第4章 国外军民结合情况分析

国外尤其是发达国家在推动军民结合方面有许多成功的做法和经验，研究借鉴这些做法和经验，对于推动我国军民融合建设发展具有重要积极作用。

一 发展模式

20世纪90年代冷战结束前，除德国、日本和以色列等少数国家外，世界主要国家国防建设基本都采取了军民分离的建设模式。冷战结束后，由于国防负担较重、与国民经济建设不能协调发展，特别是军队需要大量利用快速发展的民用高新技术提升作战能力等原因，世界主要国家逐步开始以军民结合的方式推进国防建设的变革进程。由于政治体制、经济实力、地理位置以及发展历史不同，各国采取了不同的适合本国国情的国防建设军民结合发展模式，可归纳为“军民一体”“寓军于民”“先军后民”和“以军带民”等四种主流模式。

（一）军民一体模式

美国是这种模式的主要代表国家。美国从20世纪90年代初开始有意识、有组织地大范围积极推进带有军民一体性质的国防建设改革。1994年9月，美国国会技术评估局在《军民一体潜力评估》研究报告中，给出了军民一体的定义：“军民一体（CIVIL-MILITARY INTEGRATION），是把国防科技工业基础同更大的民用科技工业基础结合起来，组成一个统一的国家科技工业基础的过程。”美国政府为此制订了《重组美国国防工业》的总计划，逐步形成了“军民一体”的国防建设体系，从而提高了整个国家科技工业基础的创新能力和竞争力，增强了整个国家的经济实力和军事实力。美国《国防报告》认为，美国国防科技和民用科技的两个工业基础2001年已基本融合一体，形成了尖端技术领域军民一体的技术研发体制。英国、法国等国家也采取了类似的发展模式。

（二）寓军于民模式

日本和德国是这种模式的主要代表国家。日本和德国因为是第二次世界大战的战败国，受国际公约限制，不能拥有专门的国有军工企业，长期以来走的是一条“寓军于民”的道路，主要依靠民间企业特别是大型企业发展武器装备，使得民间企业在国防研究开发能力、技术水平和经济实力等方面都具备了强大的优势。特别是日本，一直致力于提升所谓“自卫队”的武器装备质量，制订与实施防卫力量装备计划，以民间企业为掩护，大力研发军民两用高新技术，尤其是在微电子、光电和半导体等信息技术方面，已经达到了世界领先水平。美军在近几场信息化战争中赖以取胜的信息化武器的核心部件——微电子硅片，80%是日本企业生产的。

（三）先军后民模式

俄罗斯和印度是这种模式的主要代表国家。俄罗斯在普京上台后对苏联“军民分离”的国防工业管理体制进行了全面改革，强调在首先满足国防需求的前提下，大力推进军民结合和发展军民两用技术，建立军民结合的工业体系。尽管目前俄罗斯尚未摆脱长期军民分离的格局，但军民结合建设方面已经取得初步成效，尤其是信息化建设方面，逐步打破军地、部门界限，改变各部门都自己生产所有信息设备的做法，开展全国、全军信息设备科研和生产的大协作。印度被认为是实施“国防优先”模式的代表，但从20世纪90年代中期以来，印度已不再强调军民分离，而是确立了“国防建设与国民经济并重、优先考虑国防需求”的方针，开始建立健全军民结合型的管理体制、运行机制和国防工业体系，目前已经形成了包括50个科研机构、48个国营军工企业和200多个私营企业的国防工业体系。

（四）以军带民模式

以色列由于处于特殊的地理与国家安全环境中，其军事工业非常发达，军民结合发展中“以军带民”的特点很突出，很大程度上也是军民融合建设模式。以色列主要奉行以国防高科技为立国之本的战略方针，优先发展国防高科技，鼓励国有军品公司和私营军品公司平等参与国防装备的项目竞争，积极推动全球化的军事装备出口贸易，例如向印度等国出口预警机等大型高端军事装备。以色列重视建立军技民用的转移机制，用先进的军工技术和军事装备出口带动国民经济的发展，电子信息工业尤为明显。以色列的多家高技术企业集团开发的大部分民用信息技术和产业，都来源于军工企业的军事高技术。

二 主要做法

世界主要国家的军民结合发展模式不尽相同，但具有一些共同方法特点。

（一）统一组织，建立运行机制

世界主要国家为了从组织体制和运行机制上保障军民结合发展，都设有相应的领导协调机构，并建立了相应的工作机制。

1.成立相应机构

负责或涉及军民结合的相关机构可归纳为三类：第一类是政府所属的相关部门，第二类是国防部下辖的相关部门，第三类是促进“军民联姻”的一些民间协会或研究会（此类非本研究关注的重点，不作过多叙述）。

在政府机构方面，如美国的国会、国家科学技术委员会和总统科技政策局等，主要是通过颁布法律和制定相应发展战略来确定军民融合的一些实施措施；美国1996年成立了联邦首席信息官委员会，作为政府推进国家信息化建设的领导协调机构，其主席由国家首席信息官担任，委员包括各内阁部首席信息官，在制定国家信息化发展规划时，也同时考虑军队信息化建设。俄罗斯成立了隶属于总统的国家信息化政策委员会，对国家和军队信息化建设工作进行协调，解决军队信息系统与国家信息系统的融合问题。

