二 中国股东导向型公司治理改革，1997～2007

在20世纪90年代股东资本主义发展的高峰期，中国证券监管机构和财经政策制定者们也意识到全球对股东导向型公司治理制度的热情。1997年亚洲金融危机的爆发使得金融监管更为迫切，在这种背景下，当年8月国务院研究决定，将上海、深圳证券交易所统一划归中国证券监督管理委员会（证监会）监管。随着1999年《证券法》的颁布，证监会开始行使双重权力：规范证券市场以及在统一法律框架内标准化既有的法律法规。从20世纪90年代末到2001年，中国证监会发布了60多项法律法规，其中很多借鉴了股东导向型公司治理制度的一些做法，如独立董事制度、董事的信托责任（fiduciary duties）、信息披露、公司并购准则（take-over code）和公司控制权市场（market for corporate control）、法律改革以确保可以通过诉讼保障股东权利、会计制度改革和审计监督等。

其中令人印象最深刻的是2001年8月16日发布的《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》（以下简称《指导意见》）。《指导意见》要求在2002年6月30日前，每个上市公司董事会成员中应当至少包括2名独立董事；在2003年6月30日前，每个上市公司董事会成员中应当至少包括三分之一独立董事。中国证监会还在《指导意见》和《上市公司治理准则》中指出，董事会应该建立薪酬、审计和提名等委员会，独立董事应当在这些委员会的成员中占有二分之一以上的比例，而且独立董事应当担任各个委员会的主席。《指导意见》是中国证监会借鉴股东导向型公司治理模式，通过实施独立董事制度来规范公司内部治理的一次努力。中国证监会在发布《指导意见》和《上市公司治理准则》后，又颁布了多项政策，旨在提高独立董事制度的规范性和有效性。新的措施赋予了独立董事更多权力，例如否决关联交易、聘请独立的会计和审计事务所，费用由上市公司支付等。此外，还要求中国上市公司采用美国常见的累积投票制（cumulative voting）方法来选择独立董事，以充分发挥中小股东的作用。如图2-1所示，《指导意见》实施后效果非常显著，中国上市公司中独立董事占所有董事会成员的比例从2001年的6%迅速提升至2002年的23%, 2004年底达到34%。1998～2006年，中国上市公司中独立董事的平均比例是20%。这在短期内是一个很大的进步，但还是远低于美国——美国大部分公司的外部董事（outside directors）在2004年平均超过了80%（如图2-2所示）。

关于中国企业的领导体制，《公司法》（1994）建议将董事长和总经理两职分任，因为“董事长和总经理职位的分离代表所有权与经营权分离，这是现代企业的特点之一”。正如图2-1所示，1994年《公司法》颁布后，整体上中国50%以上的上市公司都将董事长和总经理两职进行了分别任命。20世纪90年代末，中国证监会鼓励上市公司进一步分离董事长和总经理两个职位。从图2-1可以清晰地看到，从1997年到2001年短短4年，两职分任的比例从60%跃升到了约90%。

在解释股东导向型公司治理做法在中国传播的原因和机制之前，有必要先简单介绍一下新制度主义理论中关于组织实践传播（the diffusion of organizational practices）的相关研究。

（一）组织实践的传播：原因、机制和主体

新制度主义学者主要从两个角度来解释组织实践的形成和传播：效率（理性）动因和社会合法性动因（Strang and Macy, 2001; Tolbert and Zucker, 1983）。效率动因是指组织采用某种组织创新或组织实践会提升该组织的效率和效益。例如，M型组织结构（the multidivisional form）的流行（Chandler, 1962）、将濒临倒闭的文理学院改建为职业培训机构（Kraatz and Zajac, 1996）都是出于技术或理性需求而采用某种组织实践的例子。相反，社会合法性理论认为一些组织实践被采用是因为其被人们认为是“理所当然”（taken-for-grantedness）的，是应该被采用的。如果一种组织实践被制度化了，采用这一组织实践就会为采纳它的组织带来合法性（Tolbert and Zucker, 1983）。

