第四节 中国（上海）自由贸易试验区建设的主要任务与构想

中国政府已经正式公布了该试验区的总体方案，归纳起来是五项任务，涉及90多个政策问题。

第一个任务是加快转变政府职能。我们主动改革，重在制度创新，不搞政策洼地。推行政府管理由注重事先审批转为注重事中、事后监管，建立一口受理、综合审批和高效运作的服务模式。加强对试验区内企业在区外经营活动全过程的跟踪、管理和监督。

第二个任务是促进投资领域扩大开放。服务业选择金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务以及社会服务领域扩大开放，暂停或取消投资者资质要求、股比限制、经营范围限制等准入限制措施（银行业机构、信息通信服务除外），营造有利于各类投资者平等准入的市场环境。

实行负面清单管理。对负面清单之外的领域，按照内外资一致的原则，将外商投资项目由核准制改为备案制（国务院规定对国内投资项目保留核准的除外）。将外商投资企业合同章程审批改为上海市备案管理，工商登记和商事登记制度改革相衔接，并在试验区内试点开展涉及外资的国家安全审查，完善国家安全审查制度。

第三个任务是推进贸易发展方式转变。鼓励跨国公司设立亚太地区总部，建立整合贸易、物流、结算等功能的营运中心，深化国际贸易结算中心试点，拓展专用账户的服务贸易跨境收付和融资功能，发展离岸业务，统筹开展国际国内贸易；探索在试验区设立国际大宗商品交易和资源配置平台，开展能源产品、基本工业原料和大宗农产品的国际贸易。试点建立相适应的海关监管、检验检疫、退税、跨境支付、物流等支撑系统。

第四个任务是深化金融领域创新。在试验区内对人民币资本项目可兑换、金融市场利率市场化、人民币跨境使用等方面先行先试；探索面向国际的外汇管理改革试点；促进跨国公司设立区域性或全球性资金管理中心。金融服务业对外资和民资开放，允许金融机构设立面向国际的交易平台；鼓励金融市场产品创新，支持股权托管交易机构在试验区内建立综合金融服务平台。

第五个任务是营造相应的监管和税收制度环境。采取“一线放开”：探索建立相对独立的以贸易便利化为主的货物贸易区域和以扩大服务领域开放为主的服务贸易区域。“二线安全高效管住”：加强电子账册管理，推动试验区内货物在各海关特殊监管区之间和跨关区便捷流转。试验区内企业不受地域限制，可到区外再投资或开展业务，推进企业运营信息与监管系统对接。在税收政策方面，在维护现行税制公平、统一、规范的前提下，以培育功能为导向，完善相关政策：实施促进投资的税收政策；实施促进贸易的税收政策；在符合税制改革方向和国际惯例，以及不导致利润转移和税基被侵蚀的前提下，积极研究完善适应境外股权投资和离岸业务发展的税收政策。

根据中国（上海）自由贸易试验区的主要任务，本研究继续探讨相应的思路和需要实施和配套完善的主要措施。

（一）货物贸易转型战略思路与措施

拓展贸易类型。大力发展过境贸易（离岸贸易）和转口贸易，推动商品进口-分拨-配送-展销零售的全流程便利化，打造高档消费品、大宗商品、专用机械设备、精密仪器等进入国内市场的渠道，发展国内市场流通链条，扩大内辐射效应。创新贸易业态。

创新贸易业态。引进零售业态，建设高端消费品商品市场，允许国内产品、已付关税产品或免关税产品在区内零售。发挥开放口岸和港口的“进、出、转”优势，全力打造专业化、国际化的大宗商品交易平台。

升级贸易功能。拓展保税仓储、国际物流、商品展示、国际中转、国际采购、贸易结算、国际维修、金融保险、信息咨询等贸易配套功能，形成储、供、运、销产业发展链，为贸易的发展提供低成本、高效益的服务。

1．构建与国际接轨的管理体制

第一，创建双层管理体制。借鉴美国对外贸易区实行政府管理和市场管理相结合的双层管理体制，在政府管理上，设立独立的管理机构，隶属于政府，使之成为全国唯一依法直接管理自由贸易试验区的行政管理机构，将分散于多个职能部门的权力整合起来。在市场管理上，充分引入市场机制，由一个政府或政府控股的机构、企业对园区的发展进行统一规划、土地开发、基础设施开发、招商引资、物业管理、项目管理、咨询服务、投诉受理等，并且尽可能地为园区企业提供服务。