在国防部机构设置方面，美国国防部成立了联合两用技术办公室，主要作用是与民营高技术企业开发军民两用技术，推动武器装备信息化建设的快速发展；国防采办改革管理中心，主要职责之一是推进“民技军用”，建立军民结合的武器系统科研体制；技术转移办公室，作为军民用技术转移的牵头管理机构，负责与能源部、商务部等部门的协调。还有一些相关部门如高级研究计划局、工业能力评估局、科学技术局、技术转让局、中小企业利用局、鼓励竞争与私有化局、国际与商业系统局、项目办公室和一体化产品小组等。美国国防部首席信息官委员会是专门管理信息化军民融合的机构，主要负责听取军民各方的意见和协调行动；首席信息官办公室负有制定信息化军民融合规划、政策和组织工作的直接责任。英国国防部下设国防工业委员会，负责协调国防工业科研与生产中的军政和军民问题；国防技术转化局负责管理民用科研机构从事国防项目的合同和经费。法军成立的相关机构是：武器装备总署下属的武器系统与前景局、中小企业联合会、联合项目小组等。日本国家信息化建设的最高领导机构是信息战略本部，由首相任本部长，防卫省长官等13人为委员，负责拟定国家信息化建设的大政方针；下设首席信息官联合会，防卫省等政府部门的19名局长级首席信息官为委员，负责监督与检查国家与军队信息化建设具体项目的执行情况。印度也设置了高度集中的一元化军民结合管理体制。

值得注意的是，各国政府和军队主要是在顶层成立了相关组织机构，但未见形成自上而下专门的组织体系。这主要是由于军民结合发展的组织计划、武器装备研制与采购等重大行为的主体主要在军队顶层主管部门与国家部门以及地方企业之间进行，基本不涉及军队和地方中下层部门、机构。

2.建立协调机制

由于军民结合战略的实施涉及军民两个方面，发达国家在推动军民一体化的过程中，十分重视军地之间的合作与协同，都建立了跨部门的联合协同机制。美国于1993年成立了跨部门的国防技术转轨委员会，由国防部高级研究计划局（DARPA）局长担任主席，成员来自陆海空三军、商务部、能源部、运输部、国家航空航天局和国家科学基金会等单位。美国的军民协调与合作还体现在许多计划中。为推动军民技术的转移，制定了联合研究和发展协议（CRADA），该协议的目标是支持联邦开发的技术转让给私营部门，提高其经济竞争力，但在实际执行过程中，CRADA使国防部的实验室加入工业界、大学、州和地方政府的联合技术开发。国防部和非联邦机构都可以提供人员、服务和设施来支持该协议，所有资金由非联邦机构投入，以保证军地研发机构资源共享的同时，拉动民用部门的科研投资。1997年美国国防部“两用科学和技术计划”的目标之一，就是与工业界联合投资和合作开发军民两用技术项目。

英、法、德等国也通过政府间的合作和协调机构来推动军民结合。英国国防部参加了政府部级的首席科学顾问委员会，加强与政府其他部门基础性研究的交流与合作，还参加了涉及科技、装备和工业许多部门的小组或工作委员会。此外，英国国防部还和工程与物理科学研究委员会（EPSRC）、基本粒子物理与天文学研究委员会（PPARC）、医学研究委员会等基础研究机构建立有正式的交流与合作机制。英国国防部1992年的“探索者计划”和1996年的“灯塔计划”，都是为了加强与军外研究力量的信息交流，推动国防鉴定与研究总局与工业界、学术界之间在国防预研领域的合作。根据“探索者计划”，英国国防部每年举行一次情况通报会，通报国防军事需求，为工业界向国防科研管理部门提出国防科研和武器装备发展的建议提供了一个正式途径，加强了政府、军方、工业界和学术界之间科技信息的交流。英国改革军用科研设施管理办法，鼓励军事科研机构拓宽业务领域，鼓励民用部门利用军用科研设施进行技术开发。在推动联合研究方面实行“租借”新机制，允许国内民营企业在国防鉴定与研究总局所属的科研机构租用场地、设施和专用设备等从事研究与发展活动。德国国防部通过加强与主管民用科研的联邦研究与技术部的合作与协调，促进工业界参与军民两用技术的开发。法国为建立军方与工业界的新型合作关系，鼓励企业参加武器装备采办的竞争，成立了由国防部武器装备总署、军种参谋部、工业界组成的一体化项目小组，参与采办计划的制订、项目的管理，在设计阶段提出建议，在生产阶段，对质量、可靠性和进度等方面起到监查、控制作用。法国国防部和研究部在2001年1月签署了一项科技合作协议，明确加强两部科技交流的组织工作，并设立一个常设机构，加强两部的科技计划合作。德国从制订武器装备发展计划开始，就主动吸收民用部门的参与，由总装备部门各业务局、各军种局、国防技术采办总署和工业界一起合作制订年度计划。德国总装备部门为避免国防技术基础研究和应用研究课题与民用技术的有关课题交叉重复，经常与民用科研的管理部门协调，共同规划预研工作。德国还建立了统一的研究课题数据库，便于相关部门检索查找，简化了工作程序，避免了重复研究。

