛盾与冲突，统筹各方利益关系，实现社会利益关系的和谐，以维护社会的和谐稳定与发展。”张玉堂认为，“利益协调是人类为了解决利益冲突问题而进行的有意识、有目的的社会活动，其根本目的就是解决利益冲突问题，并使人们之间的利益关系得以秩序化。”利益协调的过程其实就是人们对彼此之间利益关系进行重新调整并使之秩序化的过程。人是人类社会利益协调的唯一主体，人不仅具有生物性协调功能，还具有社会性协调功能，人类社会的利益协调是建立在人的社会性协调功能基础之上的。现实社会中的一些利益冲突的协调是建立在人们之间共同的情感基础之上的，而有些利益协调则是人们根据理性所做出的选择，人类社会的利益协调最终是建立在人们共同需要、共同利益之上的。人类社会的利益协调是在能动性与受动性的统一、合规律性与合目的性一致的实践活动中实现的。利益协调的目标是指人们对彼此之间原有的利益关系进行调整之后所要达到的秩序化状态。利益冲突并不是人们的目的，而是人们为了实现利益的一种手段，利益协调的直接目的是使人类社会的利益冲突处于缓和状态而不是激烈对抗状态，使人类社会的利益冲突的发展趋向从激烈对抗转化为相对缓和。利益协调的核心目标是对利益协调制度重新调整，制度不仅具有引导和激励功能，还有约束和规范的功能，利益协调本身就是对人们逐利行为的规范与约束，调整人们之间原有的利益关系。合理的利益协调制度包括和谐的利益关系和有利于促进人的利益实现两个方面。在马克思主义看来，利益协调的最高目标是人的利益全面而自由的实现。就实现途径而言，利益协调包括经济协调途径、政治协调途径、法规协调途径、观念协调途径等。利益冲突主要是经济方面的冲突，经济途径是利益协调的根本，是基础性途径；政治途径是利用国家职能、政治制度以及各种政治手段进行利益协调；法规途径是利益协调的有力工具，任何利益协调制度必须以一定的法律规定体现出来，法律是调节社会利益关系的一种规范性存在，把利益转化为权利和义务关系，是利益需要和利益行为的控制器；“观念协调是通过调整人们逐利动机及价值取向来实现利益协调的一种方式。”观念协调能调整和约束人的动机和行为，使人的行为符合社会规范的要求，在实现自身利益的过程中与他人和社会的利益实现协调。

五 研究方法与发展趋势

（一）研究方法

1．利益分析法

马克思主义认为利益分析方法是深入把握社会问题的本质及其根源的方法，对利益尤其是物质利益的追求，是一切社会矛盾运动和发展的最终动因，利益分析方法是在社会领域彻底贯彻历史唯物主义的必然要求。人的需要经过社会关系的过滤和渗透，就表现为人的利益，需求产生利益，利益引发动机，动机支配行为，行为导向利益目标。利益问题存在于人类经济社会生活各个领域，利益分析方法适用于社会的各个领域和各个学科，是认识和理解社会基本矛盾的工具。城中村土地房屋征收中的各种矛盾和冲突是围绕利益而展开的，本书从利益关系入手分析各利益主体之间的利益差别、利益诉求和利益冲突，找出利益冲突的根源所在，在总结现有利益协调模式的基础上有针对性地提出城中村利益协调的方法和途径。

2．文献研究法

文献收集是研究的重要根据和理论支撑，是研究中不能缺少的环节和步骤，本研究通过购买图书、查阅图书馆藏书和网络数据库等途径搜集与本研究相关的著作、论文等文献资料，尽量全面地整理城中村土地房屋征收冲突事件的报道及相关典型案例，对现存资料中的内容、观点和议题进行分类、归纳、比较和梳理。根据研究内容和目的对涉及的法律法规、规章制度、相关媒体报道、研究著作、专家观点等进行分析，借鉴国内大中城市城中村土地房屋征收的经验，探寻具有针对性的解决途径和模式，从中探索解决之路。

3．历史经验和比较研究的方法

城中村是中国城市化过程中的特有现象，从20世纪90年代起，我国就开始着手解决城中村的改制、改造和转型问题。城中村土地房屋征收改造一是物质景观上的改造，二是管理体制上的城市化改革，大部分城市对城中村问题能拖则拖。广州、北京等城市较早地进行城中村改造，不断探索，在制度设计和利益主体关系上探求突破口，形成了具有一定借鉴价值的城中村土地房屋征收模式和经验。由于城中村千差万别，利益协调模式各有不同，本书力图通过对城中村典型案例的研究，以期找到城中村土地房屋征收中利益协调的若干途径。

