1.1 北极航道的战略价值

1.1.1 北冰洋航道概述

欧亚大陆的远洋航线有2条，分别是经苏伊士运河及直布罗陀海峡航线、经好望角航线，其中较常用的是苏伊士运河航线；亚洲与美洲的远洋航线有3条，分别是经苏伊士运河及直布罗陀海峡航线、经好望角航线、经巴拿马运河航线，其中较常用的是巴拿马运河航线。北极航线一旦贯通，必将成为沟通亚洲、欧洲和北美洲的一条“海洋交通大动脉”。

北冰洋位于亚洲、欧洲和北美洲北岸之间，面积1475万平方千米，岸线曲折，岛屿众多。北冰洋一侧以白令海峡与太平洋相通，另一侧通过挪威海、格陵兰海、巴芬湾等众多海峡与大西洋相连。近年来，随着北极海冰融化，开通北冰洋航线再次升温。

北冰洋航线是指穿越北冰洋，连接大西洋和太平洋的海上航线。由于国际上尚未确定北冰洋航线的起点与终点，笔者就以新版《系列世界地图》为基础、结合中国“雪龙号”破冰船六次北极科考的实际航线，将北冰洋航线分为三个部分（见图1.1）。

第一条是东北航线（Northeast Passage），西起摩尔曼斯克，经巴伦支海、喀拉海、拉普捷夫海、新西伯利亚海，东到符拉迪沃斯托克，是连接东亚与西欧最短的海上航线。由于该条航线大部分位于俄罗斯境内，所以又被其称为“北方海航线”。东北航线开通于20世纪30年代，目前全线通航期近4个月。

第二条是西北航线（Northwest Passage），西起白令海峡的普罗维杰尼亚（Provideniya），向东沿美国阿拉斯加北部海域，穿过加拿大北极群岛，直到戴维斯海峡（Davis Strait）。西北航线在从波弗特海进入加拿大北极群岛时，又分成2条支线，一条穿过阿蒙森湾（Amundsen Gulf）、多芬联合海峡（Baffin Strait）、维多利亚海峡（Victoria Strait）到兰开斯特海峡（Lancaster Sound）；另一条穿过麦克卢尔海峡（Mclure Strait）、梅尔维尔子爵海峡（Viscount Melville Sound Strait）到兰开斯特海峡。

第三条是穿越北极点航线。这条航线从白令海峡出发，直接穿过北冰洋中心区域到达格陵兰海或挪威海。但是由于北冰洋中心区的海冰最为密集和厚实，几乎难以融化，因此这条航线目前仅在理论上可行。为了使论述贴近实践，本书中的北冰洋航线主要是指东北航线和西北航线。

北冰洋地区通航环境极其恶劣，一直被认为是国际海运的禁区。但随着全球气候持续变暖，北冰洋冰盖的融化呈现出加速的趋势，开通北冰洋航线再次成为各国关注的焦点。因此，需要对北冰洋通航期及其通航前景进行较为科学的预测，以充分挖掘北冰洋的战略价值。

通航期是指海冰密集度低于15%，在没有破冰船护航的情况下，船舶可以安全航行的时间（见表1.1）。现代遥感技术的发展为准确监测全球海冰密集度提供了一个极为有效的高技术监测工具。对北冰洋通航期的预测需要对北冰洋气温变化、海冰覆盖面积及多年冰厚度的变化趋势进行综合分析。

美国地球物理学协会（American Geophysical Union）对30年来北冰洋年平均气温变化的统计表明，进入21世纪以来，北冰洋温度改变的总体趋势是绝大部分地域和各月份的温度都呈现出不同程度的增长，某些无冰海域的年平均气温比有记录以来的平均气温高出5℃。随着时间的推移，北极温度上升的趋势更加明显，幅度不断增加，到21世纪末夏季温度甚至可高达14℃左右。