（二）制定法规，保障规范发展

世界主要国家都注重在法律法规、战略政策、制度规范和技术标准等多方面进行配套建设，保障军民结合的发展。

1.法律法规层面

许多国家都把军民结合作为国家战略，通过立法加以推进，制定了一系列的相关法规。美国联邦政府自1990年正式提出推进军民一体发展以来，先后出台了《联邦采办精简法案》《武装部队采办法》《签订合同竞争法》《反托拉斯法》《采购美国货法》《政府合同法》《国防生产法》《小企业法》等一系列相关法案。国会每年通过的《国防授权法》和《国防拨款法》，都对推动军民一体化有明确法律条款，规定国防部修改其采办政策，鼓励国防和民用工业基础一体化。俄罗斯出台有《国防工业军转民法》《国防订货法》《国防工业法》和《俄罗斯国家所需商品与服务订货竞争法》等，对军民结合和军民两用技术应用制定了明确法规，规定俄武装力量的武器装备及其他军需物资的获取，由计划经济条件下的“供给制”改为市场经济条件下的“国防订货制”。法国在2003 ～2008年军事计划法中，详细阐述了优先发展军民两用技术的方针。

2.战略政策层面

美国制定了以国防科技工业调整为主要内容的《国防转轨战略》， 1995年颁布了《国家安全科学技术战略》，两个战略都提出“目标是建立一个既满足军事需求又满足商业需求的先进的国家技术和工业基础”。2000年美国国防部制定新的《国防科学技术战略》，其战略目标是：在保持军事技术优势的前提下，采用新的方式追求技术，以更经济的价格获得先进的武器系统。新的方式包括：在有利的情况下，利用民用工业的技术创新和民用市场规模经济，降低武器系统的成本；发展能降低武器系统采办、使用或维护费用的技术。美国国防部的《采办改革：变革的命令》和《两用技术：旨在获取经济可承受性前沿技术的国防战略》等一系列政策性文件，修改和颁布了新的国防采办指令性文件，提出了一系列军民结合制度、国防采办改革倡议、备忘录和措施，为各部门实施军民融合战略提供了政策依据和行为遵循原则。俄罗斯政府为推进军民结合颁布了《2002～2006年国家技术基础》《2002～2010年电子俄罗斯》和《2002～2011年全球导航系统发展纲要》等一系列高新技术发展计划与文件。

英国政府制定了一系列政策，淡化军民技术之间的界限，促进军民技术结合，着力建立一种国家基础上的创新体系。英国国防部推出的相关政策主要有《精明采办战略》《科技与创新战略》和《国防工业政策》白皮书等。其中2001年12月颁布的《面向21世纪的国防科技和创新战略》提出，从国防科技的长远发展来看，国防部必须吸引全球范围内技术先进的民用部门参与国防科研开发，以加快武器装备的更新步伐，对基础研究、民用科研机构的作用、两用技术发展等方面做出了新的规划。2006年10月新颁布的《面向21世纪的国防技术战略》，提出了充分发挥英国国防部国防科学与技术研究院的引领作用，有效利用国内外研究力量，加大研究与发展投资，促进国防技术的发展与装备质量的提高，建立国防部与工业部门联合投资机制，以及吸引地方优秀人才参与国防技术的发展等多种政策。法国1994年公布了二战以后的第二个国防白皮书，明确提出了“国防工业要考虑向军民两用方向发展，军用研究和民用研究要尽可能结合”的原则。2004年7月，法国国防部发布《法国国防采购政策》，强调国防部的科学研究工作应特别注重与民间研究机构的合作，从而确保国防部能充分利用各种科学和技术资源，提高国家公共科研投入的总体效率，并明确国防部要与法国研究与技术部建立协作关系，在信息、航天、生物、材料等两用技术领域开展必要的合作。

3.制度规范层面

美国联邦勤务总署、国防部和国家航空航天局共同制定了《联邦采办条例》，国防部又颁发了相关《补充条例》，详细规定了民用产品和技术的采购管理部门、采购计划制订程序和合同签订方法。美国国防部多次滚动制定了5000系列采办文件，强调“优先采用民用产品、服务和技术，或开发军民两用技术”，规定“在可行的情况下，可修改任务要求，以促成民用产品、技术和劳务”的采购；国防部各直属局和各军种部也制定了多种专项规范，如国防合同管理局推出的《国防合同管理手册》，国防合同审计局颁发的《国防合同审计手册》等。德国联邦政府和国防部也颁发了《国防部采办合同总则》《国防部与工业公司签订研制合同条例》《工业界交付补给品和服务规定》《联邦国防军订货任务分配原则》等一系列规章或规范。这些规章规范保证了法律法规的具体实施。

4.技术标准层面

各国推进军民结合战略的一个重大难题，就是民用技术和军用技术两者采用不同的标准体系，在技术层面存在“壁垒”，严重阻碍了军民结合的发展。而国外研究认为，实际上国防建设中的技术标准80%与民用标准基本相同，只有20%左右需要专门的军用标准。因此，为了推动军民结合的发展，各国都对军用技术标准体制进行了改革，在装备研制与采办过程中大力倡导利用民用标准和商业规范。

