三 从国家治理看人民代表大会制度的改革与完善

在迎来改革开放40周年之际，党的十九大明确了未来中国政治发展的两个总目标：一个是全面深化改革总目标，即“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”；另一个是全面推进依法治国总目标，即“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”。这两个总目标指明了中国未来制度变迁的方向，两个目标的实现都依托于人民代表大会制度。由此可见人民代表大会制度的改革与完善的意义之所在。

1．人民代表大会制度改革与完善的客观需要

改革开放40年后，国家发展进入了一个新的历史方位，社会主要矛盾发生了阶段性变化，已经表现为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民在经济、政治、文化、社会、生态等领域的需求，呈现出多样化、多层次、多方面的特点，这同制度供给不足之间的张力日益明显。社会矛盾的这种历史性变化，对国家治理提出了许多新要求，对国家制度变迁提出了许多新挑战，对人民代表大会制度的改革与完善也提出了许多新课题。

第一，人民群众在政治上日益增长的需要，是新时代完善人民代表大会制度所面临的新期待。人民群众政治参与积极性的不断提升，对于制度的有效性提出了更高要求。关于如何进一步提升制度有效性，习近平概括提出了“八个能否”，需要在今后的制度变迁中继续认真加以解决：“主要看国家领导层能否依法有序更替，全体人民能否依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业，人民群众能否畅通表达利益要求，社会各方面能否有效参与国家政治生活，国家决策能否实现科学化、民主化，各方面人才能否通过公平竞争进入国家领导和管理体系，执政党能否依照宪法法律规定实现对国家事务的领导，权力运用能否得到有效制约和监督。”

第二，经济与社会发展面临诸多未曾遇到过的难题，是新时代完善人民代表大会制度所面临的新挑战。中国长期致力于建立社会主义市场经济体制。然而，市场经济的发展存在一个根深蒂固的难题，那就是所谓的“布罗代尔钟罩”。从表面看来，这是包容性发展策略的问题，实质的问题则在于许多国家的法律和政治制度存在重大缺陷，阻碍了大多数人进入的通道。历史表明，经济与社会发展止于法律和制度所允许的程度。法律的碎片化和制度的不协调会给经济与社会发展带来严重阻碍。党的十九大报告在谈到当前中国面临的挑战时指出：“社会矛盾和问题交织叠加，全面依法治国任务依然繁重，国家治理体系和治理能力有待加强。”当前中国的制度还不够成熟不够定型，建立法治的市场经济也殊非易事。这对人大制度的挑战表现在，立法中依然存在官本主义和部门利益的掣肘，执法中的“不规范、不严格、不透明、不文明以及不作为、乱作为等”还比较突出。故而，需要“从体制机制和工作程序上有效防治部门利益和地方保护主义法律化”，并以建设法治政府为目标，“推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推进各级政府事权规范化、法律化”。

第三，政治生活和政治生态的快速变化，给新时代完善人民代表大会制度带来了新的课题。制度变迁本身包含不断纠错的过程。由于市场经济体制尚不健全，市场交易在非经济领域产生泛化，导致出现选票商业化现象，拉票贿选成为权钱交易的变相存在方式。2012年湖南衡阳发生贿选案不久，辽宁省级人大拉票贿选丑闻再次曝光。一些代表候选人利用资本操纵选举，明目张胆拉票贿选；一些人目无法纪，把收受代表候选人钱物视为潜规则；一些人知法犯法，为代表候选人拉票穿针引线。辽宁贿选案是中华人民共和国成立以来第一起发生在省级层面严重破坏人大选举制度的重大案件，是对中国人民代表大会制度的挑战。从根本上解决此类问题，净化政治生态，是人大制度变迁中必须解决的课题。与此相关，代表机关的代表性与国家自主性之间关系的处理，也将成为人民代表大会制度变迁的新课题。

