战略·美国战略·中国的战略体系构建（代序）

本书研究的内容是：为继续充当世界领导，美国奥巴马政府所做的战略调整。编写此书的目的有二：一是为了让国人对美国战略调整有一个比较清晰的了解，对其战略缘起、内容和特点有一个完整的认识，从而使我们能够更加科学和主动地应对其战略调整；二是为了对我国的战略体系建设有所帮助，通过研究美国战略给我们一些自身建设的启示，从而提出一些关于中国战略体系建设的想法。

一

今天，在中国，“战略”一词的内涵已经成了一个包罗万象的筐，只要论者认为是重要的东西便都可以放进去。事实上，“战略”（strategy）是一个具有历史性、宏观性、领域性和层次性内涵的概念。现代意义的“战略”概念源于军事斗争领域。“战”指战斗，“略”指韬略。克劳塞维茨指出：“战争指导包括战斗的计划和指导……于是就产生了两种不同的活动：一种是个别战斗本身的计划和执行；另一种是协调个别战斗之间的关系，以求达到战争的目的。前者称为战术，后者称为战略。”毛泽东同志指出：“研究带有全局性的战争指导规律，是战略学的任务。”克劳塞维茨和毛泽东等战略家对战略的理解大都属于军事领域，并看到了战略的宏观性特征。随着历史的发展，国家之间在较量中发现：第一，纯粹用军事手段很难达到战胜敌方的目的，特别是在核武器出现之后，军事斗争的局限性就变得更加明显。早在1960年，著名战略家李德·哈特就指出：“战略的旧观念和旧定义由于核武器的发展，变得不仅已经陈旧，而且也已毫无意义。若再以赢得战争、获致胜利为目的，实则无异于疯狂。”第二，二战以来，国与国之间的斗争愈益不再局限于军事领域，而是表现在政治、外交、经济乃至文化等诸多方面。于是，战略的概念从军事领域逐步扩展到其他领域，出现了外交战略、经济战略、文化战略、能源战略、粮食战略等不同领域的战略。而在所有这些战略之上，一种代表主权国家、最高层次、具有统领性的战略符号亦应运而生，即国家安全战略。由此，随着时间的推移，战略既开始分领域，也开始分层次。

战略的本质特征有三。第一，对抗性。战略的核心目的是保证利益，不论是军事的还是经济的，个人的还是国家的，利益的本质是需求。当一国需要获得某些重要东西时，利益便出现了；而当若干国家都需要获得同一种东西时，利益冲突就发生了。为了实现利益，人们需要制定战略，因此，国家只有为了战胜对手、打败敌人，或遇到阻碍时才会制定战略；当不面对对手时，则只有管理、设计和规划。美国著名战略家约翰·加迪斯曾惊呼：“我明白了，不管是美国还是其他国家，都不能孤立地考虑大战略问题。在制定大战略之前，必须先有一个敌手，否则为什么需要一个大战略呢？”我国一些学者提出，中国的战略体系建设应包括“安全战略”和“发展战略”两个体系。事实上，战略制定内容本身就包含着如何发展和建设自己的力量，从而更加有力地打败对手的两方面内涵。因此，一个国家不存在两个战略体系，只有一个战略体系。如果仅单纯研究发展，则只存在规划和设计，不存在对抗性的内涵。第二，艺术性。战略制定要求战略制定者利用自己所拥有的资源（常称为力量），通过独特的、创造性的思维和实践最终达到预期设定目标。战略的艺术性既反映出战略制定者目标设定的科学性和合理性，更体现出其在资源或力量使用和选择上的丰富的想象力、智慧的谋略及创造性的思想方法。第三，全局性和长远性。战略的全局性特征体现在，一国为实现预设目标，需要同步、综合、协调地使用和发展国家的一系列力量。这就决定了国家在做出战略决策时既要重视统筹性和整体性，又要重视长远性和预置性。这是战略有别于战役和战术的最重要特征。至此，我们可以得出主权国家层面的战略定义：国家为战胜对手，达到利益目标，发展、运用和协调自身力量资源，所进行的带有全局性和预置性的谋划艺术。概言之，战略的核心内容有三：目标、路径和手段。目标制定体现出战略制定者的感觉和知觉水平，路径选择展现着战略制定者在思想方法上的谋略艺术，手段应用说明了战略制定者的实力和协调力。