1994年6月，美国国防部长发布了主题为“规范与标准——办事的新方法”的备忘录，鼓励采用商业惯例，允许承包商确定自己的质量体系，并要求该质量体系坚持美国民用质量标准ANSI/ASQC-9000所规定的20项要素。此后，美军不断推行军事标准改革，在对过去所有军用标准和规范进行全面清理、审查的基础上，废止了4000余项军用规范（含单篇规范）和300余项军用标准，采纳了1784项民用标准（非政府标准），大大提高了民用标准、性能规范在国防部标准化文件中的比例。鼓励承包商最大限度地采用能满足军事需求的民用标准和性能规范，限制使用军用标准，只有在确实没有民用标准可用，或民用标准不能满足军事要求时，才可使用军用标准，且必须得到批准。另外，美、英两国还在全面推行“单一过程协议”——在亦军亦民的企业中推行单一标准规范、质量体系和会计制度，使军用和民用产品的质量体系与工艺规程合二为一，使之既适合生产军品，又适合生产民品，以充分发挥承包商的积极性和创新能力。例如，美军在采购“联合直接攻击弹药”“联合攻击战斗机”等项目中，英军在采购“45型驱逐舰”“欧洲战斗机”等装备中，不以军用标准和军用规范为主，而以“性能规范”为主提出采购要求，给予承包商足够的自由度和灵活性，使其可结合自身特点和情况，自行规定任务的具体内容和时间安排、交付的项目资料和适用的标准规范，可自由地使用商用惯例、规程和标准。这一做法调动了承包商的积极性，降低了研制与生产成本。日本在修改军事技术规范、采用民用技术标准方面，也做了大量工作。据不完全统计，1999 ～2002年间，日军对其使用的技术标准手册进行了大清理，共修改或废止军事技术标准及技术规范10231项，占所有军事技术标准的74%。2003年，防卫厅在其制定的新武器装备采办政策中又提出，用民用技术标准取代约18000项防卫厅专用的军品标准和规范，并强调尽可能多地采购商业产品和采用商用规范。法国防部指出，只要能满足军事需求，没有必要全部使用高性能、高价位的军用产品，更多地使用按商用规范生产的民品，应更多地采用民用标准。

（三）拟制规划，促进技术研究

信息时代的一个显著特点是军用技术与民用技术融合度越来越深，高技术中信息技术的军民两用性更强。因此，国外在推动军民结合过程中十分重视军民两用技术的发展及军民技术的相互转化。据统计，美、英、法、德、日等世界主要发达国家85%的核心军事技术是民用技术，而80%以上的民用关键技术可直接用于军事目的。在美国国防部推选的国防关键技术与商务部列出的提高经济竞争力的关键技术中就有约80%是重叠的。因此，各国制订相关计划、成立相关管理机构并投入巨额资金，大力发展军民两用技术，推动民用技术转为军用与军事技术商业化进程，夯实国防科技工业基础，促进国民经济和国防建设同步发展。

1.加强两用技术发展规划计划

世界主要国家在国家创新系统建设中，把国家和军队信息化建设作为国家战略规划统筹考虑。从20世纪90年代开始，美国为支持军民两用技术开发，实施了多项专项计划。美国国防部于1995年2月发表了加强两用技术的专门报告，强调加强军民两用技术的研究开发的重要性，提出发展军民两用技术工艺和产品的政策，特别是对那些有重要军事需求同时又具有转移潜力的两用技术，确实需要政府介入的，明确由政府进行投资开发。20世纪90年代以来，美国先后制订和实施了先进概念技术演示计划、技术转移计划、技术再投资计划、两用科学技术计划等多项专项计划，以支持军民两用技术开发。美国联邦政府在规划国家信息基础设施建设时也同步考虑国防信息基础设施的特殊需求。俄罗斯总统信息化政策委员会在1995年出台的《国家信息化构想》中，提出了建设“国家统一信息空间”和“军事统一信息空间”的规划，有力地推动了俄军信息化建设。俄政府先后制定发布了《1991 ～1995年国防工业转产纲要》《1995 ～1997年俄联邦国防工业转产专项计划》《1998～2000年国防工业改组与转产专项规划》《2001～2006年国防工业综合体改革与发展规划》和《2010年前国防工业综合体改革与发展》等规划，对军民结合和军民两用技术应用提出了规划要求。法国规划和实施了“航天计划”“航空计划”“核能计划”“电子、信息和通信计划”等大型技术计划，其中大量的技术是军民两用技术。

2.支持开发两用技术

英国国防部将两用技术的开发作为一项战略，加大两用技术的开发力度。开展的两用技术项目包括：国防部与贸工部联合投资开发航空领域的军民两用技术，国防鉴定与研究局承担的贸工部民用航空研究与技术验证计划，以及国防部主持的国防部与贸工部联合科研计划；英国国防部采用竞争机制，鼓励具有较强技术力量的民用机构开发军用技术。德国在国防科研领域也非常注重发展军民两用技术，以加快发展军民两用技术作为科研重点，强调军用与民用的合作与协调，促进工业界参与军民两用技术的开发。日本防卫当局指出，发展军民两用技术能够减少国家投资的风险，降低武器装备的成本，并有利于军工企业自身的稳定发展。

