1.10 政府规划编制指南的实践研究

中国经济进入新常态。各地区积极推动并研究区位优势和产业基础，分析和确立本地区产业优势和产业组合，明确产业发展思路和支撑体系，通过重点工程和骨干企业，以招商引资为辅助，实现产业聚集和优化提升。同时，以新旧动能转换为目标，实现传统产业优化升级，积极拓展新兴产业，实现经济发展和生态改善，提升居民就业和总体收入水平。笔者于2015年编写出版了《政府规划编制指南》，对政府规划编制的背景分析、理论依据、产业优势、区位特点、战略目标、空间布局、主导任务、资源分布，以及机制体制和组织领导等进行了系统、前瞻的分析。

政府规划分类体系

按照我国政府的层级，对各类规划进行分类，主要有以下几项。

（一）国家层面政府规划

主要颁布的重大综合性规划和产业政策等，如：国家“十二五”规划纲要的编制历时两年多。规划基本思路研究起草阶段，国家发展和改革委员会委托和选聘70多个国内外权威研究机构，对40多个经济社会发展中的重大问题进行专项研究。在广泛调查研究的基础上，有关部门2009年底形成“十二五”规划基本思路，对拟议的《纲要》主要指标进行测算，对支撑“十二五”发展的重大工程、重大项目做了初步安排，2010年8月底形成纲要（草案）的框架。经过广泛征求地方各部门和社会各界对规划编制的意见和建议，纲要（草案）初稿于2010年出炉，并先后经国务院常务会议、中央政治局常委会议、国务院全体会议和中央政治局会议讨论审议。2011年3月14日，第十一届全国人民代表大会第四次会议审查了国务院提出的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要（草案）》，会议同意全国人民代表大会财政经济委员会的审查结果报告，决定批准规划纲要。3月16日，新华社发布《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》。

（二）国务院发布的各类规划

主要由国务院组织有关部门编写并发布，如：《国务院关于印发全国主体功能区规划的通知》由国务院以国发〔2010〕46号的形式发布，并要求“各地区、各部门要从全局出发，统一思想，高度重视，加强领导，明确责任，切实抓好《规划》的贯彻落实。各省、自治区、直辖市人民政府要按照《规划》明确的原则和要求，尽快组织完成省级主体功能区规划编制工作，并认真实施。各部门要根据《规划》明确的任务分工和要求，调整完善财政、投资、产业、土地、农业、人口、环境等相关规划和政策法规，建立健全绩效考核评价体系，加强组织协调和监督检查，全面做好《规划》实施的各项工作。”该功能规划从规划背景、指导思想与规划目标、国家层面主体功能区、能源与资源、保障措施等方面进行了我国主体功能区的空间布局，为全国各省市的产业布局和土地资源使用确立了主体格局和基本要求。

（三）部委和省（直辖市、自治区）的政府规划

国家部委和各省市区出台的经济规划包括五年发展规划、专项规划等。如：“2014年国家新型城镇化规划（2014—2020年）”由国家发展和改革委员会编制并发布，其主要编制依据：“根据中国共产党第十八次全国代表大会报告”、《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、中央城镇化工作会议精神、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和《全国主体功能区规划》编制，按照走中国特色新型城镇化道路、全面提高城镇化质量的新要求，明确未来城镇化的发展路径、主要目标和战略任务，统筹相关领域制度和政策创新。规划期限为2012—2030年。其中，近期2012—2015年；中期2016—2020年；远期2021—2030年；远景展望2031年之后。

（四）市县（市区）政府规划

这类规划一般由各地市、县、县级市、市辖区等组织编制，由县市区人民政府发布并实施。如：笔者编制的“潍坊市节能环保产业园中长期规划”，由潍坊市政府委托编制，汇集了产业、行业等专家学者，对潍坊市各县市区进行了调研和企业走访，收集了大量数据和行业资料，走访了部委专家，按照“发展背景、发展基础、资源禀赋、愿景与战略定位、行业选择与规划目标、空间布局和发展步骤、重点工作、重点工程、保障机制及附件”十个部分，撰写了报告，并确立了“1358”的战略定位，积极推动潍坊市节能环保产业园的产业聚集和资源配置等。

（五）城乡规划

根据《中华人民共和国城乡规划法》，城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。

城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。城市总体规划、镇总体规划包括：城市、镇的发展布局，功能分区，用地布局，综合交通体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围，各类专项规划等。

规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容，应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。

城市总体规划、镇总体规划的规划期限一般为二十年。城市总体规划还应当对城市更长远的发展做出预测性安排。

城乡规划、村庄规划的内容包括：规划区范围，住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求，以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排。乡规划还应当包括本行政区域内的村庄发展布局。乡镇和街道办经济规划一般是参照县级规划，结合本地核心优势和主要特点研究编制。如：“青川县三锅乡2011—2015年发展规划”规定：“到2015年，力争全乡国民生产总值6亿元，比‘十一五’末增50%，农民人均纯收入达5500元，比‘十一五’末增2350元；产业结构进一步优化，强化农业发展，加大第三产业投入，力争到‘十二五’规划末实现产业产值4000万元，到2015年实现农民人均粮食产量420千克，粮食总产量达到468万千克。综合实力大幅提升。”该乡镇“十二五”时期的十大重点工作任务是：建设特色农业产业大乡，扎实推进社会主义新农村建设；大力发展循环经济，转变经济发展方式；加快科技兴农步伐，提高自主创新能力；促进城乡统筹协调发展；加强农村基础设施建设；巩固退耕还林成果，实施荒山造林和全民义务植树，强化森林资源管护；加大环境综合整力度，创建环境优美乡镇；加强公共事业建设，促进社会全面进步；加强民主法制建设；加强社会主义精神文明建设。”

除了上述各类规划，其他各类开发区、国家级或省级高新区、国家级新区等经济规划参照各类级别进行编制计划确定和分类，如：国家级开发区规划一般是地市级或略低于地市级层面。国家级新区根据所在地区的级别不同，可能是副省级或地市级等。