二

在今天全球安全问题日益多样化、复杂化和连动化的环境下，美国不断加强其战略研究和战略体系的建设力度，主要表现在以下三个方面。

第一，不断强调以“法”规范战略的制定。今天，在法规上明确概念是美国所有战略文件都在做的事情。美国政府对所有涉及战略概念的表述都强调精准简明。美军军语、美国军事战略报告以及许多专门领域的战略报告，都对其所选用的战略概念进行了大量、细致、严谨的表述，从而使全国在思想上对战略概念保持统一的理解和认识。此外，对战略制定的法律性保证美国比其他国家都开始得要早。早在1974年，美国就颁布了《国家安全法》，成立了美国“国家安全委员会”，规定其任务是定期“向总统提出有关国家安全的内政、外交和军事政策的综合意见，以使军事机构和政府各部门在国家安全事务方面更有效地合作”。此后，美国国家安全委员会长期以“国家安全委员会文件”等形式发布安全报告。1986年，美国国会通过了《戈德华特-尼克尔斯国防部重组法案》，明确要求总统定期向国会提交正式的《美国国家安全战略》报告，以取代原有的安全报告文件，并详细规定了《美国国家安全战略》报告的具体内容。1996年，美国国会又通过了《军队结构评估法案》，从此美国《四年防务评估》报告开始制订。以法律的形式规定战略文件的出台，保证了美国各届政府对国家安全的负责以及对其执行水平和力度的监督。

第二，重点建设核心战略体系。核心战略主要指美国战略体系中的国家安全战略、国防战略和军事战略，它们的重要性从前向后依次降低。在这一战略体系框架之下，美国的核心战略文件体系是世界上最系统的安全文件体系。《美国国家安全战略》报告由美国白宫制定，总统签发，每届政府至少颁布1份，性质上属于美国国家安全的根本方针政策。它“旨在通过发展、使用和协调美国国家力量以达到实现国家安全的目的”。它阐述了美国政府对安全形势的看法、国家安全的战略目标以及实现安全战略目标的手段。《四年防务评估》报告是美国极具价值又很有特色的与战略文件相关的文件，由美国国防部牵头制定，部长签发，一般4年发表一次。美国国防部指出：“战略评估报告是对国防部战略和战略优先事项进行法律修正的评估报告；在对美国安全威胁和国家面临的挑战做出分析之后，战略评估报告将为美国国防部设定长期行动方向，并将重新平衡和调整美国的战略、能力和部队建设，从而使军队更加适应今天的冲突和未来的威胁。”可见，《四年防务评估》报告在性质上虽不属于战略文件，但指导着美国国防战略和军事战略的制定。它重在对美国国防战略和军事战略实施中的问题进行挖掘、反省和修正，是美国防范战略失误的重要文件。美军将根据《四年防务评估》报告中指出的问题重新调整国防战略、军事战略、军队任务、军队结构及预算。《美国国防战略》由美国国防部制定，部长签发，不定期发布，性质上属于美国国防建设的重大方针政策。它落实美国国家安全战略目标并引领美军制定军事战略，协调国防部与国内各权力机关和盟国的关系，指导美军制订作战和应急计划，规划美军军事能力和情报能力的发展。《美国军事战略》由美军参谋长联席会议制定，主席签发，每届政府至少发布1份。美国国家安全战略和国防战略把军事力量作为一种手段，在国家总的战略目标下讨论它的作用，《美国军事战略》则根据美国国家安全战略和国防战略的精神而制订。它具体规定了军事战略目标、能力规划、部队建设和作战准备，并指导军种和战区战略的制定。总之，美国核心战略文件层级清晰、责权明确、公开保密界线分明。在这一完善的战略体系框架下，美国战略筹划从原则、抽象走向具体、细明；各方各层在行事中有章可循，在纵向层级中各尽职守，在横向协作中自觉集中。

