（一）第一阶段：起步发展阶段

20世纪80年代，我国第一次将环境保护定为基本国策，将资源节约、生态环境保护纳入国家经济社会发展战略，此时期政策主要特点是将资源的源头控制和污染物的末端治理作为重点。从20世纪90年代起，为顺应《21世纪议程》等国际行动，我国开始实施可持续发展战略，主要特点是以资源环境保护约束经济发展从理念转变为行动，以污染物排放量的控制倒逼经济发展方式转变。

1．将环境保护确立为基本国策

1983年12月，第二次全国环境保护会议在北京召开，李鹏同志在会议上宣布“保护环境是我国必须长期坚持的一项基本国策”，环境保护首次作为基本国策被提出，标志着我国对环境保护上升至一个新的高度。为深入贯彻执行这一基本国策，此次会议提出了“三同步”与“三统一”的环境发展战略方针，“三同步”即为经济、城乡、环境建设要实现同步规划、同步实施、同步发展，“三统一”即为逐步实现经济、社会、环境效益三者统一，这一环境发展战略方针逐步演化形成了以“预防为主、防治结合”、“谁污染、谁治理”、“强化环境管理”为主的政策体系，这一阶段的经济社会发展战略规划也都提出了相应的环境发展目标。这一时期，我国主要的能源资源存在供应瓶颈，亟待加大资源能源开发供应力度；自然资源开发后的生态保护修复还没有得到足够重视，污染控制集中在防止新污染的产生以及工业“三废”处理，环境质量管理尚未提上议程。

2．以可持续发展理念解决经济发展和资源环境约束矛盾

一是提出经济发展方式由粗放型向集约型转变。1995年，党的十四届五中全会提出了“两个根本性转变”，其中之一即为经济增长方式要从粗放型向集约型转变，同时全会还提出，到2000年，要力争实现我国环境污染和生态环境破坏加剧趋势基本得到控制，部分城市和区域的生态环境质量有所改善。二是确立了可持续发展理念为国家基本战略。1992年，为顺应联合国环境与发展大会通过的《21世纪议程》，体现我国治理环境污染和控制生态环境破坏的决心，党中央和国务院批准并印发了《中国环境与发展十大对策》，包括实现持续发展战略、防治工业污染、治理城市“四害”、改善能源结构、加强生物多样性保护等方面的内容。同时，我国于1994年制定并出台了《中国21世纪议程》，提出要将可持续发展理念贯穿于我国经济、社会、资源能源利用、环境保护等诸多方面。三是国民经济规划中增加了资源节约和环境保护相关章节。第八个和第九个五年计划期间，我国继续把资源节约和环境保护内容纳入国民经济和社会发展规划中，相比于之前的发展规划，指标和任务进一步细化增多，对环境污染防治的要求明显加大。

3．自然资源领域立法和环境保护政策体系逐步建立

从改革开放到20世纪90年代末期，我国生态环境保护逐渐实现法制化，环境保护政策体系基本建立。一是宪法增加了自然资源利用和环境保护的相关规定。1982年，我国《宪法》增加了改善生活与生态环境、实现自然资源合理利用、加强植树造林和保护森林等内容，从基本法层面为我国建立资源节约与环境保护法律体系奠定了基础。二是自然资源有关立法快速发展。20世纪80年代以来，我国逐步意识到资源开发利用中产生的环境问题，开始加强自然资源保护。从1981年到2000年，我国制定并出台了多部自然资源相关法律法规，分别是：1984年出台了《森林法》, 1985年出台了《草原法》, 1986年出台了《渔业法》、《矿产资源法》与《土地管理法》, 1988年出台了《水法》, 1991年颁布了《水土保持法》, 1996年颁布了《煤炭法》, 1997年颁布了《节约能源法》; 1996年修订了《矿产资源法》, 1998年修订了《森林法》、《土地管理法》，实现了主要资源能源领域立法的覆盖。三是环境污染防治与保护立法框架初步建立和完善。1979年9月，我国出台了《环境保护法（试行）》，这是我国首部有关环境保护的专门法，为之后制定的各个门类的环境保护法奠定了基础。此后，1982年我国出台了《海洋环境保护法》, 1984年出台了《水污染防治法》, 1987年出台了《大气污染防治法》, 1989年出台了《环境噪声污染防治条例》, 1989年12月出台了修订之后的《环境保护法》, 1995年颁布了《固体废弃物污染环境防治法》, 1996年颁布了《噪声污染防治法》;1995年修订了《大气污染防治法》, 1999年修正了《水污染防治法》，实现了环境污染“三废”防治法规政策的全覆盖。四是出台了资源综合利用的法规规章。20世纪90年代后，我国将控制源头防止污染产生以及资源综合利用作为环境工作重心，相继颁布了一系列规章制度和文件，主要是：1991年颁布了《关于加强再生资源回收利用管理工作的通知》, 1996年颁布了《资源综合利用名录》与《关于进一步开展资源综合利用意见》, 1998年颁布了《资源综合利用认定管理办法》和《建设项目环境保护管理条例》等，环境治理工作重点由末端治理开始转向源头控制和资源能源综合利用。五是生态环境建设有关的规章制度逐步建立。1994年，国家出台了《自然保护区条例》，自然保护区建设和保护工作逐渐步入正轨。1998年，《全国生态环境建设规划》启动了天然林保护工程，同时还颁布了《国务院关于保护森林资源制止毁林开垦和乱占林地的通知》、《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》等中央文件，均对保护自然生态环境提出了明确任务和要求。

4．生态环境监测体系起步和发展

1980年，为掌握全国环境污染和保护相关数据信息，我国初步建立起环境统计报表制度，环境数据统计工作逐步由全国向各省市展开。1983年7月，城乡建设环境保护部公布了《全国环境监测管理条例》，明确了环境监测的任务、机构、职责、环境监测网络建设以及数据报告制度等内容。从70年代中期到80年代末期，我国组建了涵盖环境保护部门在内的各类监测站点4000多个，形成了国家、省、地市、县四级环境监测系统，环境监测网络初步建立。1983年我国出台了《统计法》，为推进自然资源、环境保护以及生态建设领域的统计工作提供了法律依据，1985年出台了《关于加强环境统计工作的规定》，各类环境数据的监测、统计和报告制度逐步完善。20世纪90年代，随着资源能源以及生态环境保护工作的推进，对生态环境统计监测的要求逐渐增多。在资源能源领域，我国出台了《节约能源监测管理暂行规定》，对我国用热、用电、用油、节能产品能耗等状况进行监督、检测；在环境污染防治领域，环境监测工作服务于“三河三湖”（海河、黄河、辽河、巢湖、太湖、滇池）水环境污染和“两控区”大气污染的综合整治需要，组建了“国家环境质量监测网”，加强了对污染源达标排放及排污总量监督性监测。

5．基于市场机制的污染防治手段逐步确立

第一，基于市场机制的污染防治手段逐渐丰富。20世纪90年代后，我国排污收费制度继续推进，在此期间，国家出台了相应的配套政策，资源税、矿产资源补偿费、探矿权采矿权转让等制度开始实施，水排污权、大气排污权交易试点工作也逐步开展。第二，公众参与机制开始起步。《中国21世纪议程》为我国的环境污染治理公众参与机制确定了全面的发展目标、政策和行动方案。在此之后，《全国环境保护纲要（1998～2002）》等政策文件实现了公众参与制度的细化和完善。第三，环境破坏的追责问责机制有了法律依据。我国1997年修订的《刑法》专门规定了破坏环境资源保护罪，为环境污染和破坏的行政问责机制建立了法律基础。