3.重视利用民用技术与产品

近十几年来，民用高技术尤其是信息技术得到迅猛发展，从总体上看，民用信息技术的发展水平已经在多个方面超过军事信息技术发展水平。信息技术中的军民界限已经逐渐模糊。在军队信息化建设中，发展信息化武器装备所需要的高新信息技术，特别是核心技术，大多掌握在地方高技术企业或公司手中。在这种情况下，许多国家纷纷意识到，充分利用民间领域的成果和资源为国防建设服务，是有效提高资源利用率的重要途径，将现成的民用技术与产品用于军事目的是军民结合最直接的方式。世界一些主要国家在推进军民结合战略中，特别是在研制信息化武器装备时，十分重视利用民用技术与产品。美国防后勤局决定，在市场调研的基础上，今后5年将扩大民品采购20%的比例。英军在发展信息化武器装备所采用的高技术中，民用技术已经占80%以上。日本国防采购时，以签订国防合同作为一种手段，促进先进技术特别是军民两用先进技术的发展。据报道，日本近年建造的大型军舰的通信系统就使用了民用产品。

据有关资料分析，20世纪60年代，美国军事装备研发经费占国家科研总经费支出的一半，到70年代下降到1/3，而现在的军事装备研发经费还不到国家科研总经费的15%，但由于其大量直接采用国家科研成果中先进的民用技术与产品，如今美国的军事装备技术非但没有停滞不前，反而获得了突飞猛进的发展。

（四）开放采购，支持民企竞争

世界主要国家都注重培育开放型产业链，扶持民企参与国防采购，消除军民之间的产业壁垒。

1.建立健全军用技术与装备招投标制度

发达国家20世纪90年代就已在武器装备采办中普遍引入竞争机制，以防止军工垄断，形成公正公平的竞争局面，但由于近年来军工企业的大规模并购，导致一些巨型联合企业的建立，又形成了新的事实上的垄断。为减少军工垄断带来的消极后果，很多国家都制定了相关政策，强化采购过程中的竞争性，充分利用市场竞争的高效机制来满足高技术武器装备的发展需求。历史上美国的国防采购制度比较完善，但针对国际形势的发展和市场竞争的实际情况，美国政府多次调整军事采购政策，进行一系列创新改革，十分重视通过招标和政府采购形式鼓励民用企业参与武器装备的科研和生产。美军方利用招标方式来挑选最佳厂商，使得大批中小企业研发的技术也可参与竞争，不仅满足了军方的需求，而且促进了民用技术的发展。美国提出了尽量选择“商用现成产品与技术”（简称COTS）的军事采购政策。美国联邦项目开发管理条例解释COTS产品为：商业化产品，可以是材料、元件、子系统或系统，具有社会认可的商品价格，有固定的流通和销售渠道。通过COTS建立竞争机制、创造竞争环境，其实质是依托、借鉴和利用成熟的商业技术、商业产品来满足军事需求，从而实现军事技术与民用技术、军工产业与民用产业、军事需求与商业需求之间的结合与协调转化，为军事技术、军事装备在信息化条件下的发展、更新、升级探索了一条低成本的可持续发展之路，实现军民结合、以民养军的良性互动，提高了美军获取高技术的能力和部队的保障能力。

2.注重培育开放型产业链，支持民企参与国防采购

美国军民结合的产业链基本上是市场开放型和社会性的。民营企业是美国国防科技工业体系的主体，其订货量约占国防部总订货量的90%。随着信息技术迅猛发展，中小企业成为信息化发展中极具创新力的一个重要组成部分，扶持民间中小企业为军方开发产品，已成为美军方的指导方针。美军方2003年出台的《国防工业转型路线图》强调，必须改变主承包商控制国防市场的局面，引导和鼓励掌握创新技术的中小企业进入国防领域，从而形成大小兼备、供应商众多的新型国防市场格局。伊拉克战争中美军使用的大批高新科技装备，如通信器材、计算机软件、防毒软件及卫星照片分析技术等，很多都来自硅谷的民企。为了扶持中小企业，美国还专门制订了小企业创新计划，2001年投资5亿美元，旨在聚集全国小型科技企业中的创新人才，发掘可以增强美国军事和经济实力的潜力。美国国防部希望，在未来20年内，其大部分军事研发经费能为创新型中小企业所吸收。法国国防部武器装备总署明确提出，鼓励中小企业参加武器装备特别是其分系统和设备一级采办的竞争；为确保中小企业获得军品科研项目，武器装备总署专门留出采办计划的10%作为中小企业的竞争项目；国防部还建立了与中小企业的联系机制，及时向它们通报军品发展计划，提供参与计划的机会，并为中小企业保留一定比例的研究计划。日本政府在军品订货中既注意各民间企业间的均衡发展，又重点扶持有军工生产能力、掌握尖端技术和生产重要装备的企业。为保护可生产军品的重点民间企业和主要军品生产线，日本政府将军品产值占企业总产值10%以上的企业列为重点军工企业，如三菱重工业公司、川崎重工业公司等，并从经费、政策、管理等方面实行倾斜。日本政府还对那些难以实现大规模生产的军品科研项目提供大量补贴，以确保其技术的领先优势。此外，为提高日本军工企业的竞争力，日本政府还积极推动相关军工企业进行优化组合，鼓励进行联合研制和生产。对于中小型可生产军品的民间企业，也出台了许多优惠政策，并适当提供财政补贴，以激励这些企业积极承担和拓展军品科研生产项目，避免企业因国家削减装备采购费而陷入困境。目前，日本有军品订货资质的企业已达两千多家，基本形成了一个藏身于民、技术先进、门类齐全、潜力巨大的军事科研生产体系。德国制定了《联邦德国订货任务分配原则》，明确规定武器装备的总承包商在承包国防任务后，必须让中小企业参与竞争，必须用竞争手段向分包商分配军工订货任务，以法规形式保护中小企业参与国防科研任务的竞争。

