二 计划经济时期我国城乡社区组织的演变

新中国诞生后，出于铲除旧政权统治的社会组织基础的考虑废除了保甲制度，在此情况下，如何加强城市居民的组织管理，现实地摆在党和政府面前。各地做了许多探索，但做法不尽相同，城区以下的设置名称未统一。经过几年的实践和试点，在反复调研论证的基础上，全国人大常委会于1954年颁布了《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》。根据这两个条例，各级城市基层政权组织设立了派出机关——街道办事处，并按居民的居住地区成立了居民委员会。街道办事处是市辖区或不设区的市的人民委员会的派出机关。街道办事处的任务是：办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项，指导居民委员会的工作，反映居民的意见和要求。当时街道办事处一般设专职干部3～7人，其中包括做街道妇女工作的干部1人，办事处内部不设机构。而居民委员会是群众性的居民组织，其任务是处理有关居民的公共福利事项、反映居民的意见和要求、动员居民响应政府号召并遵守法律、领导群众性的治安保卫工作、调解居民间的纠纷等等。居民委员会按照居民的居住情况并参照公安户籍段的管辖区域设立，一般以100～600户居民为范围；居民委员会下设居民小组，由居民小组推选出居委会委员，并且由委员推选出主任、副主任；居民较多的居民委员会设立了社会福利（包括优抚）、治安保卫、文教卫生、调解、妇女等工作委员会，居民委员会每届任期一年，居委会的公杂费和居委会委员的生活补助费由省、直辖市政府统一拨发。自此，城市基层组织便在全国统一规范并获得了迅速发展。这一时期街道办事处和居委会作为党和政府联系居民群众的桥梁在基层社会管理中发挥了重要的作用，但又是作为管理城市辖区中无单位归宿的居民及其社会事务的组织形式而存在的，扮演的只是“单位”体制之外拾遗补缺的角色。后来，街道—居委会组织的结构和职能随着我国形势政策的变化几经调整演变，但其“剩余体制”的属性始终未变，并且随着高度集中的计划经济体制和行政管理体制的形成以及政治意识形态的强化，原本就发育不足的基层社会空间日益受到挤压。作为地域性社会生活共同体的“社区”也因缺少存在和发展的社会土壤而在现实生活中缺位，居民的居住地充其量只是功能萎缩了的“亚社区”，居民委员会作为群众自治组织的性质被扭曲，实际上只是一种准社区组织。至于街道办事处，早期主要承担居民事务的管理，后来发展为对辖区内社会性、群众性工作负全面责任，履行组织领导、综合协调、监督检查等行政职能，其政府组织的色彩日渐加深，“文化大革命”时期更名为“街道革命委员会”，工作内容进一步政治化。

在农村，人们祖祖辈辈聚集而居，于是形成了一个个村落，这是典型意义的传统社区，也构成了乡土中国社会一道独特的风景。家族、宗族、邻里、民间精英与具有基层政权性质的乡里组织（具体称谓各朝代不尽一致，有乡里、里甲、保甲等），在基层社会治理中一直扮演着重要角色。新中国成立以后，不仅废除了保甲制度，宗族等组织也不断受到挤压，在农村社会生活中对公共事务的介入日趋减少。与此同时，基于通过农业集体走向共产主义的信念，1950年代中期以后，在党和政府的动员下，农民先是在农业生产中组织互助组，后来又相继成立初级农业合作社和高级农业合作社，1958年在全国普遍建立了政社合一的人民公社。人民公社在所有制上以“三级所有，队为基础”，即分生产队、生产大队、公社三级核算。生产队是基础，但在政治色彩浓重的行政性指令干预和“一大、二公、三纯”的意识形态支配下，生产队和农民在生产经营上和其他集体事务管理上并无真正的自主权，生产队只是农村人民公社体制下的生产单位，农民则是其中的“社员”。人民公社集工、农、商、学、兵、经济、政治、文化、组织管理于一体，实际上成为党和国家对农村实施全面管理和控制的全能型行政组织。可见，计划经济时期，我国农村也没有完整意义上的社区和社区组织。