要满足新期待、应对新挑战、回答新课题，人民代表大会制度只有与时俱进，才能在进一步完善和发展中更加有效发挥作用。

2．人民代表大会制度改革与完善的核心要义

如前所述，人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一的根本政治制度安排。有了这样的制度安排，三者之间的有机统一才可能通过一系列体制机制来运行。从本质上讲，在中国未来国家治理现代化的进程中，人民代表大会制度改革与完善的核心要义，依然是如何处理三者之间有机统一关系的问题。

人民代表大会制度是当代中国政党、民主和法治关系的基础平台。改革开放以来，人们对三者之间关系及其与根本政治制度平台之间关系的认识，有一个不断深化的过程。早在七届全国人大期间，万里就通过切身体会讲述了三者关系的重要性，提出“人大要处理好同党委、政府的关系。对下边来说，则要搞好同群众的关系”。党的十六大提出：“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。”经过21世纪初期的探索，总结中国特色社会主义政治发展道路的经验，党的十八大报告再次强调必须坚持三者有机统一。如前所述，2014年习近平在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上发表讲话，明确提出了人民代表大会制度是三者有机统一的根本制度安排，这在十九大报告里进行了重申。从此，中国政治发展进程中三者有机统一的基本逻辑，找到了有效的制度载体、可靠的实施平台和规范的运行轨道。

需要强调的是，党的领导、人民当家作主在根本政治制度安排下的有机统一，最为关键的是党同人民代表大会制度之间的关系。理解这一问题，涉及对政策和法律之间关系的认识。现代政治学研究表明，“在所有的政治秩序中，法的来源是国家”。“在政治的原动力中，政策优先于法律。只有在公共政策确定以后，法律家才引用政策起草法案并构想出实施它们的一系列行政条例。”公共政策的形成是一个多元互动的过程，它离不开政治权力的中心。不同之处在于，在各国政治结构当中权力中心所处的位置各异。在当代中国，公共政策形成的政治权力中心就是中国共产党。从国家政治生活的格局来看，中国共产党是政治秩序的核心协同力量；从国家治理体系的组合来看，中国共产党发挥的是“统揽全局、协调各方的领导核心作用”；从国家治理能力的发挥来看，中国共产党在政策过程和法律过程中是最关键的引领者。因此，中国共产党同人民代表大会制度的关系，实质上体现的是中国共产党的领导地位和执政方式问题。

中国共产党领导地位和执政方式的实现途径和制度载体是人民代表大会制度。必须在人民代表大会制度平台上，“改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家”。这方面的任务主要体现在：“通过人民代表大会制度，保证党的路线方针政策和决策部署在国家工作中得到全面贯彻和有效执行。要支持和保证国家政权机关依照宪法法律积极主动、独立负责、协调一致开展工作。要不断加强和改善党的领导，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护党和国家权威、维护全党全国团结统一。”在人民代表大会制度平台上，科学规范人大和党委的关系，才能实现党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。

3．人民代表大会制度改革与完善的关键节点

人民代表大会制度改革与完善的关键节点是依宪治国。“宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，是党和人民意志的集中体现。坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”脱离了宪法基础，人民代表大会制度的存在和发展就失去了依据。没有宪法的实施和监督，人民代表大会制度也就失去了支柱。宪法的生命力在于实施。按照《宪法》规定：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”保证《宪法》实施，离不开强有力的监督体系。当务之急，一是通过推进合宪性审查加强宪法监督，二是通过改革国家监察体制，完善国家宪法制度。

首先，推进合宪性审查工作，维护国家法制统一、尊严、权威，保证根本大法的效力，才有利于根本政治制度的发展和完善。2012年12月，习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上就强调：“全国人大及其常委会和国家有关监督机关要担负起宪法和法律监督职责，加强对宪法和法律实施情况的监督检查，健全监督机制和程序，坚决纠正违宪违法行为。”人民代表大会制度的宪法监督主要是督促“一府两院”坚持依法治国。全国人大及其常委会还要通过制定完备的法律推动宪法实施，保证宪法确立的制度和原则得到落实。宪法监督要确保一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触，一切违反《宪法》的行为必须予以追究，任何组织和个人都不得有超越宪法法律的特权，保证人民依法享有广泛权利和自由。党的十九大报告明确指出：“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。”这对人民代表大会制度的发展与完善，对建设社会主义政治文明，具有关键性意义。