第二，建立自由贸易试验区综合信息服务中心。成立综合信息服务中心，借助电子信息联网手段，实现自由贸易试验区内海关、质检、商务、税务、工商等行政监管部门信息共享、跨界互联互通经营者只需提交一次信息，在此基础上，海关当局和其他部门可同时处理该信息，为经营者提供极大便利。信息共享、多部门协作，可以提高监管效率与监管能力。

2．探索灵活便利的监管模式

①探索“两步申报”通关方式。不断优化通关流程，对进出口货物实施“两步申报”（two steps）的通关方式开展积极探索，采取“简单申报+详细申报”的模式，将审核征税等占用较多通关时间的环节移至货物放行之后，实现货物查验放行和审核征税相分离，大幅缩短货物通关时间。

②试行直接通关程序。试验区使用者可在货物抵达前向当地海关提出申请，当进口货物抵达时，可直接运往园区而免除向海关申报，有效提高企业对物流的支配和调度能力。

③试行周报关制度。借鉴美国经验，允许企业对进出口货物实行一周集中申报一次，为企业节约报关费用。便利转关。试验区应增加与国内其他保税区海关的联系，争取建立统一的电子化平台，便于诚信企业在全国范围内进行货物转移，提高企业整体经营效率和竞争力。

引入国际商事仲裁制度。引入国际商事仲裁的先进制度，为自由贸易试验区的企业提供商事仲裁服务，审理有关商事纠纷案件。

加强非市场规则体系建设。比照国际标准，加强自由贸易试验区在知识产权、劳工标准和环境保护等领域的标准要求和执法力度，为我国今后参与国际规则制定、打造国际竞争新优势进行先行先试，将试验区打造成全面国际化的一流自由贸易区。

赋予企业国内贸易经营主体资格。对于试验区达到一般纳税人标准的企业应该给予一般纳税人资格，并按照现有的增值税抵扣规定，对于其从国内采购的设备、原材料等不按照出口办理，而是列入进项税额。海关对试验区企业销售到国内的货物应缴纳的进口环节增值税进行汇算清缴，抵扣企业产生的进项税额后，将差额缴纳入库。

3．提升现代运输服务水平

依托天然深水港口和国际航运线交点的优势，实施自由化的航运制度，全面提升口岸与港口的国际化水平，推动上海转口贸易蓬勃发展，形成与上海国际航运中心的联动机制。制定一套符合国际规范的船运业管理程序和规定，如船舶登记、船级检验等，探索形成具有国际竞争力的航运发展制度和运作模式。简化国际船舶运输经营许可流程，形成高效率的船籍登记制度。港口实施自由进出管理，船舶入港免办海关手续，非强制引航船员可自由登岸，边防海关人员不上船检查，出入境、卫生检疫手续从简等。推动中转集拼业务发展，允许在试验区设立中方控股的中外合资船务公司，经营上海港口与国际港口之间的船舶运输业务，并为船舶运输提供揽货、签发提单、结算运费、签订合同等日常服务。允许在试验区内注册的外资国际船舶运输企业的中国籍船舶在国内沿海港口和上海港区之间从事沿海捎带业务。支持浦东机场增加国际中转货运航班。制定航运税费优惠政策，对注册船采取低税率、降低注册费、简化注册手续等措施，允许船商低工资自由雇用外籍和本国船员。

4．推动区内区外联动发展

试验区与其他海关特殊监管区功能互认。推进试验区与其他海关特殊监管区在海关、检验检疫、口岸监管等方面的有效配合，实行资质互认，共同提高贸易服务水平，有效降低物流成本及消耗时间，实现区内外的合作共赢。建立电子信息平台，并与其他海关特殊监管区实现对接和信息共享。

