第二节 美国全球经济治理战略意图的挑战

1995年世界贸易组织的成立，标志着制约美欧主导的贸易投资自由化的边境障碍问题已经有了全球规则和治理平台，特别是中国的加入，宣告了解决要素流动的边境障碍问题已经基本结束。对WTO成立后的多哈回合谈判所涉及的发展议题，美国没有兴趣。随后爆发了国际金融危机，美国智库和当权派认为，全球经济治理的焦点已经从当初的贸易投资自由化转向世界经济再平衡。甚至一些美国媒体还提出，自由贸易的口号不符合美国利益，美国需要的是“公平贸易”。

随着美国全球经济治理核心议题的转变，全球经济治理的主要舞台也从WTO转移到G20协调机制。从适应世界经济再平衡的全球治理战略和讨论议题来看，WTO成为美国战略利用工具的价值显然没有预期的那么大，为此美国选择了G20。一方面可以绕开多哈回合谈判，重新设立美国感兴趣的议题；另一方面可以回避由157个成员组成的难以掌控的WTO格局，在较小的治理平台上发挥美国的掌控力。美国设置的世界经济再平衡的议题，回避了美国金融寡头在国际金融危机酝酿和发酵中的责任，而是把它与中国人民币汇率、贸易顺差等问题密切联系，企图通过压缩中国的国际市场空间来为美国重新塑造国际分工体系扫清道路。萨默斯说，美国应成为唯一的出口导向型国家，中国应以内需为主。而美国则提出了“再工业化”和“出口倍增”的计划，可见，美国的世界经济再平衡的全球经济治理思路，实际上只是中美两国贸易平衡状态的改变。但是，事与愿违，美国的目的没有实现。目标没有实现首先是因为来自美国的出口贸易并非想象的那样。表3是2007～2012年美国制成品出口情况。

高盛首席经济学家简·哈祖斯说：“到目前为止，制造业出现结构性复苏的证据还不足。生产力增长较为强劲，但是美国出口表现依然不算是太乐观，这才是衡量竞争力更可靠的一个指标。从出口数据来讲，美国出口商仅仅在美元大幅下跌的时候才能实现增长。最近几年内，这一情况都没有得到可识别的转变。”

上述情况说明，即便在中国人民币汇率自2005年以来不断升值达到30%以上的水平，而且经常项目顺差占GDP比重不断下降的情况下，也并没有使美国期待的“重振制造业”和“出口倍增”奇迹出现。这表明，美国的世界经济再平衡的口号，从理论到实践都已经破产。这个事实引起了美国官产学界的反思。经过朝野反思，终于找到一个解释，就是他们认为的这一结果来自所谓中国的“国家资本主义”的挑战。2012年5月3日，美国副国务卿（分管经济、能源和农业事务）罗伯特·霍马茨（Robert D. Hormats）在华盛顿发表了“中国模式的挑战”的演讲：“然而，我们发现20世纪90年代以来全球经济迅猛增长的助推器——市场开放和市场竞争，正在面临新的挑战。在全球金融危机的浪潮中，政府在各国经济增长中可能会扮演更加重要的角色。全新的‘国家资本主义’模式正在显现，它不同于自由开放和自我发展的西方模式，而中国的经济政策就是这一新模式的鲜明例子。”2012年12月，美国贸易代表处向国会所做的关于中国履行WTO承诺的报告中再次提到中国的“国家资本主义”:“当中国在2006年开始执行其WTO关键承诺的最后一部分时，政策变化越加明显。USTR注意到中国更多地依靠国家资本主义，一些政府政策和措施让大家担心中国并没有完全履行WTO原则所提出的市场准入、非歧视和透明度的要求。”

这表明，美国智库和当权派的全球经济治理的战略思想开始发生变化。所谓中国的“国家资本主义”问题，即认为中国实行的国家资本主义，支持了国有企业，妨碍了公平竞争，阻碍了美国商品和服务进入中国市场。所谓“竞争性中立”“反竞争扭曲”一时成为经济治理的主题词。其战略思想是在解决要素流动的边境障碍后，深入解决经济体内部的市场障碍问题。