在推进合宪审查工作的同时，为完善监督体制，十八大以来中国逐渐开始探索国家监察体制改革。如何制约和监督权力，是所有政治制度变迁过程中的关键性难题。改革国家监察体制，是国家宪法制度的重大发展，是人民代表大会制度改革与完善的重大战略之一。2016年，北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点。试点地区设立监察委员会，行使监察职权；监察委员会由本级人大产生，对本级人大及其常委会和上一级监察委员会负责，并接受监督；监察委员会按照管理权限，对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察。在试点基础上，2017年11月4日，十二届全国人大常委会通过《全国人民代表大会常务委员会关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》，各地将普遍设立监察委员会，国家监察体制改革迈出了重要步伐。2017年6月23日，十二届全国人大常委会开始审议《国家监察法》草案。2017年12月22日又进行了二审。《国家监察法》的制定，将为国家监察体制改革提供必要的法律基础。

实行监察体制改革，设立监察委员会，建立集中统一、权威高效的监察体系，是事关全局的重大政治体制改革。这项改革，必将进一步完善国家监督体系，成为改革和完善人民代表大会制度的新起点。

4．人民代表大会制度改革与完善的基础支撑

鉴于人民代表大会制度在中国政治发展中的平台作用和国家治理中的依托作用，搞好人民代表大会自身建设，是人民代表大会制度发展与完善的基础支撑。

第一，重视人民代表大会作为立法机关的自身发展。作为立法机关，人民代表大会及其常委会在立法工作中起主导作用。发挥立法主导作用基础，首先需要人大自身建设相关法律的完善。宪法的颁布、实施和修订，为人民代表大会自身建设奠定了坚实的法律基础。全国人大先后颁布的关于自身建设的一系列法律包括《组织法》《代表法》《立法法》《监督法》等，对各级人大及其常务委员会、各专门委员会、人大代表等都做了专门规定，为推动良法之治做出了重要努力。需要根据新时代历史的不断发展及时修订，以推动人民代表大会的自身建设。

第二，加强各级人大及其常委会作为依法行使职权的工作机关建设。人民代表大会制度恢复重建以后，人大常委会功能开始增强，已经成为名副其实的工作机关。党的十九大报告提出了新的要求，“使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法和法律赋予的各项职责的工作机关”，这需要做出更多努力。

完善议事规则是加强工作机关建设的重要内容。从20世纪80年代开始，随着全国人大议事规则和全国人大常委会议事规则的制定，以及地方各级人民代表大会议事规则的相继制定，人大工作机关会议的召开、提案和审议工作、质询、发言和表决工作等，都有了专门规定。2009年全国人大常委会审议通过了《关于修改〈中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则〉的决定》，对施行20多年的议事规则进行了修改。修改的主要内容是增加临时调整议程的规定；扩大列席人员的范围；增加分组会议和联组会议的召集和主持的内容；对任命案和免职案做出规定；增加批准决算和预算调整方案、批准条约和协定的议案的审议程序；增加听取和审议报告的内容；对发言规则和发言时间予以明确。另外，2000年颁布实施、2015年再次修订的《立法法》，进一步推动了议事规则的完善和工作流程的优化。

专门委员会建设是工作机关建设的又一个重要内容。专门委员会通常被喻为行动中的议会。中国从1982年《宪法》开始，不断加强了专门委员会建设，当时全国人大设立6个专门委员会。从1998年开始，全国人大拥有9个专门委员会。专门委员会的不断增加和强化，不仅完善了人民代表大会的组织体系，也加强了人民代表大会工作机关的作用。后来先后发布的《关于充分发挥专门委员会作用的若干意见》《关于建立健全全国人大专门委员会、常委会工作机构组织起草重要法律草案制度的实施意见》《依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度的实施意见》等，都从具体工作制度和程序上增强了专门委员会的作用。进一步加强各级人大专门委员会建设，有助于保证人大工作机关作用的发挥。党的十九大报告专门提出：“完善人大专门委员会设置，优化人大常委会和专门委员会组成人员结构。”这将是今后人大工作机关改革的一个重要方面。

