第二章
政府立法工作要点

立法工作是具有地方立法权的各级地方人民政府的一项重要工作，具体业务由其法制机构即法制办公室负责，因此包括地方性法规、政府规章在内的各种规范性文件草案往往都要由法制办公室牵头起草或审查把关。2015年《中华人民共和国立法法》修订后，赋予了设区的市地方立法权，进一步使地方立法权向基层延伸。根据《中华人民共和国立法法》第七十二条和第八十二条之规定，设区的市可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规和政府规章。这既是贯彻落实党中央依法治国的具体实践，也是坚持法制统一的重要举措。

新时期的地方立法工作必须破除部门利益保护、地方利益保护的错误认识，改变“重管理、轻服务”的观念，牢固树立立法为人民群众服务，为经济建设服务的理念。要通过立法改变束缚发展的做法和规定，消除影响发展的体制性障碍，理顺各行政机关职责，合理调整经济社会各种利益关系，为经济发展和社会全面进步提供良好的法制保障。

具有立法权的地方愈来愈广泛，这对提高地方党政机关治理能力形成了新的机遇和挑战，同时也使政府法律顾问服务工作范围得到拓展，大有可为。近年来，在地方立法实践中越来越多地出现了法律顾问的身影，对立法起草、评估、决策的参与程度越来越高。随着这种转变而来的是法律顾问在介入立法工作时，应当把握历史性机遇，建立健全一套完整且科学合理的服务机制。对于如何摆正服务意识，规范服务流程、增强风险防控等方面，大致可作如下总结：

一、工作内容

（一）在总结政府法律顾问提供立法服务的具体工作内容之前，有必要先对立法的工作内容和流程形成深入了解。一般而言，不管是地方性法规还是政府规章，在目前各地方立法的实践中，政府法制机构在立法“流水线”上的重要性都无可替代，其承担了立法项目的立法前和立法后评估、立法计划、草案起草、协调审查等具体工作。因此，政府法律顾问提供立法服务所面对的服务对象就是政府及相关工作部门的法制机构，为其提供相配套的专业服务支撑。具体来说，以福建省政府法制办公室目前所适用的《福建省人民政府法规草案和政府规章制定程序规定》为例，与政府法律顾问工作内容直接关联的立法过程大致涵盖以下几个阶段：

1．起草

立法项目的起草工作，原则上由提出立项申请的单位负责。涉及两个以上部门职能交叉或者法律关系复杂的项目，由政府确定的主要部门为起草单位，其他部门配合起草工作。起草法规草案、政府规章草案过程中，政府法制办公室可以提前介入，也可以邀请人大常委会法制工作委员会和业务对口的工作委员会参加起草工作。起草法规草案、政府规章草案，可以邀请有关组织或者专家参加，也可以直接委托高等院校、科研机构等有关组织或者专家起草。法规草案和政府规章草案一般包括下列内容：立法依据、目的和原则，调整对象、适用范围和主管机关，需要作出规定的实体规范、程序规范、法律责任，以及其他需要规定的内容。草案内容涉及其他部门的职责或者与其他部门关系紧密的，起草单位应当书面征求其他部门的意见，有关部门应当按时书面反馈意见。草案内容涉及机构设置、经费预算的，应当专门征求政府编制、财政部门的意见。草案内容涉及重大问题或者专业技术问题的，起草单位应当就该问题召开论证会，听取有关方面的专家或者专业技术人员的意见。对经济和社会发展有重大影响、直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益、内容存在较大分歧意见的法规和政府规章项目，起草单位应当向社会公众和利益关系人公开征求意见。法规草案、政府规章草案一般不新设行政许可，确需新设的，必须严格遵守《中华人民共和国行政许可法》的规定，并依照国务院《关于严格控制新设行政许可的通知》要求执行。涉及行政许可、行政强制和行政处罚等内容，一般需要举行听证会。

2．审查

政府法制办公室负责对法规草案送审稿、政府规章草案送审稿进行形式审查和实质审查。实质审查的主要内容是：是否符合宪法、法律、法规的相关规定；是否符合改革、发展和稳定的实际需要；立法的必要性是否充分；拟采取的主要措施和拟确定的主要制度是否具有可行性和可操作性；是否与现行的法规和政府规章相衔接；是否全面征求意见，并对分歧较大的意见协调一致，对协调达不成一致的应当附有列明各方理据和无法协调一致的理由的说明；是否符合立法技术规范要求等。法规草案、政府规章草案送审稿涉及重大问题、专业技术性问题或者涉及较多数公民、法人和其他组织切身利益的，政府法制办公室应当召开由有关单位、专家、社会公众参加的座谈会、论证会，听取意见，研究论证；必要时按规定召开听证会。