1979年至2009年3月份，北冰洋海冰范围总体平均变化趋势是以每十年11.2%的趋势不断减小，平均每年减少4.4万平方千米。美国冰雪数据中心（National Ice and Snow Data Center）2016年3月7日的卫星图片表明北冰洋的海冰面积为1200万平方千米，只占北冰洋总面积的14.4%，比2012年同期纪录少了近100万平方千米（见图1.2）。美国航天航空局2010年12月份公布的卫星观测资料表明，北极海冰的平均厚度由20世纪80年代初的4.88米减少至2.45米。根据美国国家海洋与大气管理局（National Oceanic & Atmospheric Administration）2011年2月的报告显示，在过去的5年里，全球气候持续变暖导致北冰洋冰冻面积达到历史最低，北冰洋地区海冰厚度平均每年减少约17厘米，作为航运安全最大隐患的海冰的厚度降低了35%。该报告利用遥感技术预测北冰洋海冰厚度将持续变薄，到2035年左右海冰厚度将不足一米。在这样的冰情下，即使没有破冰船的协助，普通商船或者抗冰型船舶也可以正常航行。

由此可见，通过对北冰洋目前冰情的变化情况以及对未来变化趋势的预测和分析不难发现，由于北冰洋夏季海冰范围的不断减少，北冰洋航线区域海冰密集度的总体减小趋势是有事实依据支撑的。北极理事会在2009年北极气候影响评估报告（ACIA）中对未来几十年北冰洋海冰范围在3月份和9月份变化趋势的预测表明：到2020年，加拿大北极群岛除小部分区域的海冰密集度仍保持在70%左右外，其他部分已基本无冰；西北航道的西部海冰密集度约为20%，船舶基本可以通航；东北航道密集度均低于20%，夏季可以全线通航。到2040年，西北航道大部分水域接近无冰，东北航道的海冰密集度也均在10%以下，完全适合船舶航行。届时，它将成为连接亚洲与欧洲、北美洲的新海上“丝绸之路”，开辟国际航运新格局，并对国际贸易产生重大且深远的影响。北冰洋航线的开通不但使东北亚国家较容易获得北极的资源，而且能成为一条便捷的、经济的国际战略通道，拉近亚洲与北美、欧洲之间的距离。由此可见，北极地区必将成为各国暗战的战略新边疆。

1.1.2 北极航道的安全现状

研究国际安全的学者有必要高度关注全球重要海运通道安全的战略意识。如今，全球海运格局主要由“四条贸易航线”和“五条石油运输线”组成，它们是各国的海上经济命脉。“四条贸易航线”指的是东北亚—北美的东向航线、东北亚—印度洋—地中海—欧洲的西向航线、东北亚—东南亚—澳大利亚的南向航线、中日韩—日本海—俄罗斯远东的北向航线。“五条石油运输线”包括波斯湾—霍尔木兹海峡—马六甲海峡—台湾海峡—东北亚的中东航线，西非—好望角—印度洋—马六甲海峡—台湾海峡—东北亚、北非—直布罗陀海峡—地中海—苏伊士运河—红海—亚丁湾—印度洋—马六甲海峡—台湾海峡—东北亚的非洲南北两条航线，马六甲海峡—台湾海峡—东北亚的东南亚航线，南美东海岸—墨西哥湾—巴拿马运河—琉球群岛—东北亚的南美航线。这就决定了以中国为核心的东亚经济圈的对外贸易通道，除了传统的陆上“丝绸之路”外，主要是“两洋”，即南海—马六甲海峡—印度洋通道，“渤海、黄海、东海”—南太平洋—巴拿马运河通道。其中印度洋、太平洋成为全球海运航道最密集的海域，然而却都不同程度地存在着各种安全隐患。概而言之，全球海上运输面临着传统安全与非传统安全两大隐患。

传统安全方面主要表现为外国势力控制了主要的航运海峡。从自然地理的视角来看，东北亚国家面临的多是封闭或半封闭海域，因此无论是东出太平洋，还是南下大洋洲和印度洋，都必须穿过一系列岛屿。中国远洋航运存在的安全隐患，主要是指穿越岛链的几条重要海上通道都受制于其他国家，往往面临受制于人的风险。美国作为海洋大国，极其重视对航运海峡的控制和争夺。美国在世界上选择了16个海峡，作为控制大洋航道的咽喉点，由于这些海峡是所有从事海洋运输国家的必经之地，因此这些海峡一旦被封锁，世界上绝大多数国家的经济发展都会受到影响，中国更是难以置身其外。