第三，加强人大作为联系人民群众的代表机关建设。这是实行人民代表大会制度的内在要求，也是人民对自己选举和委派代表的基本要求。人民与人民代表大会之间的关系是授权与代理之间的关系，人民代表大会要对人民负责，必须“成为同人民群众保持密切联系的代表机关”。加强人大代表机关建设，需要从制度上解决联系人民群众的问题，这是做好人大工作的基础，是国家根本政治制度的深厚力量源泉，是国家治理的牢固政治基础，也是人民代表大会制度的生命力之所在。党的十八大报告提出完善代表联系群众制度以来，代表机关建设不断取得进展。在2016年全国人大常委会工作报告中，“深化和拓展代表工作”成为亮点之一。从长远发展来看，如何更好发挥代表作用，搭建联系公众更便利的平台，还需要不断进行探索。

加强代表机关建设需要发挥好代表作用。为此，必须尊重代表的主体地位，提高代表素质。改革开放以来，人大常委专职化是更好发挥代表作用的重要探索。在引入专职化的同时，为确保代表能够依法行使职权，人大着力不断提升人民代表的整体素质，规范人大代表的权利义务和履职规范。2015年《代表法》的修订，有利于代表机关作用的发挥，进一步健全了法律框架，需要在今后的实践中更加完善。

回顾改革开放40年，人大代表机关建设一个引人注目的变化就是互联网技术的应用。通过互联网拓展民意渠道、让人民代表大会和人民代表“链接”好人民，是互联网时代代表机关建设的鲜明特征。这方面的成就已经非常明显，各级人大设立了代表信箱、代表留言板、网上信访，代表通过网络倾听民意。典型的案例是民法总则草案的审议。2016年6月、10月和12月，全国人大常委会每次审议后，都要将草案审议稿在中国人大网上公布，向社会公众征求意见，民法总则草案一度成为“网红”。据统计，在三次网络公开征求意见中，网友总计对民法总则草案提出了69386条意见。同时，2016年全国人大常委会发布《关于完善人大代表联系人民群众制度的实施意见》，提出通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式，密切代表同人民群众的联系。如今，代表联系人民群众的网络平台已经开始搭建，公众期待着它能发挥更大效用。

5．人民代表大会制度改革与完善的拓展空间

在中国政治的发展进程中，“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是中国社会主义民主的两种重要形式”。选举民主和协商民主相互补充、相得益彰，成为当代中国政治制度变迁的特点之一。人民不能只有投票的权利而没有广泛参与的权利，不能只在投票时被唤醒而投票后就进入休眠状态。协商民主是让人民在日常政治生活中获得持续参与权利的重要形式，拓展了人民代表大会制度完善与发展的空间。

中国的人民代表大会制度的明显特色之一是民主协商。早在20世纪80年代，张友渔就总结说：“我们民主的一个突出的特点，是不只实行着少数服从多数的原则，而且在事先实行民主协商原则，取得各方面的一致或多数一致的意见。”坚持宪法全民讨论和参与立法，可以说是民主协商原则在人民代表大会制度中的一种体现。改革开放以来，民主协商制度不断发展，并开始以崭新的面貌出现，这就是社会主义协商民主制度的形式。

从民主协商到协商民主，中国的人民代表大会制度的变迁取得了历史性突破。2014年，习近平全面阐述了社会主义协商民主之后，中共中央于2015年出台《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，提出了协商民主建设的指导思想、基本原则和渠道程序，专门强调要“积极开展人大协商”，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。同年修改的《立法法》特别突出了“开门立法”，就拓展公众参与渠道、立法协商问题规定了款项。2016年发布的《关于完善人大代表联系人民群众制度的实施意见》，对人民代表大会的协商民主作用做了详细规范。近年来，人大协商在探索中不断发展，党的十九大报告将其作为统筹推进协商民主广泛、多层、制度化发展的重要内容，做了进一步重申。

