二 探索村（居）民自治的新载体

居民（村民）委员会是居民自治（村民）的主体组织，但居民（村民）自治还有居民（村民）会议等其他形式。在我国居民（村民）自治的实践中，各地开展了积极的探索。这里就几个典型经验作一介绍。

（一）居民议事会，将村（居）的民主权利落到实处

实例一 成都村民（社区）议事会：创立还权于民的新载体[4]

村民议事会，是指受村民会议委托，在其授权范围内行使村级自治事务决策权、监督权、议事权，讨论决定村级日常事务、监督村民委员会工作的常设议事决策机构。村民议事会对村民会议负责并报告工作，接受村民会议监督。村民小组议事会，是指受村民小组会议委托，在授权范围内行使村民小组自治事务决策权、议事权的村民小组议事决策机构。村民小组议事会对村民小组会议负责。

2008年，作为统筹城乡综合配套改革试验区，成都市开始大力推进农村产权制度改革。但是，矛盾重重，纠纷不断，基层干部调节乏力。成都市决定鼓励一些区县自行探索村级治理的新机制。鹤鸣村的村民在党支部引导下组成了村民议事会，自主协调解决了确权过程中的各种矛盾。双流、邛崃、彭州等地农村很快诞生了“村民议事会”。为规范村民议事会运行机制，提高村级事务民主决策、民主管理和民主监督水平，在总结各地经验的基础上，成都市市委组织部、市民政局制定了《成都市村民议事会组织规则（试行）》[5]《成都市村民议事会议事导则（试行）》《成都市村民委员会工作导则（试行）》《加强和完善村党组织对村民议事会领导的试行办法》四个配套制度，对相关事宜作了详细的规定。如每个村的村民议事会成员不少于21人，村民议事会里村组干部不能过半；10名以上村民联名可以提出议题；村党组织不得无故拖延议题审查。经过两年多的试验，成都市的村民议事会的运作已经趋于平稳和规范，初步形成了“两委（村党支部、村民委员会）加一会（村民议事会）”的村级管理新模式。村民议事制度进一步完善了村级治理机制框架，变“代民做主”为“由民做主”，为村民自治和民主决策探索了新的组织载体，提供了经验。如在建立促进城乡基本公共服务均等化的配套改革中，政府财政每年为每一村（涉农社区）安排不少于20万元的专项资金，用于每村（涉农社区）的公共服务和社会管理支出，但资金由村（涉农社区）居民自主安排，具体使用由村民议事会表决。这一做法将政府提供公共服务与村民自治安排有机衔接了起来，提高了议事会的地位，也收到了“以民生带动民主，以民主保障民生”的效果。

眼见村民议事会这一创新出了成效，从2010年3月起，成都市在中心城区在推进“两委+公共服务站（所）”的基础上，借鉴农村的经验，选择五城区及高新区的135个社区，推行社区居民自治制度试点，根据社区由院落组成的特点，成立居民小组（院落）议事会和居民议事会，这标志着成都市农村取得的经验由此开始向城市延伸和推广。

“居委会行政化倾向严重，社区院落自治开展不够广泛，居民对社区事务的参与度和关注度也不高。”提到目前居委会运行体制的问题，成都市民政局基层政权和社区建设处处长江维如是概括。

针对这一情况，按照成都市完善城市社区居民自治机制试点工作领导小组的部署，各社区成立居民议事会，受居民（代表）会议委托，在闭会期间和授权范围内，行使社区自治事务议事权、决策权，商议社区日常事务，组织召开临时会议，并接受居民（代表）会议和居民的监督。

为保证民意基础的广泛性，使决策机构真正成为居民的“代言人”，居民议事会形式灵活多样，包括居民小组议事会、院落议事会、民情代表议事会等，其成员由居民每户一票直接选举产生。

甘光全是锦江区大桥社区居委会主任。大桥社区是一个受益于成都城乡一体化的村改居小区，居民们还保持着红白喜事大摆筵席的习惯，扰民问题一度让甘光全头疼不已。

怎样才能既尊重风俗，又不扰民？居民议事会成员提出，修建一个场所，专门用于摆酒宴。点子不错，议事会成员又分头征求居民意见，有居民建议，添加一些设施，将这个场所综合利用为文体活动中心，2011年1月大桥社区居民议事会全票通过投入近百万元建设这个项目的决定。

社区成员参与公共事务，既释放了居民自我管理的意愿，也使居民养成有序参政的习惯。也只有从“观众”成长为“主角”，社区居民自己的事情自己做主，大家的事情大家关心。居民用议事会的方式民主决策，促进了基层民主。

如今，城里的议事会已运行得有声有色，基层民主从抽象的术语，变成看得见摸得着的实惠。如青羊区居民议事会一个月召开一次，院落议事会根据情况需要随时召开，不同层面的问题由不同层次的议事会议决，[6]如图3-1。

图3-1 青羊区院落议事会架构

实例二 社区有个“小议会”

——北京市东城区东四街道推行社区居民常务会工作机制[7]

北京市东四街道2003年以六条社区为试点，探索建立“社区居民常务会议”工作机制，形成“决策—执行—服务—监督”的居民自治、民主监督、民主评议良性运转格局，有事大家共同协商，有困难大家配合解决。开创了快乐、祥和的社区居民自治氛围。如今，这一制度在东四街道全面推展开来。矛盾如何在这里化解，和谐为什么在这里生根？近日，本报记者深入社区一探究竟。

