第三章 国民政府治藏政策的初步实施及与西藏地方关系的改善

第一节 国民政府设立边政机构

一 蒙藏委员会成立

沿袭前清及民国政府时期对待蒙藏的特殊政策，国民政府在中央设立专门机构——蒙藏委员会，具体负责管理蒙古和西藏事务。1928年2月4日，国民党第二届中央执行委员会第四次会议通过《中华民国国民政府组织法》，其中第七条规定在国民政府内部设立蒙藏委员会。“按本党主义政纲之精神，求国内民族平等之实现，现组织蒙藏委员会，以为改建蒙藏之中心。”3月3日，国民党中央执行委员会第120次常务会议通过《中华民国政府蒙藏委员会组织大纲》, 21日，国民党中央政治会议第133次会议修正通过《国民政府蒙藏委员会组织法》，该法共15条，明确规定了蒙藏委员会的行政地位和相关职能，即直隶于国民政府，掌理：审议关于蒙藏行政事项和计划关于蒙藏之各种兴革事项。从此组织法可以看出，该委员会组织结构较为简单：由国民政府委任委员五人或七人组成，指定一人为主席；仅设秘书处、蒙事处和藏事处；明确规定：“本法称蒙藏者，指未曾改设行省及特别区之蒙古、西藏地方。”1928年6月，国民党中央政治会议第144次会议决议，任命张继、白云梯、刘朴忱、罗桑囊嘉、格桑泽仁、刘继淹等七人为蒙藏委员会委员。同年12月27日，国民政府又任命阎锡山、恩克巴图、班禅额尔德尼、李培天、诺那呼图克图为委员，其中阎锡山为蒙藏委员会首任委员长，12月31日，增加赵戴文为副委员长。1929年2月1日，蒙藏委员会正式启用印信办公，标志着该会正式成立。1929年2月7日，国民政府颁布了新的《蒙藏委员会组织法》，关于蒙藏委员会的职权，略微修改为：“蒙藏委员会掌理之事务如左：一、关于蒙藏行政事项；二、关于蒙藏之各种兴革事项，委员增至9～15人国民政府任命之委员长为‘特任职’”；蒙藏委员会下设总务处，掌理文书会计等事务，蒙事处和藏事处各掌理蒙古和西藏事务。1930年3月13日，蒙藏委员会宣布：“所有从前北京之蒙藏院当然早经消灭，此后关于蒙藏一切政治兴革及行政事宜，均由本会依照本党政纲统筹继续办理。”此后，蒙藏委员会成为国民政府中专门处理蒙古和西藏事务的中央机构。

终国民政府统治时期，《蒙藏委员会组织法》曾多次被修订，对该会的具体职掌、委员人数等进行了细化和扩大。1932年7月25日，国民政府公布了修正后的《蒙藏委员会组织法》。与此前相比，该法最明显的特点在于增强了蒙藏委员会管理蒙藏事务的权限，变更了蒙藏委员会的隶属关系，转隶于国民政府行政院。在具体职能上，此前的《蒙藏委员会组织法》只赋予该会计划和审议有关蒙藏行政事项的职能，而对于蒙藏各项兴革事项只是计划，修订的《组织法》则直接使用了“掌理”一词，“从文意上理解，蒙藏委员会直接掌理相关事项，而不仅仅限于‘审议’和‘计划’”；修订的《组织法》扩大了委员会名额，设委员长、副委员长各一人，委员15～21人；规定蒙藏委员会委员每年轮流前往蒙藏各地视察。1942年4月27日，国民政府再次修订《蒙藏委员会组织法》，该会所掌管的事项没有变动，唯增加了委员的人数，增至21～27人，“由国民政府遴选熟谙蒙藏政教情形者任命之，就中指定六人为常务委员。”蒙藏委员会的组织办法虽多次修订，但是蒙藏委员会在国民政府边疆事务中扮演的角色和作用并未发生太大的变化。该委员会在执行国民政府对藏基本原则，制定对藏政策及执行方面发挥了重要作用。

二 蒙藏委员会成立之初的行政措施

蒙藏委员会成立后不久，便根据国民政府训政时期的施政纲领，于1929年2月23日公布了《国民政府蒙藏委员会训政时期施政纲领》。在该纲领的序言中，蒙藏委员会认为：蒙藏边政，自辛亥革命以来，只以内部纠纷，未遑兼顾，现在南北统一，训政开始，但蒙藏情形阻隔已久，如民政之如何兴革，教育之如何提倡，交通实业之如何建设发展，经纬万端，工作浩大，绝非闭门造车，所能奏效，蒙藏委员会成立后，即根据蒙古西藏之特殊情形，及平日之调查筹计，拟具蒙藏行政纲领及进行程序。内容如下：