那么，新的组织结构和实践是如何传播到其他组织中的呢？DiMaggio和Powell（1983）认为组织结构和行为趋同主要有三种机制：强制性趋同、模仿性趋同和规范性趋同（coercive isomorphism, mimetic isomorphism and normative isomorphism）。第一种机制是强制性趋同，这来自各个组织面临的正式和非正式的压力，这些压力来自组织所依赖的其他强势组织（比如政府）。根据资源依赖理论和权力理论（Palmer, Jennings and Zhou, 1993），组织倾向于采用关键资源提供者认可的行为模式。第二种机制是模仿性趋同，当组织技术尚未成熟、组织目标模糊或环境中存在不确定性时，就会发生制度模仿。新制度学者认为模仿过程会导致全球组织行为日趋类似。组织间的模仿也可能是因为竞争（DiMaggio and Powell, 1983）。当各个组织相互学习经营经验，或者希望尽量降低市场或资源风险时，就存在竞争性模仿压力。各个公司就会采取相同的行为规则，因为不这样做就可能处于不利的竞争地位，市场份额可能会降低。第三个趋同机制是某些规范性因素迫使组织采纳某种组织创新（DiMaggio and Powell, 1983），例如对组织员工、技术人员、管理者的正式培训会提高那些与这些培训内容相一致的组织实践被采用的可能性。正规培训和专业化过程（professionalization）会通过共享社会规则创造一个制度环境（Meyer and Rowan, 1977）。同一行业的专业人士或同一职业社区的成员会有共同的认识和知识基础。已有不少研究发现，在组织层面上存在规范性压力，专业化和共享知识会导致组织行为的趋同（Burns and Wholey, 1993）。此外我们可以合理推断，规范性制度压力也会在全球范围内发挥作用，因为专业培训和教育知识通常是在全球范围内被标准化的，而不仅仅在一个国家的范围内，这为组织实践的跨国传播创建了一个通道（Meyer et al., 1997）。

最后，新制度主义理论学者认为，关于制度传播的研究，无论国内还是跨国研究，都需要识别并分析传播的行动者（agents）和渠道。DiMaggio和Powell（1983）认为理性化和科层化（rationalization and bureaucratization）的动因已经从市场竞争转移到了政府和专业人士。政府在组织实践的采纳和传播中存在强制作用，这从公共管理改革（Tolbert and Zucker, 1983）到美国企业的劳工和人力资源管理实践（Baron, Dobbin and Jennings, 1986）中都可以看得很清楚。特别是，相关研究已经证明，政府在他国的组织行为在本国的传播中也起着关键作用（Guillen, 1994）。例如，Cole（1989）解释了在“质量控制运动”（the quality control movement）的扩散中，日本政府如何发挥了突出作用。政府可能通过奖励或制裁某种组织行为，以促进组织变革。专业人士也在新型组织实践的兴起和传播中发挥了很大作用。有研究表明，专业人士群体（例如基金经理和证券分析师）是股东导向型公司治理制度和战略在美国兴起和传播的主体（Fligstein, 1990; Dobbin et al., 2003）。具体来说，机构投资者和专业人士扮演着美国公司治理制度传播的催化剂角色。机构投资者行动主义（institutional investor activism）产生于20世纪80年代初期美国的收购浪潮中。机构投资者行动主义的出现标志着美国投资者群体由被动、分散、匿名的个人股东到机构投资者股东的转变，这些机构投资者在许多事情上开始挑战公司高管和董事，比如敦促公司董事会进行结构性改革，重新设计公司表决程序等。领军的机构投资者（比如CalPERS，加州公共雇员养老基金）认为“好治理就是好生意”（good governance is good business），好的公司治理自然会为股东创造价值。企业要想在资本市场获得资金，就必须进行公司治理改革，以满足潜在机构投资者的期望和要求。例如，美国大公司自20世纪80年代以来董事会成员的数量减少、外部董事增多并占据大多数，都是和机构投资者的偏好相一致的（Davis and Thompson, 1994）。总之，机构投资者和专业人士在美国股东导向型公司治理做法的传播中发挥了重要作用。

（二）股东导向型公司治理制度在中国传播的内生与外生动机

国家的诞生是经济活动中一个重要的历史标志。政府和政策制定者在经济规则的定义和结构性安排方面发挥了重要作用（Djelic, 1998）。政策制定者对经济活动的参与程度和性质多种多样，可以通过立法或对财产权的定义间接干预，也可以作为监管机构或通过其他经济行为直接干预。因此，从制度角度研究经济结构和活动，必须详细分析政府、政策传统和国家与社会的互动模式（Dobbin and Sutton, 1998）。Evans（1995）将韦伯的政府对市场具有积极促进作用的观点，与Gerschenkron（1962）和Hirschman（1958）发展经济学的主要观点结合起来，提出了“发展型国家”（the developmental state）理论。发展型国家的一个重要特点是，官僚机构既要有足够的自主权，官员能够追求长期目标；同时，官僚机构也要和私人资本发展密切关系，以及时了解不断变化的经济形势对企业家利益的影响（Evans, 1995）。这种“嵌入式自主”（embedded autonomy）能够保证国家在制定、执行长期目标时从主要经济行动者身上及时了解各种情况、获取最新信息，从而促进发展目标的实现。