经过多年的摸索实践，社区居民常务会的组织运行机制更加纯熟：常务会一般由9～15位有参政议政能力、热心参与社区建设的居民代表组成，其基本职责有六项：一是积极宣传贯彻党的路线方针和国家有关的法律、法规及规章；二是听取和评议社区居委会、社区服务站的工作总结、工作计划等；三是反映辖区单位和居民群众的愿望和需求，对社区建设和管理建言献策；四是讨论、决定涉及整个社区建设发展、资源共享、社区经费筹措等重要事项；五是对社区居委会的年度公益金支出及预算提出意见和建议；六是监督社区居务公开、财务公开落实情况。

东四街道工委书记赵凌云告诉记者，就性质而言，社区党委是“核心层”，围绕这个核心，社区居民常务会扮演着“监督者”的角色，社区居委会扮演着“执行者”的角色，社区居民代表会扮演着“决策者”的角色，社区服务站以及各类社会组织扮演着“服务与自我服务者”的角色。社区居民常务会以听证会、协调会、评议会、咨询会和视察调研等形式，与居民保持着密切联系，不仅担负着反映社情民意的桥梁和纽带作用，同时发挥着智囊团和思想库的功能，维护社会稳定，稀释社会矛盾。

在社区居民自治的实践中，如何解决好社区居民代表会议闭会期间，居民群众参与自我管理、自我服务的愿望与所选举出的基层自治管理机构出现断层和脱节的问题，如何扭转长期以来形成的居民代表会议“一年一会，三年一选”的状况，这是基层民主发展需要解决的新课题。北京市东四街道根据自身实际和居民需求探索的“社区居民常务会议”新型机制，在合理定位、理顺关系，科学组成、明辨职责，建立制度、规范运行等方面可圈可点。

（二）居民社区事务听证等民主形式

实例一 武汉：听证制度走进社区管理[8]

一部地方性法规《武汉市城市社区居民事务听证会制度》正在武汉进行试点。这项“制度”规定，今后凡是涉及社区内公共事务的决策程序要公开民主，在有一定比例的居民提议后，要由居委会召开听证会。

“作为一项居民民主自治制度，听证制度将保证居民对自己的身边居住环境拥有更多的发言权，让社区居民表决选择身边居住环境。”武汉市政府法制办的一位官员说。餐馆油烟和噪音扰民是武汉市中心城区社区中存在的老大难问题，市环境监察支队负责人介绍，中心城区883个社区中，涉及油烟污染和噪音扰民的社区有598个，共达5559处，超过10万户居民受影响，居民反应强烈。过去市政府部门曾多次试图解决，但都因缺乏社区居民的主动参与，长期以来难以解决。据了解，在试点工作推进过程中，武汉市政府首先在中心城区73条街道中，各选出一个社区率先试点，整治油烟污染和噪音扰民。居委会对社区内产生油烟的所有经营餐饮门面、摊点进行全面调查，作为听证会议题。听证会由社区成员代表、社区协商议事委员会委员、社区党组织和社区居委会成员组成，邀请在油烟污染范围内的居民参加，自愿参加的居民也可列席会议。

据来自武汉市民政局的消息，由于听证制度重新确认了社区居民在决定社区公益事务方面的主体地位，因此餐馆油烟和噪音扰民这个困扰武汉社区居民的老大难问题得到了顺利解决。武汉市政府一位主管负责人称，全市计划在成功试点的基础上，进一步完善《武汉市城市社区居民事务听证会制度》，并逐步在全市范围内推广，最终使听证制度成为调整社区公共事务，促进社区民主，保障社区健康发展的制度。

实例二 《赖厝社区民主决策听证制度》[9]

福建泉州晋江市西园街道赖厝社区2005年被晋江市确定为市级旧村改造新村建设示范社区以来，坚持以人为本，执政为民，对全社区全面规划，分批建设，取得阶段性成果，制定了《赖厝社区民主决策听证制度》。其中主要有：……（4）凡涉及村民利益的事项，包括村经济发展规划、年度计划、旧村改造、新村建设、基础设施及配套、村公共公益事业投标、招商引资、征地拆迁补偿款、低保惠农、救灾救济、为民办实事及群众反映的其他事项等均由民主听证会通过。（5）本社区十分之一以上有选取权的村民或五分之一以上居民代表联名要求就某项村务进行听证的，社区“两委”认为符合听证条件的，应当在受理申请之日起5日内作出听证的决定，并于作出决定之日起20日内组织听证。……（11）得到到会听证代表百分之七十五的同意票后，方案方可通过。听证代表多数不同意的项目方案或者对方案存在较大分歧、难以确定时，社区“两委”应当协调当事方作出调整，必要时再次组织听证。（13）听证会主要程序：一是问策。为每家每户提供“民意便条”，便条上明确事项、问题、主要观点及建议，党员群众可根据自己的想法，按照便条的内容填写建议事项，每月结合电费缴纳一并提交党支部，同时领取新便条。二是商策。党支部指定专人负责收集居民的各种提议，分类整理汇总后提交社区支委会讨论。支委会每月讨论一次党员群众提出的建议事项，根据该事项的可行性、实效性，拟定决策议题草案。三是议策。在听证会前召开党员大会，将近期建议征集情况向党员大会通报，并将支委会确定的议题草案提交党员大会讨论，听取党员意见；会后将建议和议题公开，并对党员大会及公告后群众反映的建议及时进行补充修正。四是决策。议题确定后，党支部主持召开全体党员、居民代表、群众代表参加的民主听证会，提议人对议题进行阐述并接受代表质询后，随即进行票决，得到3/4以上的同意票后决策事项方可通过。

通过以上材料介绍可以看到，社区听证会制度是民主监督、民主议事的重要手段之一，起步于20世纪90年代初，城市社区率先用于社区和管理建设之中，已经做了充分有效的尝试。它的逐步推广也引领了“村改居”社区规范化、制度化社区听证制度的良性发展。