三 中国治理模式的特征

党的十八大后，新的中央最高领导层提出了一系列重大的战略改革举措，党的治理和国家治理进入了“新时代”。这些重要的治理改革包括：重构党的最高领导体制，加强党的集中统一领导，强化中央的最高权威；确立“习近平新时代中国特色社会主义思想”，更加强调政治意识形态的引领作用；将国家治理体系和治理能力现代化当成全面深化改革的总目标，推进国家治理现代化；重新回归中国共产党的某些政治传统，通过强调群众路线等发挥党的政治动员力量；全面从严治党，通过强调政治规矩和政治纪律，营造新的政治生态；构筑新的监督监察体系，加大反腐败力度，建立廉洁政治；重点推进社会主义协商民主。然而，纵观整个改革开放40年的中国政治发展进程，这些“新时代”的政治改革目前还不足以完全改变或扭转党的十八大之前已经形成的国家治理模式，在许多方面则进一步强化了改革开放以来逐渐形成的中国特色治理模式。因此，我们在十年前对改革开放30年中国治理改革的经验总结和理论概括在很大程度上仍然适用。

其一，以党组织为主导的多元治理结构。中国的治理主体已经多元化，但是在所有治理主体中，最重要的是中国共产党的各级组织。在西方国家，政府通常是公共治理的最重要主体。与此不同，中国的公共治理结构，是一种“以党领政”的治理结构。党掌握着国家的核心政治权力，在公共治理中党组织比政府机关的作用更大。用习近平的话来说就是：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”一方面，在同级的党委和政府中，党委是权力核心，是最高决策权威所在。比起党组织而言，政府在公共治理中更多起着执行党的决策的作用。另一方面，中国共产党目前已经拥有8700多万名党员，党的基层组织达到436万个，其数量远多于政府组织。在许多没有政府组织的社会领域，通常存在党的组织，它们担负着公共治理的责任。

其二，基于“路径依赖”（Path Dependence）之上的增量改革道路。增量改革的实质，是在不损害或不剥夺人们已有利益的前提下，最大限度地增加新的利益总量，使人们在改革中获得更多的好处。这种增量改革的方式，既强调创新与变革，又注意保持和发扬传统的政治优势，而不是简单地割裂传统。它强调改革过程的渐进性，但并不是没有突破性变革。相反，在条件成熟时也经常会有一些突破性发展。这种突破性改革是局部的和间歇性的，而不是整体性和持续不断的突变。在改革的策略上，增量改革所采取的重要举措是“以点带面”，即在一些地方做局部的试验性改革，取得经验和教训后，再在更大范围内推广。

其三，与选举民主相比，更加重视协商民主。选举是授权环节的民主，主要解决权力的产生和委托问题。“权为民所有”和“权为民所赋”主要通过民主选举得以实现，没有选举，就没有民主。协商是决策环节的民主，主要解决权力的制约和公共参与的问题。“权为民所用”和“权为民所谋”主要通过民主协商得到实现。因此，选举民主与协商民主处于政治过程的不同环节，都是现代民主政治不可或缺的基本要素。然而，从中国民主政治的现实发展来看，比起选举民主，协商民主处于更加优先的地位，也更容易取得突破性成就。这既与中国的政治传统有关，也与现实的制度框架有关。从历史来看，中国有察举、科举、荐举和协商的传统，但从来没有选举的传统。从现实来看，中国有一个相当完备的政治协商制度，有利于推进协商民主。

其四，稳定压倒一切的核心价值。从邓小平到现任中国领导人习近平，中国各届领导人都把“稳定压倒一切”作为核心的治理价值，并以此作为评价公共治理的主要标准。在传统的中国政治语境中，社会稳定的主要意义是政权的稳定和现状的不变。改革开放以来，这种传统的稳定观正在发生重大变化。公共秩序在社会稳定中的重要性正在增加，以“疏”为主的“动态稳定”逐渐替代以“堵”为主的“静态稳定”。传统的静态稳定，其主要特点是把稳定理解为现状的静止不动，并通过压制的手段维持现存的秩序。现代的动态稳定，其主要特点是把稳定理解为过程中的平衡，并通过持续不断的调整来维持新的平衡。动态稳定的实质，是用新的平衡代替旧的平衡，使秩序由静止的状态变为一种过程的状态。党的十五大报告所表达的就是这样一种动态稳定：“在社会政治稳定中推进改革、发展，在改革、发展中实现社会政治稳定。”

其五，法治与人治成为同时起重要作用的治理方式。中国在改革开放后日益重视依法治国，而且在20世纪90年代正式提出了建立社会主义法治国家的目标，在法治建设方面也取得了巨大的进步。但是，中国毕竟是一个有着两千多年人治传统的国家，建设法治国家将是一个相当漫长的过程。在这一过程中，人治仍将发挥重要的作用，在许多公共治理活动中，人治的作用甚至会继续重于法治。这也是为什么在中国政治中会出现独特的“一把手”现象，“一把手”在政治生活中的作用尤为重要。因此，一方面，中国要真正走向民主治理，就必须坚定不移地实现法治；另一方面，在现实生活中要取得理想的公共治理效果，公共管理者也要清醒地看到人治实际上所发挥的重要作用。对于中国的公共治理而言，正确处理好人治与法治的关系，是达到理想治理状态的重要环节。

其六，条块结合的治理格局。中国是一个实行单一制的大国，中央政府通过垂直的与平行的两个权力系统实施对国家的治理。垂直的权力系统，即由中央和省直接管理的纵向政权组织，也就是通常所说的“条”，其特征是上下垂直管理。平行的权力系统，即以地方各级党政机关管理的横向政权组织，也就是通常所说的“块”，其特征是横向的平行管理。条条与块块的结合，构成了中国公共权力的错综复杂的“矩阵结构”。这一矩阵结构，既体现着中央与地方、上级与下级的关系，也体现着党委与政府、党委与人大、政府与人大以及部门与部门之间的关系。