13．水务交易的买家是谁

2009-12-03, No.804

 

年初以来，国内许多城市大幅上调了自来水价格，近日北京、深圳、重庆、济南等城市也加入了这一行列，典型的涨价幅度在25%左右。水作为最基本必需品，其价格陡涨自然引起每个人的关注，而因其市政“公共品”的性质，如同电费和车票一样，涨价也难免引来许多怨言。

本次涨价的背景，一方面是缺水状况日益普遍和严重，水资源的稀缺性日益凸显，同时，城市供水市场也正在经历一场悄悄的改革，包括市政供水部门的企业化改制和引入外资水务公司的参与。不幸的是，这一“市场化”改革，很可能与教育和医疗的市场导向改革一样，因仅仅改善了供方的处境而没有让广大消费者获益，最终留下一片抱怨和骂名，而真正的市场化也将因此而再次失去民众的同情。

准确地说，无论教育、医疗还是电力交通水务，过去所发生的变化并非真正的市场化，而仅仅是商业化，它把这些市政部门的供给职能从行政机构中剥离出来，赋予其单一的财务目标，以及相应的投资、经营和定价权，从而实现了组织上的企业化和行为上的商业化。但这些领域的开放市场却从未建立，行政垄断没有打破，供方准入没有放开，消费者选择权也没有确立。

许多人认为，是外资水务巨头的大规模进入推高了水价，这一抱怨虽由来有自，却不得要领。外资水务企业虽然庞大，却有许多家，竞争也很激烈，并不具备获得垄断溢价的能力。况且水务企业的交易对方是市政当局，并非广大消费者，而水务合约里是可以限定服务期内零售价格的。常识告诉我们，任何市场都不会因为引入新的供方而抬高价格。

在已经历了商业化改制的城市中，大致存在着两种供水模式，第一种类似于电力，市场被分割成了两级，市政自来水公司在一级市场作为需方向水务公司采购供水和污水处理服务，同时在二级市场上作为供方向居民零售自来水。该模式的弊端是显著的，市政公司和电网公司一样，成了横插在最终供需双方之间的双面垄断者，拥有绝对优势的议价能力。

第二种模式把供水交易构造成了一个两阶段博弈：首先由市政府作为买方为一段时间内的城市供水排污服务招标，水务公司一旦中标，便拥有了在合约规定的质量和限价条件下的垄断供给地位，此时消费者成为买方，但他只能选择数量而不能议价。理论上，特许经营模式通过引入事先竞争而解决了垄断溢价问题：虽然事后的供给是垄断的，但事先的竞标可迫使供应商接受较低的价格和较高的质量标准。

水务和电力交通一样，在形成市场充分竞争从而提高资源配置效率的过程中，需要交易各方作出许多复杂的合约创新来解决潜在的垄断问题，因而历来吸引制度经济学家的关注；核心困难是所谓的资产特化（asset specificity）：无论供需两侧在事先竞争何等激烈，选择如何广泛，但交易一旦达成，资本投入之后，其中一方或双方更换交易对象的代价极高，从而形成单边或双边垄断。

事先竞争确实能改善财产特化带来的垄断困境，但并不完美，由于无法预知未来的需求变化、技术进步和商业创新，长期合约难免带来无效率；而特许经营模式更大的问题是，由于政府代替市民拟订标书、谈判和议价，因而将一个私人交易问题转变为了公共选择问题，而公共选择总是会面临众口难调和权力寻租的困境：究竟多高的水质才是可接受的？管网的覆盖率应达到何种范围？何种条件下允许调价？如何保证合约规定的质量标准得到严格执行？如何保证政府官员在谈判和执行中为消费者寻求最大利益？当然，随着民意表达、公共决策和行政监督等方面的制度进步，可以缓解公共选择带来的争议和冲突，但却不可能消除这一困境。

较为理想的改革方向是在保留事先竞争和两阶段博弈这一交易框架的前提下，替换其中的交易主体，由居民社区、地产开发商和企业用水大户直接与水务公司谈判，而市政公司仅扮演城市主干管网的可选供应商角色，从而将公共选择降解为市场交易。

尽管大社区同样存在众口难调问题，但现有的业主委员会制度已可以处理公共物品采购中的难题，而在开发阶段开发商的大业主地位更加强了其谈判和议价能力，开发商的品牌价值也是激励其谋求优质水务服务的条件。社区直接交易虽无法避免财产特化困境，但由于国内城市仍在快速发展，新建社区不断出现，这会约束水务巨头在对待已签约社区时，不会无所顾忌。

赋予最终消费者自主选择权，开放水务市场的供方准入，实施真正的市场化，将改善产品和服务质量，缓解供水不足问题，同时也反映了资源的真实稀缺性，保护了环境。尽管在市场化条件下未来水价或许会更高，但自由选择和充分竞争下的涨价，涨得令人心服口服。改革开放以来，同为生活必需品的蔬菜和食用油，价格已上涨了许多倍，但并未引发太多争议和抱怨。

〖后记〗

公共品（public good）问题是个充满了混乱和误解的领域，它的定义就很不一致，一种定义是基于“可拥挤性”：有些东西，多一人少一人用，并不影响使用效果，也不影响服务成本，如无线电视和GPS定位服务，但这样一来，就把文字/视听作品之类显然没有“公共”特性的东西也包括了进来。

另一种定义基于“可排他性”：有些东西的使用不可能或不容易建立排他性，如洁净的空气、道路、灯塔等，这样就很难向使用者收费，大家都等着别人掏钱自己搭便车，结果是大家都没车可搭，用福利经济学术语说就是，这些产品有大量的正外部性。

词义之争原本并不重要，只要事先说清楚并保持一致即可，问题是，人们在谈论公共品时，常常将拥挤性、排他性和外部性混杂在一起，以为具备其中之一便自动具备其他特性，并据此下结论：由于公共品具有如此这般的特性，它们应由政府向公众提供。

可是，不可拥挤并不等于不可排他，无线电视和GPS都是不可拥挤的，但通过加密，它们都可以建立排他性，如HBO卫星节目和军用GPS信号；同时，难以排他的也未必不可拥挤，如很难阻止人们呼吸洁净空气，但它却因过度拥挤而影响了使用效果。

福利经济学最荒谬的理论是：外部性（无论正的还是负的）将损害市场的有效性，因而需要政府加以干预；实际上，市场的有效运行与有没有或有多少外部性毫无关系，它只需有足够的内部性即可。

最伟大的例子就是Google，它是靠广告盈利的，但广告点击只占其访问量的极小比例，许多用户从不点广告。也就是说，其产品创造的外部性远远高出其内部性，大部分用户都在搭少数广告点击者的便车。按福利经济学理论，这样的产品只有靠政府补贴才会出现，可实际上，Google不仅出现了，还活得很好，收益丰厚。

实际上，没有东西是完全不可排他的，大气层碳浓度或许是个例外，不过，假如火星也有居民，那么它在地球人和火星人之间就具有高度排他性。

处理排他性的恰当方法是在群体或区域规模的维度上识别不同程度的可排他性，从而判别产品在哪个范围内具有公共性质，如住宅对家庭成员是公共的、楼梯对同楼住户是公共的、路灯对社区居民是公共的、警察对市民是公共的、军队对国民是公共的、战略核安全网对同盟国是公共的。

因而相应地，提供公共品的恰当原则便是：排他性适合在哪个范围建立，公共品就应由此范围内的居民经由集体交易来提供，如此才能将收益和成本最大程度地内化。基于这一原理，本篇提出应将水务交易交给居民社区而非县市或更高级别政府来履行。