第四节 政府法律顾问遴选聘任实务操作

一 选聘的法律依据

各级行政机关聘请律师等作为政府法律顾问这一趋势不仅是国情的要求，而且是现实的需要，回顾我国政府法律顾问制度的发展历史，可以明确政府法律顾问工作是依据国家有关法律规定进行的。从时间的纵向维度可见一斑。1980年8月，全国人大常委会通过并颁布的《律师暂行条例》，其中第2条明确规定，律师的主要业务活动之一，是接受国家机关的聘请担任法律顾问。这里规定的“国家机关”，应当包括各级政府及其所属的行政主管部门。1989年12月，司法部颁布实施了《关于律师担任政府法律顾问的若干规定》，这一行政规章主要厘清了律师开展政府法律顾问业务活动的宗旨、主要任务、业务范围、操作规程、工作职责和法律顾问团（组）的组织形式以及司法行政机关对律师担任政府法律顾问工作的指导、监督职责等内容。通过行政立法，使政府法律顾问工作趋于规范。1996年，全国人大制定和颁布的《中华人民共和国律师法》，其中将律师接受法人的聘请担任法律顾问作为律师的首要任务之一；2007年修订后的《律师法》第28条规定，“律师可以接受自然人、法人或者其他组织的委托，担任法律顾问”。

根据《中华人民共和国民法通则》及《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》的相关规定，法人主要区分为企业法人和非企业法人。企业法人主要包括全民所有制企业法人、集体所有制企业法人、私营企业法人、联营企业法人、中外合资经营企业法人、中外合作经营企业法人、外资企业法人。非企业法人主要包括机关法人、事业单位法人、社会团体法人。其中机关法人是指从中央到地方的具备法人条件的各级各类国家机关。机关法人从国家财政或地方财政获得活动经费（预算拨款）。如各级行政机关、人民法院等。《律师法》规定律师可以接受法人的委托担任法律顾问，那么各级行政机关属于机关法人，是法人的一种，所以律师可以接受各级人民政府及其部门的委托担任法律顾问。除前述的相关规定外，各省、自治区、直辖市，各地级市、州，各县级市和县人民政府等制定政府法律顾问工作规则等规范性文件，将律师、法学研究人员、审判人员等作为政府法律顾问聘请的主体。

二 选聘程序

根据相关省份陆续公布的政府法律顾问选聘公告，可将部分具有代表意义省份的选聘方式分析总结如下：云南省采取省政府根据需要可以聘请，省政府法制办公室可以向省政府推荐制；吉林省采取司法行政部门推荐和省政府审核制；山西省律师事务所和各大专院校推荐，由省政府法制办负责遴选后报省政府审核；而深圳市和成都市均采取市政府根据需要聘请。根据目前政府法律顾问制度建设的实际，笔者建议对聘请程序进行规范。

（一）将政府法律顾问服务纳入政府采购范围

因为传统认识，人们将法律服务排除在政府采购目录之外。然而根据《中华人民共和国政府采购法》第2条规定，在中华人民共和国境内进行的政府采购适用本法。本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。所称货物，是指各种形态和种类的物品，包括原材料、燃料、设备、产品等。所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构建物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。所称服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。因此，我国《政府采购法》的范围应当包括法律服务。

2009年6月15日，经评标委员会评定、采购人确认和社会公告等严格程序，深圳市33家律师事务所竞标成功，成为首批获准为深圳市政府提供专业法律服务的机构。他们将在构建法治政府、和谐深圳中发挥重要的作用。此次，深圳以政府名义大规模采购法律服务，不仅开创了深圳采购法律服务的先河，更率先在全国开创了政府购买法律服务的新模式。

但我国最早采取政府采购法律服务的则是广州，2009年3月，在广州市政府的一次常务会议上，《广州市政府部门聘请常年法律顾问试行办法》（以下简称《办法》）通过。该《办法》提出，采取政府“统一采购”的方式，为政府部门聘请常年法律顾问。

依据《政府采购法》将法律服务纳入政府采购，政府法律顾问的聘请可以采取如下程序：

（1）由政府相关部门预报计划，报相关部门批准。各级人民政府及人民政府的相关工作部门如有对法律顾问的需求，应报政府法制办公室批准并确定。

（2）发布公告。由于政府法律顾问要发挥政府法律参谋的作用，因此只有聘请资深的律师或法学专家才能担当此任。选聘法律顾问的条件包括但不限于对学历、年龄、工作年限、政治素质等方面做出具体的规定，还要明确和细化政府法律顾问的选聘条件。