3．立法前评估

法规、政府规章的立法前评估主要内容包括：立法的必要性、可行性、协调性、可操作性以及出台的时机；立法拟确定的主要制度、规则、操作性措施和要解决的主要问题；法规、政府规章实施后预期成本效益情况和社会效果，对经济、社会和环境可能产生的影响等。草案的起草单位负责组织立法前评估。评估单位可以邀请或者直接委托具备相应条件的高等院校、科研机构、社会评估机构、行业协会等单位参加立法前评估，受委托的评估机构应当按要求形成评估报告，评估报告应当送委托单位审定。立法前评估形成的评估报告，作为政府制定年度立法计划重要参考依据。

4．立法后评估

政府规章有下列情形之一的，政府法制办公室可以决定进行立法后评估：拟上升为法规立法项目的；需要进行全面修订或者较大修改的；公民、法人或者其他组织对政府规章提出较多意见的；实施满五年的。原则上，实施政府规章的地方人民政府或者主管部门负责组织立法后评估。评估单位可以根据需要，将立法后评估事项委托具备相应条件的高等院校、科研机构、社会评估机构、行业协会等单位进行，受委托的评估机构应当按要求形成评估报告，评估报告应当送委托单位审定。立法后评估报告应当作为政府规章上升为法规立法项目、修改或者废止政府规章、完善配套制度和改进行政管理工作的重要参考依据。

（二）综上所述，政府法律顾问在立法过程中的配套服务主要体现于参与草案的起草、审查以及立法前和立法后评估。具体而言，可表现为接受委托承担立法前评估、立法后评估的课题研究任务，提交评估论证报告；在立法草案起草和审查阶段参与专家论证提供专业性法律意见，或者接受委托起草草案。需要指出的是，从利害关系的回避因素考虑，政府法律顾问如接受委托承担了立法前评估任务，则作为评估报告的提供者，通常不宜再介入草案的论证；同理，如政府法律顾问接受委托承担了立法草案起草任务，则作为草案的起草者，通常不宜再介入立法后评估。

二、服务应注意事项

无论是参与草案的起草、审查还是立法前和立法后评估，政府法律顾问在工作实务中都应规范操作流程，并特别关注法律风险防控。

政府法律顾问在参与草案审查过程中，如发现草案存在与法律、法规相抵触，主要内容严重脱离实际，不适当强化部门权力，强调部门利益，立法技术有重大缺陷，在部门职责冲突或者专业技术等方面存在较大争议，依法应当组织听证而未组织听证，立法条件发生重大变化等情形的，则应当向政府法制机构提出重新组织起草或者修改的建议。

政府法律顾问在接受委托承担立法前评估任务的工作过程中，应关注该立法项目拟解决的主要问题在有关法律、法规和规章是否已经规定有解决问题措施；拟确立的主要制度是否与法律、法规相抵触或者不符合国家有关方针政策；立法项目是否符合本省经济社会发展实际情况和需要；立法时机是否成熟；拟确立的制度是否存在不需要通过制定法规或者政府规章解决的事项。

政府法律顾问在接受委托承担立法后评估任务的工作过程中，应按照以下标准展开对评估对象的全面评价：1．合法性。即立法的各项规定是否与上位法一致，尤其是出台了新的上位法或者上位法进行修订的；没有上位法的，是否符合我国的立法精神和原则。2．适应性。即立法是否适应经济社会发展需要，在相关社会关系调整中是否必需。3．协调性。即与同阶位的立法是否存在冲突，立法本身规定的制度之间是否衔接，配套规定是否完备。4．合理性。即各项规定是否符合公平、公正原则，是否符合立法目的，所规定的措施和手段是否适当、必要；可以采用多种方式实现立法目的的，是否按比例原则采用了对行政相对人权益损害最小的方式；有关法律责任设定是否适当。5．可操作性。即规定的执法体制、机制、措施是否明确、具体、高效、便捷，是否具有针对性。6．技术性。即立法技术是否符合规范，逻辑结构是否严密，表述是否准确。7．实效性。即立法是否得到普遍遵守和执行，是否实现了立法预期的效果。8．效益性。即立法在实施过程中投入的行政成本与所取得的立法效益和社会效益情况。

（撰稿人：邓晓东律师）