（二）服务业扩大开放的思路与措施

制定“负面清单”遵循的主要原则有以下几个方面。第一，安全原则。禁止投资涉及国防安全行业是各国制定负面清单时的普遍惯例，美国2012年BIT范本中涉及国家安全的第十八条有一个“自裁定”条款：缔约方有权采取其认为必要的措施来维护和平和安全利益，什么样的措施是必要的则由采取措施一方自己决定。涉及我国国防安全的服务行业包括航空运输服务、部分信息技术服务、部分专业测绘服务等，对这些行业的保护可以采取直接禁止的方式。第二，与监管同步原则。目前我国各级政府监管和调控能力都有待提高，变审批制为备案制对上海自贸区的监管水平提出了新要求，备案管理是按照深化行政管理体制改革要求，简化备案程序，做到统一受理，分工协作，并联备案；对事中事后监管也还处于学习阶段。因此，在试验初期，负面清单可以长一些，随着监管能力和水平的提高，对“负面清单”逐步实施“减法”。例如在美国-新加坡FTA协定中，虽然美国提出了较短的负面清单，新加坡在协议框架内制定的负面清单依然较长，所保护的行业范围也大于美国，但这种逐步开放的负面清单制定方式是我国未来可以借鉴的。

1．关于运输服务业开放

上海国际航运业，虽然货物吞吐量较高，集装箱吞吐量2012年达到3252.9万TEU，但与世界著名的国际航运中心相比仍有不小差距。尤其是在航运服务领域，如船务经纪、船舶分级与登记、船舶融资和租赁、海上保险、船舶交易、海事仲裁等方面。上海要形成国际航运中心核心功能，实现航运要素和资源集聚，港口、机场吞吐量继续位居世界前列，物流业面临挑战。可以通过长江经济区的支持将挑战转化为机遇。长江是全球最大的内河水运通道，长三角是中国最具有竞争力的经济区。上海港的航运中心地位要靠长江经济带支撑。上海自贸区应成为中国最大的物流特区。如果将上海港的区位、人才和资金优势与长江经济带的内陆运输网络相结合，则可以助推我国物流业快速发展。

2．航空运输服务业

航空运输服务是发达国家重点限制或者禁止开放的行业，但与航空运输密切相关的二级服务行业是可以进一步开放的部门。目前，我国民航业计算机订座系统领域依然存在大量机制性的进入壁垒，2012年颁布的《外国航空运输企业在中国境内指定的销售代理直接进入和使用外国计算机订座系统许可管理暂行规定》试图打破市场垄断，但相关政策依然难以落地。比如，目前关于计算机订座系统行程单打印系统的认证和授权制度，以及与国内旅行社签订的长期排他性协议，实际上阻止了国际计算机订座系统提供商进入中国民航业计算机订座系统市场提供外航航段业务。在不影响航空运输安全的条件下，航空外围服务市场的开放有利于引入适度竞争，提高民用航空服务质量，是我国航空运输服务业下一步开放的重点。

3．关于电信业开放

在保障网络信息安全的前提下，允许外资企业经营特定形式的部分增值电信业务。在增值电信业务方面，我国自加入WTO以来，在开放电信业务方面始终保持谨慎态度，比如外国企业只能以设置合资公司的方式提供增值电信业务，且持股比例不能超49%。自贸区改革可以扩大外国企业在增值电信企业的开放程度，这会带来竞争。而在互联网信息服务、数据处理和存储服务和呼叫中心业务几个领域，竞争已经饱和，市场开放对国内增值电信企业影响并不大。需要特别指出的是，增值电信业务有部分领域涉及国家和公众信息安全，如何合理使用方案中规定的“如涉及突破行政法规，须国务院批准同意”条款对该行业采取必要的保护是值得自贸区行政管理机关进一步研究的问题。

4．关于教育服务开放

在中外合作模式之外探索直接办分校模式，是教育改革的重大突破。在农、林、矿、理工科等教育领域应大胆开放，引进境外办学资源，加快促进我国高等教育参与世界高等教育竞争，推动我国教育的市场竞争机制建设。

5．关于医疗服务开放

在社会服务领域，医疗服务开放的需求更迫切，应置于优先地位。应大胆引进境外医疗投资和医疗资源，对外资医疗服务机构放开医疗服务价格，对于资质好的医疗机构应给予医保覆盖的待遇，同时，对于这些医疗机构的药品、医疗器械的进口，以及医疗人才的引进和使用，都可以给予试验区内的特殊政策。为此，自贸区试点还可设立外资专业健康医疗保险机构，这对外资医疗机构倚重商业保险的盈利模式构成支撑。外资医疗机构参与竞争，可以促进国内医药卫生体制的进一步改革。