（五）企业重组，推进双向转移

美国2001年基本完成国防科技工业体系向“军民一体”转型的主体过程后，其国防科工体系由三部分构成：一是国家所有、政府经营的兵工厂，共有造船厂、飞机大修厂、军械厂等73家，一般不生产民品。二是政府所有、私人经营的67家兵工厂。这两部分企业虽然只占国防订货量的不到10%，但却是其国防工业体系的核心。三是民营军工企业，是美国国防工业的主体，有2.5万～3万家主承包商和5万家分承包商，其订货量约占国防部总订货量的90%。据统计，美国约有1/3的企业与军工生产有关，军工产值约占全国工业总产值的1/5，美国的科学家、工程师中有近1/2从事与军事有关的研究，生产军品的企业雇用工人约占美国制造业工人总数的1/5。另外，约有80%的航空航天工业企业、70%的核能工业企业、60%的船舶工业企业、40%的电子工业企业、34%的电机工业企业、30%的机械工业企业、10%的钢铁与石油工业企业，都从事相关的军品生产。这些数据一方面说明美国军工产业、军火生意的发达程度，另一方面也表明其国防科工体系已广泛融入国民经济科工体系。

日本和德国很难大张旗鼓地发展独立的国防科技工业，于是把大部分武器装备研发任务和全部生产任务都交给民营企业承担，逐步建立起“寓军于民”的国防科技工业体系。这种国防科技工业体系的好处：将军工生产交给民企承担，可减轻国家负担，政府不必专门维持国防工业体系；生产军品的民营企业往往自行承担部分武器装备预研费用，可节约国防开支；众多民企承担国防科研与生产项目，获得充足资金，有助于促进企业自身成长，进而推动国民经济的不断发展；几乎是全国的工业企业参与武器装备等军品的研发，有助于形成军品招投标竞争机制，从而降低成本，提高质量；生产军品的企业以民需面貌出现，便于进行国际技术交流，吸收国外先进技术。

俄罗斯政府重组国防科技工业的策略是：加快推进军工企业私有化，吸收私人投资者的资金；根据“抓大放小”的原则，国家保留大型军工企业，规模较小的军工企业与大企业合并或实行私有化。其采取的主要措施：将部分军工企业出售给私人，实行军工企业股份化、私有化；使军工企业在保留核心军工生产能力的同时生产民品；改革调整国防工业综合体，组建大型军工集团公司，实行国防工业集团化。

（六）双向投入，扶持重点项目

要实施军民结合战略，还必须有比较充裕的资金作保障。这主要是因为，加强用于研制与生产各类信息化武器装备的国防科技工业基础，需要大量资金。美国近年来大幅度增加国防预算，2007财年比2003财年增加了1/3，达到5064亿美元，其中30% ～40%投资于国防工业，不断加大对国防工业的投资力度，以巩固和加强国防科技工业基础。美国1998年的《国防授权法》对两用技术的研发做出具体规定，要求军方必须加大对两用技术开发的投资，并规定了两用技术项目经费的分摊原则。世界其他主要国家也在增加国防预算的基础上，不同程度地加大了对国防工业的投资力度。俄罗斯、法国、印度等国的军费开支都逐年增长，并将国防预算总额的30% ～40%投入国防科技工业。

值得注意的是，随着新军事革命的深入发展，军队信息化建设渐入高潮，各国纷纷加大开发信息技术的投资力度，推动了国防电子信息工业的迅速发展。美国国防部20世纪90年代末每年对信息技术的投资总额约为500亿美元，逐步增加为2003年645亿、2005年707亿和2006年的742亿美元，2010年更高达914亿美元。据报道，俄罗斯国防部将其国防订货费的约20%（300亿～450亿卢布）用于“统一军事信息空间”建设，发展各类各级指挥自动化系统。

（七）军民协同，提升网络安全

随着信息化的高速发展和对国家经济与国防建设的广泛渗透，信息网络空间已成为陆地、海洋、天空、太空之外新的国家安全领域，信息安全已经成为国家安全的主要隐患之一，如何抵御和消除网络安全威胁是世界各国21世纪面临的重大挑战和紧迫问题。世界各国逐渐认识到，解决国防信息安全问题不能仅靠军方孤军作战，需要充分调动一切国家力量，建立“军民结合”“官民一体”的信息安全综合防范体系。