在人民代表大会制度未来的发展与变迁中，协商民主无疑是不可或缺的重要内容。人大协商主要体现为立法工作中的协商和人大代表协商作用的发挥。开展立法协商要求健全立法过程中的协商机制，包括法律起草中的沟通协调协商机制、立法论证听证评估机制和重大利益调整论证咨询机制、公众意见采纳与反馈机制等。发挥人大代表协商作用，要求健全法律起草征求意见制度、有关方面与代表的沟通协商制度，并建立健全代表联络平台机制。人大协商是人民代表大会制度进一步改革与完善亟待拓展的空间，是人民通过选举以外的制度和方式参与国家生活和社会生活管理的重要途径，需要认真加以对待。

6．人民代表大会制度改革与完善的必要条件

净化选举政治生态，是人民代表大会改革与完善的必要条件，是中国根本政治制度发展演进的必然要求。从2014年开始，净化政治生态的问题开始备受关注。解决中国改革发展稳定中存在的种种难题，必须“要有一个好的政治生态”。在2015年全国人民代表大会上，全国人大常委会在工作报告中指出，汲取衡阳破坏选举案的教训，要切实加强党对人大代表选举工作的领导，完善代表资格审查机制，加强对选举全过程的有效监督，确保选举工作风清气正。后来，针对辽宁贿选案，全国人大于2016年9月13日临时召开常委会第二十三次会议，要求进一步加强对代表选举工作的指导督促，采取严密防范措施，严明纪律规矩，确保选举工作弊绝风清。全国人大常委会的决定，是净化选举政治生态的重要举措。

历史地看，贿选是选举政治生态中存在的政治毒瘤，净化选举政治生态是一场持久战。选举权和被选举权是宪法赋予公民的一项神圣而庄严的政治权利。从第一部《选举法》到现行的《选举法》，以及《刑法》等相关法律，中国对贿选等破坏选举的行为都有明确的处罚规定。然而，由于中国还处于社会主义初级阶段，包括选举制度在内的相关安排设置过于粗放，选举生态净化机制的设计缺乏系统性，还需要进一步完善制度体制，建立科学有效的工作机制，惩处选举腐败，杜绝金钱政治和选举商业化，保证选举生态风清气正，坚决维护宪法和法律的权威，维护人民代表大会制度的尊严。

比较地看，世界上第一部关于财产申报的法律，其实就是从净化选举政治风气开始的。1883年，最早建立议会制度的国家英国通过世界上第一部《净化选举防止腐败法》，规定了议员选举费用的限额和对选举舞弊的刑罚。此后，为了净化选举政治生态，不少国家的选举法和政党法都开始关注净化选举的问题。时至今日，一些国家仍然存在选举贿赂等丑恶现象，导致公共利益的衰落。针对金钱在公共生活中的普遍渗透，人们已经尖锐地提出问题：金钱不能买什么？对于此类问题无论有多少答案，但可以肯定的是，金钱不能买选票！

现实地看，进入新时代的中国，应该借鉴发达国家的经验教训，在净化选举政治生态方面，探索出一条行之有效的新途径。净化政治生态，需要大力推进公民教育，重塑社会政治伦理，建立公平合理的利益分配机制，扩大公民参与的渠道，完善民主法治。要净化选举生态，在改革和完善正式制度安排的同时，非正式制度的变迁也不容忽视。非正式制度变迁在很大程度上就是实现社会资本的良性转化，一是弥合“制度鸿沟”，构建公共生活的规范秩序；二是消解“特权场域”，建立社会正常的契约关系；三是削减“信任赤字”，确保义务和期望之间的正态交易。实现了这些转化，投入了良性社会资本，良好的选举政治生态才能逐渐形成。