（三）金融开放的措施建议

为避免区内外利率差异导致套利，应允许区内银行的存贷款利率在央行基准利率上下自由浮动，逐渐过渡到利率市场化。可先针对现在可兑换程度比较低的项目，比如贷款，在自贸区内允许人民币双向贷款，即允许自贸区内中资金融机构对外进行人民币贷款，境外的金融机构也可以给上海自贸区内的企业提供人民币贷款。对不同的行业，也可区别对待。还可以考虑对不同的资本账户科目给予区别对待，如，可考虑在自贸区内设立股权投资母基金等。上海自贸区也可对不同币种给予区别对待，比如先与东盟国家的货币进行自由兑换，加强与东盟的经贸合作。自贸区还可以对不同类别资本的进与出给予区别对待，比如对美元实行宽进严出，对人民币实行宽出严进政策。

1．建议以构建自贸区离岸人民币中心为突破口实行资本账户开放

自贸区在创办离岸金融市场初期应采用分离型离岸金融市场模式，离岸账户和在岸账户之间的资金流动受到较严格的限制。从股市影响方面来分析，自贸区离岸金融市场的创办，短期内不会因为国际资本的大量频繁进出直接对A股股市造成太大影响。但是建立离岸金融市场所产生的影响范围广泛，无疑会从多方面或直接或间接影响我国股市。发展离岸金融市场有利于促进金融体制改革，缩小国内金融市场与国际成熟金融市场之间的差距，因此也有望促进内地股市在市场监管、制度建设等方面改革不断深化。通过离岸人民币金融中心建设推动跨境人民币结算业务发展，扩大人民币在贸易、投资、保险等领域的使用，进而可以深入研究开展个人境外直接投资试点。离岸市场上离岸人民币与越来越多的币种实现实时报价以及自由兑换后，将进一步优化境内人民币汇率形成机制。而资本在跨境的不断流动也自然的为资本在境内与境外市场最终自由流动铺平道路。此外只有在自由贸易区内率先实现资本项目下开放后，并逐步实现人民币可自由兑换，人民币国际化才能真正起航，彻底摆脱目前人民币国际化以来采取的“跨境贸易+离岸金融”的模式。国内学者普遍认为日元国际化不成功的主要原因是日元采取“跨境贸易+离岸金融”模式，而这样的模式的害处是容易导致投机者利用在岸离岸价差进行套利，虚高跨境贸易额度，增加了境内央行货币政策调控的难度，催生境内资产价格泡沫。在离岸业务发展过程中逐步形成反映市场供求的均衡汇率水平。在此基础上改革外汇管理。

2．建议加强金融基础设施建设为资本账户开放打基础

应该积极探索和推动全球人民币清算系统建设。只有建立自己的清算系统，才能保证国内金融系统的金融数据安全，也只有掌握了一手金融交易信息才会使动态金融监管得以实现。

要建立上海自贸区金融改革创新与上海国际金融建设的联动机制。

第一，允许部分中资银行从事离岸业务。离岸金融业务是自由贸易区的重要组成部分，上海在建立自由贸易区的同时也要构建离岸金融市场。试验区对国内商业银行离岸业务探索风险管理和制度完善也进行尝试，建议允许区内符合条件的中资银行从事离岸业务。前期的工作重点可以是研究中资银行试点离岸金融业务的操作规范。如，银行如何建立一套离岸金融业务合规操作准则，打击国际市场洗黑钱以及恐怖金融等，以及国与国之间双重税收宽免协议、与银行客户税务信息交换等相关规定等。

第二，鼓励国内企业走出去开展国际投资融资理财，上海自贸区应尽快开始研究如何从制度上为这些国有企业提供便利。

第三，加强与国际区域的金融合作。上海自贸区在区域金融合作中也应该扮演一定角色，发展沪港金融互补、互助、互动关系，如可以考虑与香港联手积极探索亚洲美元市场建设，或成立风险平稳基金以应对潜在金融危机的发生。还应加强与全球主要国际金融中心的交流合作，探索互利共赢的合作机制。如，加强与东南亚地区金融交流合作。上海自贸区管委会或上海市政府可发起设立支持东南亚当地基础建设的开发银行或成立类似中投公司这样性质的公司但却以人民币为主的主权投资基金，为当地基础设施建设提供资金。在符合国家利益的前提下，在有关部门的支持下，适当降低准入门槛，允许吸引国际多边金融机构以及其分支机构入驻自贸区，以提升上海的国际金融地位，并使得上海在这些国际组织中发挥更大的作用和掌握更大的话语权。