非传统安全主要来自于海盗的猖獗。根据国际海事组织的数据表明，当前，全球共有七大公认的海盗多发区——红海和亚丁湾附近水域、孟加拉湾沿岸、马六甲海峡、几内亚湾、加勒比海、厄瓜多尔沿海、智利沿海。东北亚等国的主要海运线路高度重合，均经过海盗多发区，尤其是进口石油的60%要走印度洋—马六甲海峡—中国南海。时至今日，海盗袭击对国际海运业、远洋渔业造成的影响越来越明显。

此外，随着全球化石能源进口量的不断攀升，各国对大型运输船舶的需求也日益迫切。以中国为例，2015年中国原油进口2.39亿吨，对外依存率53.8%，从俄罗斯和哈萨克斯坦以铁路及输油管线陆路运输原油量为2529万吨，仅占10.58%，海运量近90%。如果中国每年GDP增长率保持在6%左右，那么，到2020年，中国年石油进口量将达到4亿吨。届时，中国每年将有3.2亿吨原油需由油轮运输，这需要建造上百艘载重超过20万吨以上的巨型油轮才能满足运输需要，如此庞大的运输船队规模，必将进一步加剧传统海运航道的拥挤程度。目前，各海运枢纽的载重吨上限为：巴拿马运河8万吨，苏伊士运河12万～20万吨，马六甲海峡10万吨。由于海运是中国能源运输的主要方式，中国海运油轮的巨型化趋势将导致中国的能源海上运输不得不放弃传统航线而绕道龙目海峡、好望角、几内亚湾等海盗出没的海域。由于近年来海盗劫持巨型油轮的案件不断攀升，这无疑增大了各国能源运输的风险。

因此，开辟一条较为安全的海上运输线，减少各国海运物流链的风险成本，是保障各国经济发展的共同需求。北冰洋航线沿岸不仅没有海盗，而且不存在水深限制，任何规模的船舶都可以通行，因此是一条较为安全的航道（见图1.3）。考虑到地缘政治、战争阻塞等因素，未来有可能被北极航线替代或分担物流的航线是东北亚国家到北美洲、西北欧的航线。稳定增长的东亚—西欧、东亚—北美贸易是北冰洋航道开发的主要动力。随着大中东地区与非洲的政局持续动荡，全球洲际海上运输线存在着诸多不确定因素，开辟北冰洋航线对维护国际航运安全具有较强的现实意义。

1.1.3 北极航道对全球海运经济格局的战略影响

开通北冰洋航道将彻底颠覆全球海运地理格局与贸易格局，同时对各国的经济发展产生深远的影响。开通北冰洋航线对全球海运经济格局的战略价值主要表现为以下几个方面。

第一，缩短洲际海运里程，节约运输成本。目前亚洲—欧洲的远洋航线大约为13000英里，如果北极航线实现全面开放，则亚洲—欧洲远洋海运航程至少可以缩短到7900英里，整整少走了5100英里，其蕴藏的巨大经济利益不言而喻。北冰洋航线将成为新的“大西洋—太平洋轴心航线”，因此，谁控制了北极航线，谁就控制了世界经济和国际战略的新走廊，就能谋求更多的全球经济权益分享权。

第二，拓展国际经济合作新领域。北冰洋航道开通后，必然会引发北冰洋沿岸港口、仓储、道路、管道、冰区船舶、炼油基地等基础设施的大规模建设与移民。这将为跨国建筑材料、工业产品的出口贸易与工程承包等领域的合作提供新的机遇。

第三，有利于减轻东北亚国家对马六甲海峡等咽喉要道的过度依赖。马六甲海峡等咽喉要道存在以下问题：一是过于拥堵导致通行不畅；二是超大型船舶无法通过；三是海盗和恐怖主义活动威胁各国航运安全。此外，由于这些海峡均被世界大国控制，使东北亚国家的贸易通道威胁也面临诸多风险，选择北冰洋航线可以减轻马六甲海峡等水道的拥堵状况。在索马里海盗猖獗、苏伊士运河和巴拿马运河日益堵塞的情况下，开通北冰洋航线将对北半球的对外贸易、航运市场、国内生产布局存在巨大的战略价值。