中国政府在经济和企业的发展中是一个不可或缺的因素。和其他东亚邻国一样，中国也具有发展型国家的特点。正如Walder（1995）在解释中国经济奇迹时所言：地方政府与当地企业之间密切的关系，是激励和引导中国经济增长的关键。作为一个以经济增长为重要目标的国家，中国政府积极学习、借鉴国际先进经济经验和组织实践，助推中国企业“现代化”，从而实现经济增长。如前所述，股东导向型公司治理制度在中国的传播并不是由机构投资者或者专业人士主导的，政府（例如证监会等政府机构）才是关键行动主体。这就提出了一个问题，为什么政府会推动企业大规模采用股东导向型公司治理制度？

组织制度传播的“效率”和“合法性”理论往往把彼此作为互相排斥的两种理论：在组织制度传播的初期都是出于效率或效益原因，而在后期则将其看作一个获得社会合法性的过程而不考虑是否获益。笔者更赞同Scott（2001）的观点，他认为效率和合法性既是互相竞争的关系，也是互相补充的关系。此外，在研究公司治理制度的跨国传播时，区分内生性和外生性动机（endogenous and exogenous motivations）有很重要的理论意义。具体来说，笔者认为内生性和外生性动机之间的主要区别是效率动机往往要内生驱动，而社会合法性则是外生性动机。同时考虑内生性和外生性动机才有助于我们全面理解为何股东导向型公司治理制度在中国被采用。

第一，中国企业体制的内生性特点，比如中国上市公司的公司治理质量较低，推动了被认为是“国际先进的”股东导向型公司治理制度在中国被采用。美式股东资本主义的主要特点之一是大公司的股权结构比较分散。但是中国大企业的股权高度集中，通常掌握在政府或家族手中。政府通过控制关系国计民生的具有重大战略意义的大型企业，以保持对国民经济的控制。对中国的家族企业所有者而言，强烈的家族忠诚度、对外人的不信任以及集权化的决策体制，导致了家族企业的控制权和所有权高度集中（Boisot and Child, 1996; Whyte, 1996; Peng, 2004）。中国上市公司的另一个特点是母-子公司组织结构，也就是说，上市公司（子公司）通常是由企业集团（母公司）控制的。所有权的高度集中以及母-子公司的组织结构都对中国上市公司的治理产生了巨大影响。尽管一定程度的股权集中会减少股东和管理层之间的代理成本，但过高的股权集中会加剧控股股东和中小股东之间的代理问题，滋生关联交易和内部交易问题。近年来上市公司一系列的丑闻事件也证明了这一点，1993～2002年短短10年间，1200家上市公司中有200家因为违法违规而被定罪，违法违规行为包括：资产挪用、非法银行贷款担保、信息非充分披露，以及虚假陈述等。这些违法违规行为往往伴随着母公司和子公司之间的关联交易，由此情况更加复杂（Zhang and Ma, 2005）。而股东导向型公司治理制度，例如独立董事制度，可以弥补中国法律体系的漏洞，保护中小股东利益。也就是说，股东导向型公司治理制度提供了一个迅速弥补中国法律制度漏洞的方法，提供了一条既可以制约大股东和公司高管滥用权力，又不用立即修改现存法律体系的渠道。因此，无论独立董事的任命，还是董事长和总经理两职的分任，都旨在制约控股股东的过大权力（所谓的“一股独霸”）。通过增强董事会的权力和独立性，希望可以缓和控股股东和中小股东之间的利益冲突。

第二，笔者认为中国公司治理体系比较低效是一个重要因素，但还不足以充分解释股东导向型公司治理制度在中国的采用和传播。也就是说，除了改善公司治理的内在需求之外，还存在一些外部压力，要求中国公司采用“国际惯例”（international best practices），使中国公司治理制度与国际接轨，以吸引外资，并增强中国企业的国际竞争力。随着中国日益融入世界经济体系，尤其是2001年加入世贸组织后，股东导向型公司治理制度加速传播到中国。因此，中国参与世界经济被视为重要的外生力量，促进了中国企业采用股东导向型公司治理制度这一“国际先进”的公司治理模式，这不仅能够提高中国公司治理体系的效率，还能提升公司治理体系在全球经济中的合法性。

上述两种因素可以比较全面地解释中国采用股东导向型公司治理制度的原因：一方面中国企业的内部治理制度确实存在不足，有提升公司治理有效性的内在需求；另一方面，中国也面临一些外部压力，尤其是在加入世贸组织后，提高公司治理体系在国际社会的合法性、与“国际接轨”也显得非常必要。