1.提出信息空间的“整体安全”概念，军民一体应对网络威胁、提升网络攻防能力

“整体”意味着在网络安全问题上，要协调、整合国家全部力量，包括国际参与和外交、军事条例与行动、经济政策与工具及联合情报机构与执法部门。军民结合并进行密切、真诚的合作，是各国信息安全保障战略、政策和体制建设的指导思想与核心内容。首先，国家关键基础设施是国防信息化、国家经济社会生活乃至国家运行的基础，政府与军方如果无法与企业密切合作、责任分担和信息共享，国家整体信息安全就无从保障；其次，在信息时代，核心信息技术和设备几乎都掌握在民间IT公司手中，它们掌握了全球的信息命脉；另外，传统军工企业近年来也相继进入信息安全市场，不仅为政府和军方提供各种工具和服务，还全面参与了攻击型网络武器等信息战武器的研发。美国1998年的第63号总统令（PDD63）、2000年首份《国家基础设施保护计划》（NIPP）、2003年的《网络空间国家安全战略》等重要文件中，均强调“保护美国关键基础设施仅仅依靠联邦政府是不行的”，信息空间的安全是一个“整体安全”，所有企业、组织和公民都有责任和义务来维护。2002年布什总统发布了第16号《国家安全总统令》，组建美军历史上也是世界上第一支网络黑客部队——网络战联合功能构成司令部，陆军和海军也各有电脑应急反应分队，空军则建立了专门负责实施网络进攻的航空队。这些部队招募了许多世界顶级电脑专家和“黑客”，目前已经正式编入了作战序列。2009年6月，美军正式组建网络战司令部，由数百人组成，对目前分散在各军兵种的网络战指挥机构进行整合，以统一协调保障美军网络安全和开展网络战等军事行动，并为美国的非军事部门和国际伙伴提供支持，军民协同保障网络安全。2006年、2008年，美国分别组织了代号为“网络风暴”的国家级军民一体网络战演习。2008年的“网络风暴Ⅱ”在美国国土安全部主持下，有美国国防部和中央情报局、国家安全局、联邦调查局等其他10多个联邦政府机构、9个州，英国、加拿大、澳大利亚、新西兰等国以及40多个私营公司参加，假设由敌对国家和恐怖分子发动对IT和通信、化学以及铁路运输等领域的信息网络攻击，进行军民一体、官民一体、国际盟友联动的网络攻防演练。

2.充分借助私营企业技术力量和学术机构的战略咨询和建议，加速信息安全领域的军民融合

经过多年潜心经营，以美国为首的西方主要国家都已逐渐将网络安全和网络战提升到战略高度，主张控制信息技术和互联网，最终形成核、太空及网络“三位一体”武器的威慑能力。在促进军政民合作关系方面，美国等西方主要国家在其网络安全战略中都已明确表示政府无法单独成功完成网络空间安全的各种保障任务，政府、军方和产业界都必须同时承担信息安全的职责，只有整合能力、加强合作，才能真正增强网络安全并在数字革命中充分获益。“军民结合”“政企合作”机制在一些战略规划中发挥了显著作用。在借助私营企业技术力量方面，美国等西方国家近年来通过政府采购等方式，吸引大量传统民企直接参与网络战武器装备的科研生产工作，甚至直接招募民间黑客参与网络战工作。在美国拉斯维加斯最大的计算机展览上，美国前助理国防部长莫尼曾在演讲中对“黑客”们说：“如果你们考虑过余生要干些什么，请务必不要忘记国防部。”2004年9月，美国成立了由28家专业化大公司组成的国际工业财团——网络中心战工业联盟，加强信息技术领域方面的军民协调。在借鉴企业和学术机构战略咨询和建议方面，美国国内大企业和学术机构通过接受政府和军方课题委托、自行选题研究等方式，为美国信息安全、信息战等方面奠定理论基础，并在政府网络安全事务决策中发挥重大影响。

三 启示借鉴

通过对世界主要国家军民结合情况的研究，对我国推进军民融合可以得出以下六个方面的启示和借鉴。

（一）军民结合发展已成为规律性特征

世界各国特别是西方强国，根据国际环境和本国国情，分别采取不同的政策和做法，推进军民结合，经历了不同的发展阶段。积极推进军民结合是当今世界主要国家趋同的政策取向，已成为促进国防建设与经济建设协调发展的规律性特征。建立中国特色的军民融合发展模式完全符合世界各国普遍呈现的发展趋势和经济与国防发展的客观规律，我们应当坚定不移、扎实有效地踏上这条道路。

（二）从国家顶层推进军民结合式发展

国防建设不是社会的自发行为，也不是市场经济的必然产物，而是一种国家行为，是国家意志的反映。从发达国家的经验来看，军民结合发展不单是军队、地方某一个或某几个部门的行为，而必须站在国家的大战略高度，由国家顶层进行决策，由军地双方管理部门合力进行推进、统一组织实施。在这一点上，美国是世界上军民结合做得比较成功的国家，值得我们学习和借鉴。