一、规定行政系统：1．革新蒙藏旧行政制度

2．改组各盟公署旗扎萨克府及土司

二、促成全民政治：1．废除奴隶制度

2．规定王公待遇

3．设立人民参政机关

4．训练蒙藏自治行政佐治人才

5．实施全民政治

三、扩充公安设备：1．创办警察

2．整顿团防

3．剿办土匪

4．设立卫生机关

四、调查外交情事：1．整理外交档案

2．调查外人之活动情况

五、整理财政：1．整理地方税收

2．废除苛捐杂税

3．创办蒙藏实业银行

六、发展交通：1．整顿台站

2．修筑公路

3．修筑铁道

4．增设邮局

5．增设有线无线电台

七、兴办教育：1．规定留学内地及出洋学生之优待办法

2．编译各种蒙藏书籍及宣传品

3．创办各级学校及职业学校

4．实行普及平民教育

5．厉行识字运动

6．改善礼俗

八、整顿司法事务：1．规定司法机关之系统

2．养成司法人才

九、振兴实业：1．调查耕地牧地

2．改良牧畜

3．奖励合作事业

4．开发矿产

5．保护奖励新兴工商业

6．兴办林垦事业

十、保护宗教：1．保护喇嘛庙产

2．优待宗教领袖

此《施政纲领》是蒙藏委员会对蒙古、西藏施政的基本框架。1929年6月17日，国民党三届二中全会通过关于蒙藏之决议案，其中要求蒙藏委员会：“应根据施政纲领及实施程序，积极筹办实施。在第一期内，应特别注重于调查蒙藏情况，革新行政制度，兴办教育，及筹备自治诸项。”根据这一决议，蒙藏委员会于7月制定了《训政时期蒙藏委员会训政工作分配年表》，此表分民国十九年底止、二十年底止、二十一年底止、二十二年底止、二十三年底止、二十四年底止等六个时期制定了蒙藏委员会在训政时期的任务，包括民政、财政、交通、外交、教育、宗教、军事、工商、垦牧、农矿、司法等十一项，对各项各时期应完成的任务作了规定。蒙藏委员会在此期望“以六年期限分配训政工作，预计至民国二十四年完成”。从此可以看出，蒙藏委员会最初的确想在西藏和蒙古事务上有所作为。然而，在当时西藏地方与中央关系处于隔离的局面下，《施政纲领》实施起来远没其计划的那么顺利。以后的历史事实证明了这一点。

1931年，蒙藏委员会委员长马福祥总结说：“国民政府成立以来，遵奉总理遗教，根据党义党纲，抱定实行扶植蒙藏之决心，在彻底改革之计划中，做建设新蒙藏之准备，于是现在之蒙藏委员会，一改以前羁縻敷衍之积习，而为革新发展之政策，如预定《施政纲领》，以图渐晋同等。”从上述《施政纲领》看，蒙藏委员会作为共和体制下的治边机构，在性质上具有一定的进步性，在施政内容上自然也有许多值得肯定之处。蒙藏委员会在如何治理西藏方面设计了较为详细的方案。但是如何割除清代原有弊政对西藏等边疆民族地区所造成的不良影响，将其《施政纲领》推行于西藏，对蒙藏委员会而言却是个现实的问题。

政策制定起来容易，但是执行起来很难。自辛亥革命以来，西藏与中央的关系处于若即若离的状态。中央政府和内地人士对于隔绝十余年的西藏地方情形如何，并没有确切的认识，对于西藏的了解很大程度上仍然停留在清末的认识上。如时人所言，“除数十百年前所遗之几部古书，如《蒙古游牧记》、《圣武记》、《西藏图志》、《卫藏通志》等外，一无所有。至近人著述，类多日记随笔，然亦寥寥三数册，且语焉不详，间有专著，亦不过辗转抄袭已耳。致事事隔阂，反成秦越相视之势，嗟嗟！自弃若此，藏事之败，非无故也。”汉藏之间、西藏地方与中央之间存在诸多隔阂。为打破这种局面，蒙藏委员会认为：“欲收复西藏，必先明了西藏之现状，上下之心理及中藏隔绝之原因，然后探本穷源，因病下药，始可免闭户造车之讥而收事半功倍之效，此调查之所以为先也。”蒙藏委员会拟调查清楚西藏现在之政治组织，以定政府将来对西藏政治之建设而恢复中藏关系之旧观，调查清楚西藏现有之实力，西藏内部新派与旧派势力之消长、英国对西藏之影响及西藏民众之心理等。调查内容还包括西藏的民政、财政、交通、外交、教育、宗教、军事、司法、农业、林业、矿业、垦殖、工业、商业、牧畜等内容。

除调查外，蒙藏委员会主张加强对西藏的宣传工作，消除因为英国的诋毁挑拨所带来的消极影响。蒙藏委员会认为，英国的挑拨使得藏人不知国民党的主义、政纲和政策，对中央疑虑犹存，没有信心。具体而言，蒙藏委员会主张创办藏汉文合刊报纸，揭破英人的蛊惑宣传，并阐扬中央政府扶助弱小民族及统一之成功，国是之进步；翻译藏文三民主义、建国方略、建国大纲及党国重要刊物与宣言分散西藏各地；选派熟习藏语及藏事之人才，赴藏接洽，宣布政府对西藏之建设计划；用各种宣传方法使藏人明晰英人侵略西藏之野心；宣传政府对蒙藏一反清代羁縻愚弄政策，将使藏人充分自治，参与国政，与内地各省毫无差异；宣传政府明令保护宗教，主张信教自由，以消其怀疑之念。除此之外，蒙藏委员会还主张筹划西藏交通，包括修筑道路，设立无线电台，购置飞机以备急需，修筑康藏铁路等。在涉藏对外关系方面，主张英藏交涉由中央专案办理，不得与收复西藏混为一谈；本吾党取消不平等条约精神处理关于西藏的外交问题。

蒙藏委员会还建议政府选派与达赖班禅均有关系之人员及熟习藏事之汉人赴藏，宣布中央意旨，调解达赖班禅之隔阂，使迎班禅回藏，协助整理藏事；与藏方筹商西藏归诚中央之步骤，厘定西藏边防、军事、政治、党务之权限，妥筹善后，完成统一；筹饬武备，作为和平统一之后盾，最后一步为实现统一完成使命，由中央任命大员协同达赖班禅主持西藏属于中央权限之要政，并任确定达赖班禅后继人选之抽签任务监督任免藏地汉官；由达赖班禅及民众代表中央大员通电取消独立，改悬党国旗帜完成统一，成立党政各种建设机关以定实现本党主义，训练藏人参与政治之能力。以上即为蒙藏委员会所设定的统合西藏的基本步骤。