2013年上半年财政运行情况与未来展望

杨志勇

ZB2013（0730）-0046/0134-DT011/0024

一 上半年财政运行基本情况

2013年1～6月份，全国财政累计收入68591亿元（不含债务收入，下同），比上年同期增加4795亿元，同比增长7.5%。其中，中央本级收入32311亿元；地方本级收入36280亿元。

2013年1～6月份，全国财政累计支出59714亿元（不含债务还本支出，下同），比上年同期增加5821元，同比增长10.8%。其中，中央本级支出9571亿元；地方财政支出50143亿元。

2013年1～6月份，全国财政收支相抵，收入大于支出8877亿元。

二 上半年财政运行主要特点

（一）财政收入增长乏力

1～6月份累计，全国税收收入为59261亿元，非税收收入为9330亿元。其中，国内增值税为14310亿元，同比增长6.6%（下同）；国内消费税为4353亿元，增长3.6%；进口货物消费税和增值税为6383亿元，下降17.1%；营业税为8845亿元，增长12.9%；企业所得税为14963亿元，增长14.2%；个人所得税为3631亿元，增长11.0%；关税为1212亿元，下降16.0%；契税为1946亿元，增长39.8%；非税收收入增加466亿元，增长5.3%。另外，外贸企业出口退税5301亿元，减少16亿元，下降0.3%，相应体现为减收。上半年财政收入仅增长7.5%，略低于同期国内生产总值7.6%的增幅。

（二）财政支出稳定增长

1～6月份累计，一般公共服务支出6231亿元，同比增长（下同）14.8%；外交支出212亿元，增长16.3%；国防支出3512亿元，下降2.4%；公共安全支出3355亿元，增长13.8%；教育支出8746亿元，增长10.7%；科学技术支出2004亿元，增长18.7%；文化体育与传媒支出847元，增长11.9%；社会保障和就业支出7606亿元，增长15.4%；医疗卫生支出3806亿元，增长22.3%；节能环保支出1059亿元，增长14.1%；城乡社区事务支出5002亿元，增长19.6%；农林水事务支出5141亿元，增长11.3%；交通运输支出3606亿元，下降2.3%。1～6月份，全国财政支出压力仍然较大。各类财政支出中，教育支出占比最大，社会保障和就业支出仍维持较高水平。

三 对上半年财政收支运行情况的分析与未来展望

（一）财政政策运作的财力基础有待进一步夯实

上半年，全国公共财政收入增势堪忧。特别是中央财政收入，1～4月份，比上年同期下降0.8%，只是在5月份和6月份恢复正增长。相对而言，地方财政收入（本级）增长较快，但增速在第二季度逐月递减。财政收入增幅回落意味着未来财政政策空间受到较多限制，也意味着无论是扩大财政支出，还是减少财政收入，空间都会受限。

（二）地方政府性债务管理亟待加强

无论从赤字余额（低于GDP的3%），还是从国债负担率（低于GDP的60%）来看，中国的指标都在国际警戒线范围内，中国政府发债空间较大。但是，2010年末中国已有10.7万亿元的地方政府性债务，2011年和2012年地方政府性债务规模又有较大幅度上升，都在制约着政府通过发债提高可支配财力的空间。

2012年11月至2013年2月，审计署对15个省、3个直辖市本级（统称省本级）及其所属的15个省会城市本级、3个市辖区（统称省会城市本级），共计36个地方政府本级2011年以来政府性债务情况进行了审计。截至2012年底，36个地方政府本级政府性债务余额为38475.81亿元，比2010年增长12.94%。从形成年度看，2010年及以前年度举借20748.79亿元，占53.93%；2011年举借6307.40亿元，占16.39%；2012年举借11419.62亿元，占29.68%。地方政府性债务风险如不能得到较好控制，也可能转化为地方财政风险，并进而转化为中央财政风险。

（三）财政收支权限的分散亟待集中

2012年，税收收入占GDP的比例约为19%，包括公共财政收入、政府性基金收入、国有资本经营收入、社会保险基金收入在内的全口径预算收入占GDP的比例高达35%。2013年也大致延续了这种做法。在现实中，财政部门能直接调动的只是公共财政收入。政府性基金预算收入基本上都属于有主人的资金，在中央层面多由各部门掌握；在地方以土地出让金收入为主，主要由地方政府支配。财政收支权限并不集中在财政部门，这在一定程度上也影响了财政宏观调控能力。财政部门对政府财力缺少统筹能力，在现实中衍生出多部门宏观调控、土地宏观调控、地方宏观调控等在成熟市场经济体制中互不兼容的特殊“宏观调控”。多主体“宏观调控”实际上是以牺牲财政宏观调控效率为代价的。

（四）应高度关注财政政策的顺周期

财政政策本为反周期而做。但受多种因素影响，财政政策却出现了顺周期问题。在经济萧条年份，税务部门为了完成税收任务，甚至会收“过头税”；在经济过热年份，税务部门为了不抬高收入任务的基数，又倾向于“藏税于民”。无疑，顺周期是不利于经济稳定的。财政政策的科学运作，必须解决顺周期政策问题。国有企业改革尚未完全到位，市场经济条件下宏观调控政策有时还不能充分发挥作用，即企业行为与宏观经济政策导向仍可能不一致。

宏观调控政策的实施还受限于中央和地方关系的不规范。转型期的地方政府，不同于一般市场经济国家的地方政府，除了要提供公共产品和公共服务之外，还是一家具有国有企业功能的公司。多数地方政府负有发展经济的职责，这与干部考核机制有关。近年来，政府上下强调不能唯GDP是从，但一直未见更好的考核指标。

经济转型时期，GDP在干部考核中的地位仍然很难被替代。即使是当前备受推崇的人类发展指数，也是以GDP为基础，增加教育和医疗卫生类指标而形成的。转型期地方政府与企业是捆绑在一起的。当中央政府采取紧缩性调控措施时，利益受损的企业就可能向地方政府求救。违抗中央行政性调控措施，干扰调控效果，但地方企业可能受益，从而对地方经济有利。行政性调控效果容易为地方政府的顺周期行为所抵消。