（三）军民结合关键在于体制机制改革

美国国防体制改革的名言是：“凡是地方能做到的事，都从国防系统移到地方去。”国防部必须学会当一个“挑剔的买主”；凡是能在市场上买到的，就直接拿来满足军事需求。发达国家为保障实施军民结合，大多是从国家经济发展和国防建设的规划和立法切入，在国家和军队的管理层面形成稳定机制，由政府、军队联手制订军民结合发展计划，内阁各部门通力合作，支持国防部门的采办改革以及其他促进军民结合的措施，这一系列措施实际上已经是配套的体制机制改革。如果没有改革的决心与强力措施，军民结合发展将会受到多方利益的牵绊与阻碍，难以推行奏效。

（四）信息化领域的军民结合具有引领作用

从世界主要国家情况看，少有单独进行信息化领域军民结合发展的政策法规，而都是将其融合在军民结合国防建设整体发展之中。但是，由于信息技术具有很强的军民两用性，在国家社会经济和国防现代化发展中具有引领性和主导性等特点，国外在促进军民结合方面的一个重要经验就是从信息化的高起点入手，把信息化作为军民结合的突破口。大量事实充分证明，信息化领域的军民结合成效最为显著，并且对全局具有引领作用。20世纪后半叶从因特网、GPS定位导航系统的军方研发应用到全球广泛民用，体现了信息技术军民结合的广阔前景和对社会发展的巨大推动作用。美国近年来着力发展国家和区域导弹防御系统，从预警探测、精确定位到智能武器控制，信息技术都发挥着核心作用。该系统既带动了军事科技和武器装备的新一轮发展，更引领了相关民用高新技术发展和新型产业的形成，呈现以军事需求带动经济发展、以民用技术促进国防建设的良性互动局面。世界各主要国家在军民结合的政策法规、制度标准和技术规划中，都优先考虑到信息化领域的特点与需要，特别突出信息化武器装备发展方面的问题。在我国进行军民融合的整体设计与推进中，应充分考虑信息化的引领作用与行业技术特点，以信息化建设军民融合带动整个国家经济建设和国防建设的军民融合式发展。

（五）有选择地借鉴、吸取国外发展经验

军民结合采取哪一种模式，是由一国所处的国际环境、国家战略（军事战略、经济战略、科技战略和文化战略）等因素决定的。世界各主要国家依据各自不同国情，选择的模式也不相同；即使同一个国家在不同的发展阶段，也有不同的模式定位。我国的国情、军情与外国有很大差异，在吸取国外军民结合信息化建设的经验做法时要认真加以分析。例如，发达国家在国家法令下较容易形成军地统一协调的信息化建设机制，其职能协调机构无论设在国防部或政府部门，都能在法规框架下共同协商解决军地协同有关问题；而我国政令、军令体系不同，在军地协同上不能照搬国外方法，而需另辟蹊径。西方主要国家在政治、军事上相互结为战略盟友，大量采取国防科技的国际化军民大协作方式，武器装备可以联合研制生产和相互开放采购；而我国受到国际政治、军事环境制约，国防科技和军事装备更多地需要国产自主控制，以避免受制于人。发达国家是在较完善的市场机制下推进军民结合，而我国国民经济体制改革尚在进行，国防科技工业体制改革近几年才开始，因此不能生搬硬套国外市场化的部分做法和经验，而要根据我们的实际情况，探索中国特色的军民融合建设路子。

（六）注意防范可能出现的风险与问题

从国外实践经验看，在军民结合的进程中，还需要注意把握可能出现的风险，防范可能出现的问题。

网络空间安全问题。一方面，发达国家往往将很多高新信息技术与设备列入禁止出口清单，针对中国更是增加了许多限制条件。另一方面，由于我军很多信息化武器装备采用的关键芯片、操作软件和核心元器件等技术产品“命系他人之手”——掌握在外国甚至是潜在的军事对手手中。大量采用民用技术产品可能会加重对国外技术的依赖程度，在国际政治、军事形势变化的关键时刻，不排除武器装备上某些引进的关键部件被禁止出口或遭受“后门”攻击，造成某些功能失效甚至系统瘫痪的可能。信息技术和产品不能自主可控将是我国网络空间安全乃至国防安全的严重隐患。

军事需求的满足度问题。在军用信息系统采用两用技术和民用标准过程中，部分民用产品可能对军用特殊需求不能完全满足，需要加改装或二次开发；没有按军用标准严格测试与试验的产品，有可能达不到军用要求的可靠性和环境适应性等更为严格的技术标准；我们需要认真考虑并验证大量采用的民用信息产品能否达到战时技术保障安全、快速、可靠等要求；综合论证并通过演习等实践来验证某些发达国家“承包商上战场”的方式能否在我国行得通等问题。

部门关系的协调与平衡问题。国外都很注重军民结合中军地部门、行业之间关系的协调与平衡。我国经济建设和国防建设实行的是部门管理和行业管理，军地部门、行业之间的管理存在着职能交叉。军民融合式发展不仅冲击传统思维，更涉及国家、军队、军工企业和民营企业等多种社会关系以及利益主体间相互利益的调整，牵涉面宽、影响力大。在军民融合的规划与实施中，应充分考虑和综合平衡政府和军队有关部门、军工企业和民用企业之间的职责与利益关系，以调动和发挥各方积极性，在机制和制度层面，解决好部门、行业之间的协调与平衡问题。