第三，大范围扩展战略体系框架之内容。随着各国较量和竞争新领域的不断扩展，美国在三个核心战略之外不断增加各领域和各层次的战略内容，从而使其战略体系框架不断丰富和完善。冷战结束后，美国先后制定了《国土安全国家战略》《美国反恐国家战略》《国土防御与民事支援战略》《美国国家情报战略》《美国国家反情报战略》《国防情报战略》《应对大规模杀伤性武器的国家军事战略》《网络空间作战国家军事战略》《网络空间国际战略》《网络空间行动战略》和《国家安全太空战略》。这些战略的出台，为美国应对各种不断新增的威胁和挑战编织了更加细密的安全战略网络体系。这一战略网络体系无论在美国战略的准备和预置上，还是在安全力量的发展和建设上都保证了美国的战略建设走在世界前列。本书研究的美国战略内容包括美国国家安全战略、美国军事战略、美国太空战略、美国反恐战略、美国反叛乱战略、美国网络空间战略、美国亚太安全战略、美国对华战略等诸多内容，这一研究将使我们结合现实情况的发展对美国战略建设的严谨性、即时性和拓展性具有更加深刻的理解。

三

中国安全战略体系建设，关乎国家的存亡继绝、兴衰荣辱，关乎国家的科学发展、长治久安。建立中国国家安全战略体系是国家安全发展的基础，也是实现“中国梦”的必然要求。目前，我国虽已有关于国家建设和发展的指导性和纲领性文件，如中国共产党代表大会报告、政府工作报告和国家发展规划等，但尚无专门针对国家安全方面的战略体系谋划。形势所迫，我国需要建立完善的战略体系。

第一，国际形势进一步复杂严峻，“发展制胜”成为大国博弈的焦点，中国应在战略上做好充分准备。冷战后，大国合作与大国对立并存，大国关系变得更加复杂和不透明。自金融危机爆发之后，西方主要国家开始加快新一轮的战略调整。美国等国调整战略的主要动机，就是要对付以中国为代表的新兴国家的崛起。它们预计，随着中国等新兴国家的壮大，“第二次世界大战后建立的国际体系到2025年将几乎面目全非。届时，国际体系将是一个全球性的多极体系，发达国家和发展中国家间的实力差距将继续缩小”。因此，一方面，它们担心拥有数十亿人口的新兴大国会抢夺商品市场、重新分配资源份额、削弱它们原有的政治影响力乃至军事优势地位。这便是西方大国在世界各重要战略资源地区争夺加剧的原因。另一方面，它们重点加强科技创新转化为军事和经济利益的能力，试图以高科技创新为突破口，以增强军事战争能力和经济竞争能力为重点，力争在未来国际舞台上保持长期优势地位。面对大国竞争更加激烈和残酷的局面，我国应当尽快构建中国安全战略体系，以谋略和智慧、计划和运筹、预置和准备之策，赢得在国际竞争中的主动和优势地位。