（三）股东导向型公司治理制度在中国传播的两个阶段和三个机制

在前文中，笔者解释了为什么政府是股东导向型公司治理制度在中国传播的关键行动者，以及中国政府推行股东导向型公司治理制度的动机（效率和合法性动机）。接下来的问题是，股东导向型公司治理制度在中国上市公司中是如何被采用的？其传播机制是什么？

受新制度主义理论的启发，笔者认为股东导向型公司治理制度在中国的传播存在两个阶段和三个制度同构机制。第一阶段是在跨国层面，模仿性同构和规范性同构机制都发挥了作用。在中国经济转型的复杂时期，政府官员和政策制定者并不确切知道如何改进中国企业的治理、应该建立一个什么样的现代公司治理体系。在不确定的情况下，当有关官员不能使用“中国方法”来解决问题的时候，他们就需要环顾四周，就需要借鉴国际经验，学习美国、英国或德国、日本等发达国家的经验，以建立、完善中国的公司治理体系。

笔者认为，股东导向型公司治理制度之所以在中国得以采纳，除了股东导向型公司治理制度自20世纪90年代以来在世界上越来越有影响而日益被认为是“国际最佳”公司治理模式之外，中国证券监管机构主要决策者的专业教育背景和工作经历也起到了重要作用。几乎所有的证监会高层官员都有法律或金融学位，相当一批人在美国或英国留过学或受过专业培训，甚至直接雇用在美国或香港证券市场有工作经验的资深人士。比如，中国证监会原副主席（2001年3月至2004年9月）史美伦女士在获得美国加州圣达嘉娜大学法学博士学位后，在美国加州和美国联邦法院工作，并曾在旧金山做过律师。在2001年出任中国证监会副主席之前，她还曾于1998年担任香港证监会副主席兼营运总裁。中国证监会的另一个重要领导人，前副主席高西庆先生，从杜克大学法学院获得法学博士学位，20世纪80年代在华尔街做过多年律师。相反，证监会工作人员中有在日本或德国学习、工作经历的高层官员相当罕见。

杰利奇的研究表明，二战后工业生产系统从美国到欧洲的扩散中，组织实践的跨国传播必须熟知国外的做法并相信该做法是具有优势的（perceived superiority）。无论是规范还是认知原因，笔者认为那些有金融、法律专业背景以及美国教育、工作经历的中国政府官员更倾向于采纳美式股东导向型公司治理制度。法律和金融方面的专业训练使他们更容易相信美国的模式是最好的。随着金融全球化和股东资本主义的兴起，全世界都倾向于认为股东导向型公司治理制度是最优的。法律和财务方面的专业人士更是坚信股东导向型公司治理制度是最好、最有效的公司治理模式，能最有效地分配资源，实现股东价值最大化。证监会官员的施政思维也与股东导向型公司治理制度相一致：在中国证监会的官方网站上，有一个突出的声明——“保护股东的利益是我们工作的重中之重”。

有趣的是，上述来自中国的案例表明，正像美国大公司首席执行官（CEO）的职能出身和专业背景（比如技术、销售还是财务出身）会影响公司战略和公司治理一样（Fligstein, 1990），政府官员的专业经历和教育背景也可以通过强制性的国家权力影响公司治理和公司战略，尤其在中国这样的政府占主导地位、市场经济不够健全、专业人士群体还比较弱势的国家。

第二阶段是在国内层面，中国政府通过法律法规和国家权力，迫使企业采用股东导向型公司治理制度，我们称之为“强制性同构”。美国政府往往通过制造监管与法律的不确定性和模糊性等间接方法来影响组织行为和组织结构（Dobbin et al., 1993; Kelley and Dobbin, 1999），而中国政府通常是采用更直接的方法，直接要求企业采用新的组织制度或做法。比如前文提到的中国证监会发布的《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》，就直接要求：所有上市公司在2002年6月30日前，董事会成员中应当至少包括2名独立董事；在2003年6月30日前，董事会成员中应当至少包括三分之一的独立董事。虽然它只是一个《指导意见》，不是法律或正式法规，但仍然具有强制力，因为证监会可以惩罚那些不遵守《指导意见》的上市公司，勒令其退市或采取其他制裁措施。

从图2-3中我们可以看到一个有趣的现象，虽然董事长和总经理两职分任制度源自美国，但平均每年只有30%的美国公司真正实行了两职分任；而在中国，大约84%的企业在1997～2006年实现了董事长和总经理两个职位的分任，这比美国公司的比例高得多。这一发现的精彩之处在于，中国的政府官员将美国的公司治理理论在中国变成了现实（MacKenzie, 2005）。这一结果反映了中国政府在塑造企业行为方面的强大影响力，而在美国，诸如机构投资者和证券分析师这样的金融市场玩家和专业人士群体的影响力还不够大，还无法迫使企业采纳他们的想法。