（一）TPP区域合作的出笼

鼓吹新世纪、新议题和新纪律成为美国朝野转换全球经济治理议题的新口号。为了回应美国商会提出的亚太地区是经济利益焦点的呼吁，2012年奥巴马政府高调提出重返亚太地区，并设计和筹划了“泛太平洋合作伙伴”（TPP）的所谓高水平区域合作，把产业政策、劳工政策和知识产权等边境内市场问题均纳入协议范围，使其新战略有了实行的范本。TPP谈判采取闭门磋商的方式进行，在谈判结束之前，不对外公布TPP具体技术文本。谈判涉及以下议题：农业、劳工、环境、政府采购、投资、知识产权保护、服务贸易、原产地标准、透明度等。TPP另立国际贸易新规则给中国带来的挑战是，它所确立的涵盖服务贸易、投资、环境保护、劳工、知识产权等内容的高标准条款，中国在中短期内无法满足条件，因此难以应对美国、加拿大等发达国家的直接竞争。它涵盖的知识产权保护、劳工和环境保护等议题都与人力资本、技术创新密切相关，高门槛的新规则将不利于我国战略性新兴产业的发展，并对我国产业转型升级和参与国际竞争形成很大挑战。在美国贸易代表办公室贸易政策委员会举行的TPP谈判征求意见会议上，美国服务业联合会提出服务业应该是TPP谈判的重点，要求将服务贸易开放作为重要的谈判内容。美国服务业占据GDP的80%，吸纳了80%的就业人口，在TPP谈判中美国特别关注服务业中的快递服务、金融服务、电子支付、电子商务、电信服务、视听服务、知识产权和能源服务等服务部门的市场准入、透明度和投资者保护问题。

（二）美欧自由贸易区谈判

2013年奥巴马连任以后，美国一方面极力推动TPP（跨太平洋战略经济伙伴关系协定）的发展；另一方面又和欧盟积极筹划TTIP（跨大西洋贸易与投资伙伴关系），与欧盟进行自由贸易区谈判。美欧自贸区谈判是美国出口翻番计划的组成部分，也是美国加快经济复苏、获取地缘政治红利的重要措施，但核心意图在于重塑国际贸易新标准。首先，TTIP谈判有助于提振大西洋两岸分享贸易投资扩大利益；其次，TTIP谈判是美欧欲在WTO框架外寻求制定贸易规则的平台，更积极地利用自贸协定推进其贸易议程，以保持在全球贸易谈判中的领航地位；再次，TTIP谈判有利于美欧先发制人，率先主导制定“下一代贸易政策”，并推动其成为全球贸易的新标准和范本；最后，TTIP谈判有助于进一步深化美欧战略伙伴关系，增强与新兴经济体抗衡的力量，拓展在全球贸易治理中的视野和作用。

（三）服务贸易协定谈判

在启动太平洋和大西洋两翼谈判战略的同时，美国在日内瓦还导演了旨在深化服务贸易开放的多边贸易体制谈判，并企图由美欧主导这个服务贸易协定谈判（TiSA）。进入21世纪后，全球服务贸易不断发展，《服务贸易总协定》（GATS）作为基础性协议规则在促进市场开放、推动贸易发展方面功不可没。但是，随着国际形势的变化，特别是金融危机爆发以后，各成员在WTO平台上推动服务贸易继续开放的难度不断加大。为了促进服务业市场的进一步开放，美欧等主要成员开始推动出台新的国际服务贸易协定。2013年3月，由23个成员启动了首轮“服务贸易协定谈判”，到6月底，TiSA拥有48个成员，既有美国、日本、欧盟成员等发达经济体，也有智利、巴基斯坦等发展中国家。该协定覆盖了全球70%的服务贸易，年贸易规模可达4万亿美元。但包括中国在内的金砖国家等其他WTO成员未被邀请参加。

TiSA谈判涉及的主要领域包括：模式四下的自然人移动，尤其是提高商务访客、专家和技术人员准入的便利性，包括对公司市场开拓意义重大的内部人员调动（ICT）。实现数据跨境自由流动，取消数据必须预先存储于国境内服务器的要求。对其他国家的服务供应商提供承诺的国民待遇，采取有限限制（即反向清单）的措施。约束提供跨境服务的条件，包括许可、居住要求等，约束通过投资提供服务的机构设立、参与合资企业或经济需求测试等的要求等。

从上述分析能够清晰地看出美国全球经济治理的基本方案，其理论依据是反“国家资本主义”的“竞争扭曲”，实践版本是这两个所谓高水平的区域合作计划，以及在WTO基础上另搞一个缩小版的服务贸易协定谈判，这个议题和三个谈判构成了奥巴马下一任期全球经济治理的基本方案和路线图。对于另立国际贸易新规则的意图，美国对中国存有戒心，奥巴马在竞选辩论中说：“我们没有将中国包含在内，建立起与其他国家的贸易关系，这样可以让中国开始感受到遵循基本国际标准的压力。”美国的想法是让中国被动接受美国的标准和规则。