第二，周边安全威胁多元多变，中国应更加强调在做事中依靠谋略，在成事中注重预置，在借势中讲求运筹。冷战后，亚洲既是世界经济最繁荣活跃的地区，也是世界矛盾危险最集中的地区。美国以反恐为名在军事行动中完成了对我国西部的战略包围和部署。亚洲众多的领土纠纷导致我国周边环境敏感易变，美日等国不断利用我国边界问题和领海权益纠纷，挑拨我国与周边国家的关系，企图在亚太地区造成孤立中国之势。在我国东边，台湾问题至今未能解决；在我国西边，三股势力持续猖獗，西方国家更是乐于见到我国处于东西腹背受敌的困境。朝核、伊核、印核、巴核问题的存在使我国周边成为世界上核武器最多、核谈判最艰难、核斗争最尖锐以及核战争最可能爆发的地区。中东动乱演绎着东西方矛盾、政教矛盾、宗教矛盾、意识形态矛盾、族群矛盾以及政府与民众之间的矛盾，更暴露出西方大国争夺资源和控制势力范围的用心，中东乱局还将持续，武装干涉的可能性从未减弱，这将加剧我国周边地区的动荡。面对愈益纷纭复杂的周边安全形势，我国需要找到实现稳定周边的战略思路，需要明确地区安全问题的战略优先次序，需要选择安全发展的地缘战略依托，需要有效联合各种力量并善于使用各种手段。而所有这些“需要”，都离不开中国安全战略体系的建立。

第三，中国发展进入“转型期”“关键期”和“攻坚期”，面对国内外各种挑战，我们应拿出全新的战略设计，整体和有步骤地解决国内外问题。随着中国国力的迅速提升，世界中的“中国因素”在逐渐增多。中国与西方的关系正处于一种力量较量的演进过程。也正是由于我们处在这一阶段，中国的崛起和发展会变得格外困难。今天，无论是从国内出口商品，还是从国外进口原料，我们都面临一些西方国家甚至一些发展中国家的反感和抵触。在中国不断强大的进程中，它们从自身利益出发，常会把中国看成是自己的竞争对手甚至是威胁。中国的发展虽然给世界经济带来了繁荣与机会，但也给原有的世界经济利益格局带来了震动和挑战。而这种震动和挑战对于一些国家来说将意味着它们国力的衰减。因此，未来中国应如何构建和谐世界，如何与其他国家共赢共存？应怎样实现持久发展，防止他国联手对付中国？这些都需要我们拿出全新的战略设计。当中国经济在世界上迅猛发展之时，也正是中国社会在国内转型攻坚之际。这一转型包括体制转型、社会结构变动和社会形态变迁。中国社会的转型容易造成国内矛盾多发的情况。如何正确处理改革与发展、环境与发展、地区差异、城乡和贫富之间的诸多矛盾，既是考验我党理论创新能力、执政能力和领导能力的关键，更是考验我党与群众关系的关键。此外，随着全球化时代的到来，中国社会的安全议题也逐渐呈上升趋势。除传统安全议题外，非传统安全议题也在迅速增多，如恐怖主义、分裂主义、跨国犯罪、金融危机、经济犯罪、网络犯罪、情报窃取、走私、洗钱等。为有效应对和防范各种威胁，需要我们对中国的战略制定提出更高的要求。尽快建立完善、协调、统一的中国安全战略体系，是时代的呼唤，也是我们责无旁贷的历史责任。

借此机会，笔者尝试提出中国安全战略体系框架的设想（如下图）。

关于这个框架需要做出三点说明。第一，在该战略体系框架中，每一个下层战略都应是上一层战略实现其目标的手段。第二，体系中大多数战略在任务上既有防御，又有进攻，只有少数战略重在防御，因此，在重在防御的战略名称上加进“安全”二字，以示区别。例如，网络建设既具有防御任务，也具有攻击任务，因此，在公共空间战略中，称之为“网络战略”；但在国土安全战略中，网络建设重在防备外敌入侵，便称之为“网络安全战略”。第三，每一种战略虽然划分的所属范畴不同，但相互之间都存在协调与合作问题。这一协调应放在国家安全战略中解决。第四，在此战略体系框架中加入了国土安全战略和公共空间战略，这是其他相关讨论所没有的，因为它们未来有可能是国家面临威胁最多的领域。

国人对美国人的战略理解和认识并不困难，难的是如何根据本国国情构建出并能用于应对各种重大挑战的自身的战略体系。

许嘉

2014年2月

于洛阳谷水西