（3）律师事务所“投标”。如果是聘请律师担任政府法律顾问，那么政府一般是与某家律师事务所签订合同。目前而言，担任政府法律顾问不仅是一种荣耀，更重要的是能更早地知道一些政府决策的趋势，这些对律师事务所或律师的经营都有非常重要的意义。因此，大多数律师事务所都愿意担当政府法律顾问这样的角色，在这种情况下，律师事务所要想在众多的事务所中脱颖而出，在提交材料时就得像投标一样专业化和标准化，并且事先制定好服务方案。如本律师事务所的简介、服务团队、服务方式、服务内容、服务创新方式、服务费报价等。人民政府及相关部门在收到律师事务所的这些材料后根据对相关专业领域及专业人士的需求确定候选律师事务所。

（4）评标并公示。严格依据招投标公告的条件选聘律师。

（5）签订合同。为确保双方的承诺能够兑现，一般情况下政府及聘请的人员都会将双方的权利、义务以书面的形式及合同确定下来。

（6）颁发聘书。拟确定聘请的人员报政府相关部门审核确定后，政府部门一般会给聘请的人员颁发聘书。目前的一般做法是政府法制办将候选人员报政府审定。2005年，贵州省法律顾问室为聘请的法律专家咨询委员举行了颁证仪式及座谈会，贵州省政协主席和省政府法制办主任邹伟等向聘请的法律专家咨询委员颁发了聘书。

（二）资格审查

除前述程序问题以外，目前对担任政府法律顾问应当具备的条件在各地的规定也不一致。政府法律顾问制度主要包括聘任制度、联络协调制度、日常工作管理制度以及责任落实制度等。目前，一个比较突出的问题就是部分政府法律顾问把这一工作看作是一项头衔，作为拓展自己业务的资本，重个人荣誉，轻责任履行，主动服务意识不强，而且部分管理机构对政府法律顾问的监督、管理力度不够，责任落实不到位，导致提供的法律服务质量不高。为保证政府法律顾问的工作到位，需建立一套渠道多、环节少的联络机制，配备好常设的联络员，把工作交办好，把文件转送好，为政府法律顾问创造良好的工作条件。

1．政府法律顾问人员范围

政府法律顾问选择服务以律师和法学教授为主，如云南省聘请执业律师、法学教授、政府法制专家以及其他法律专家。但《贵州省人民政府法律事务顾问室法律专家咨询委员工作规则》规定，在全省法学界有一定的知名度；在法学研究领域有一定的成就；在政府法制工作方面或法律服务领域有较大的知名度；有较强解决实际问题的能力、经验。而没有专门作出范围的规定。

从多年的实践经验来讲，我们认为确定政府法律顾问人选应当以律师和政府法制专家为主，教授和其他法学专家为辅的原则。律师执业时间应当在5年以上，有解决重大疑难案件的经验和高度的政治意识。

2．其他条件

选聘的人员职业道德一定要过硬，无任何投诉记录。原则上具有法学本科以上学历，在本领域有一定的知名度，能完全胜任政府安排的工作。如《广州市政府部门聘请常年法律顾问办法》第5条规定，“为市政府工作部门提供常年法律顾问服务的律师事务所，应当具备以下条件：（一）依照《中华人民共和国律师法》成立的律师事务所，成立时间在3年以上，在广州市设有常驻服务机构；（二）在广州市的常驻服务机构应当有20名以上受聘律师，其中最少有5名具有10年以上执业经验的律师；（三）律师事务所近3年未受到司法行政部门行政处罚或律师协会的行业处分”。第6条规定，“提供常年法律顾问服务的受聘律师应当具备以下条件：（一）遵守宪法和法律、法规，恪守律师职业道德和执业纪律，品行良好；（二）5年内没有受过刑事处罚，没有受过司法行政部门的行政处罚或律师协会的行业处分；（三）具有本办法第七条规定的执业经验；（四）市政府工作部门确定的其他条件”。

（三）选聘的其他问题

1．聘请专业化律师或专家

法律包括民商法、刑法、行政法、经济法等不同领域，律师或教授等人员不可能对如此多的法律领域都很熟悉或有深入的研究。“万金油”式的法学人才根本不存在。因此，各级人民政府及其部门要根据自己的需要，了解自己在哪个方面最需要什么样的法律顾问的帮助和建议，从而聘请对应的专业人才，以提高政府法律顾问的质量。

2．聘请经验丰富的律师或专家

为政府提供诉讼法律服务不是政府法律顾问的主要职能，政府法律顾问的主要职责，是为政府依法行政、重大决策等提供法律咨询服务，协助政府预防各类风险的发生，防止已发生的损失不当扩大，尽最大努力为政府减免损失。律师担任政府法律顾问的最高境界，不是为该政府打了多少官司，而是利用自己的智慧和业务能力让政府尽量避免官司，做到以事前预防、事中控制和事后补救为原则。