4．理论研究与实证分析相结合

本书以马克思主义利益观和中国特色社会主义利益观为视角，对城中村土地房屋征收中利益冲突进行分析，剖析了利益冲突产生的原因。同时运用比较分析法、案例分析法等实证研究方法，客观地分析城中村利益协调模式及实践经验，在此基础上提出城中村利益协调的途径。

（二）发展趋势

我国对城中村的研究集中在现象、成因、问题、改造等几方面，研究涉及社会学、规划学、城市地理学、经济学、管理学等多门学科。《征收与补偿条例》对集体土地上房屋拆迁工作产生了巨大影响。专家学者预见：集体土地上房屋拆迁的政策也必将随之发生变化，未来国家可能会制定出台《集体土地房屋征收补偿条例》和《商业性开发房屋拆迁补偿办法》，以规范城中村土地房屋征收行为，切实保护农民权益。

城中村流动人口的居住问题解决是今后城中村问题研究的重要内容。城中村土地房屋征收后，城市流动人口向哪里去，是进一步向城市边缘地区迁移，形成新的城中村，还是住进公租房内？对此，目前没有妥善的解决方案，短期内欠缺针对性和可操作性。在今后的城中村研究中，可以针对城市外来流动人口的居住状况及解决对策做专题研究。

大城市的活力在于其多样性与包容性，对此正在形成社会共识，可以期待，今后有关城中村的研究，将在实践和理论层面更为深化、更具开创性、更富有社会适应性。对城中村的研究，要将地域环境、民风民俗、物质基础、产业结构和执政风格等统筹考虑，探索出公正、多赢和可持续发展的城中村征收开发方案，或者取得具有启发性、警示性和可操作性的研究成果。如在实践方面，对自下而上的、多样化的、相关利益群体共同协商参与城中村土地房屋征收开发方式的探索，将更加重视社会的可接受程度，从而也更具有积极的社会意义；在理论方面，结合社会法治完善的进程，将城中村改造开发与利益分享相结合，通过制度完善和制度创新，使城中村负外部效应内部化，城市空间的生存权、发展权能得到更为公平的体现。

六 可能的创新点

1．本书在研究视角上有所创新

城中村现象具有独特性和复杂性，学者们从经济学、社会学、政治学、法学等方面进行了多角度研究，涉及范围较广，但从利益角度入手研究城中村土地房屋征收还没有人尝试过。本书认为，城中村的本质问题是土地增值利益分配问题，城中村土地房屋征收是地方政府、村集体、开发商和村民几方利益主体对土地增值利益分配的冲突与协调过程，城中村的土地房屋征收也只有在保证几方的利益合理均衡的情况下才能顺利进行。本书对城中村土地房屋征收中利益主体、利益诉求及其实现策略、利益关系及利益冲突的表现形式进行了分析，并对利益冲突的制度诱因、观念诱因和主体行为偏差等方面进行了较为深入的分析，对国内部分城市的城中村土地房屋征收中的利益协调模式及经验进行了分析，并对今后我国城中村土地房屋征收中的利益协调途径进行了一定的探讨。

2．部分观点创新

在对城中村土地房屋征收利益主体进行分类时，本书将其分为显性利益主体和隐性利益主体，隐性利益主体中的流动人口、征收评估单位和具体征收实施单位虽然在利益冲突中不能起主导作用，但应对其给予关注。在对显性利益主体分析中，本书将村集体作为一个独立的利益群体进行分析，在城中村土地房屋征收中村集体起着不可忽略的作用。本书还根据利益冲突的主体和强度不同对众多的城中村土地房屋征收中的利益冲突现象进行了归类。在研究城中村土地房屋征收中的利益协调途径时，本书从政治途径、经济途径、法规途径、观念途径四个方面分别进行了考量，这也是在同类研究中没有见到的。

本书还有很多不足和疏漏之处，上述创新意图只是在研究中力图贯之的想法，由于笔者研究能力、学识水平、文字功底和研究时间等主客观因素的局限，研究的深度和广度还不够。在研究过程中，笔者试图到拆迁办、村委会、街道办事处、建设局、国土局、拆迁指挥部等部门收集更多的实践经验材料，但相关部门工作人员均以材料较为敏感为由，提供材料有限，因此在书中引用的二手文献和数据较多，自己的调研和统计不足；对现状、成因、模式的分析较多，关于对策建议的论述稍显薄弱。目前国内对中国特色社会主义利益观的研究较少，本书运用相关理论分析城中村土地房屋征收中的利益冲突与利益协调时，理论与实践的结合还有待于进一步加强。