第四，有利于开辟全球能源与资源贸易新格局。根据美国地质调查局对北极自然资源的最新评估，北极地区未探明的石油储量达到900亿桶，天然气47.3万亿立方米，可燃冰440亿桶。北冰洋航线的开通可以改变全球石油和天然气等能源主要依靠从政局不稳定的中东和非洲地区出口的非对称格局，否则一旦全球地缘安全格局改变，国民经济、生产活动都将会受到极大的影响。北极地区比非洲、南美洲更为接近东亚经济圈，一旦北冰洋航线全面开通，其丰富的矿藏将优化东北亚国家的能源和原材料进口格局。事实上，俄罗斯的油气、加拿大北极地区的钨矿石、美国阿拉斯加和挪威的海产品早已成为中日韩等国的进口对象。北极地区的能源和资源储量决定了其在全球能源和资源贸易格局中的地位将不断提升，开通北冰洋航线有利于使该地区的经济潜力转变为现实吸引力。

第五，有助于优化东北亚国家沿海地区经济发展战略布局。例如，中国地处西北太平洋，北极的变化会对中国工业中心重新布局产生重大影响，中国北方城市的发展将迎来更大的机会。尤其是上海以北的港口城市利用北冰洋航线到欧洲西部、北海、波罗的海等港口具有缩短25%～55%航程的优势，越往北的港口优势越大。这对于中国北方经济的发展，特别是对东北振兴规划的实施和大连东北亚国际航运中心的建设都具有重要作用，有利于中国区域经济平衡发展。

1.1.4 国内外研究北极航道安全合作的现状与趋势

1．环北极国家北极战略及其北极航道管理规制研究

李振福（2016）认为环北极国家在北极问题确立了“内部协商，外部排他”的共识，对于中国争取北极航线权益极为不利。白佳玉等（2015）认为美国坚持北极航道的“公海性质”，通过双边与多边协商机制防止北极航道被俄、加等航道沿岸国强力控制。郭培清等（2016）认为控制北极航道是苏联/俄罗斯北极战略的核心，但俄罗斯北极战略的实现面临大国的竞争压力、脆弱的生态环境、较高的开发成本等制约因素。何奇松（2010）认为欧洲国家参与北极事务起到了牵制作用，推动了北极问题国际化，在构建北极治理新秩序方面具有积极影响，与中国具有共同利益。程保志（2014）认为加拿大北极战略的目标是获取对北极航道控制的合法性。曹升生（2011）认为《伊卢利萨特宣言》表明丹麦在和平协商的基础上反对北极问题国际化，而倾向于由环北极5国建立北极航道共管机制。

JON D C（2013）认为北极治理需要制定完整的条约体系，并以集体的方式进行经济开发。L.C.G.Killaby（2005）认为东北航道与西北航道是过境通行制度适用的冰封海峡，应受《联合国海洋法公约》第三部分“用于国际航行的海峡”的调整，俄罗斯、加拿大关于北极水域的管理制度构成了对他国主权豁免船舶在北冰洋航行权利和自由的非法干涉。

2．中国北极航运安全问题的外部障碍研究

王传兴（2014）认为北极治理主体呈现出以国家行为体为主、多元行为体共存的局面。潘敏（2014）认为“与北极航道的地缘关系”和“北极航道国际协调机制的利益倾向”是中国参与北极航道权益博弈的掣肘之处。刘惠荣（2016）认为环北极国家之间的领土争端是北极航道安全的最大威胁。赵进平（2015）认为环北极国家先进的科考技术使其在北极航道开发管理方面具有持久性垄断优势。杨剑（2014）认为虽然环保合作与海上救援是北极航道安全合作的重要方面，却常被迫从属于国家安全。丁煌（2014）认为公共产品匮乏是北极地区安全合作进程受阻的重要原因。

ROB HUEBERT（2012）认为北极航道管辖权之争是北极航道安全合作的主要障碍。LEAH BEVERIDGE（2015）认为俄罗斯、加拿大加强对北极领土的武装控制增大了北极航道的军事冲突风险。FRANKENSTEIN S.（2002）认为加拿大将北极群岛水域视为内水，而其境内的北极西北航道并非适用于国际航行，因此过境通行制度在此并不适用。

3．海洋与国际治理问题研究

金灿荣（2012）认为加强中国对海洋的开发能力需要构建新型海洋管理体系。〇1史春林（2011）认为在“共同安全”理念制度下对国际海运通道管理进行国际合作，有助于增强中国航运安全的保障能力。陆俊元（2014）认为北极航道改变了全球海上交通格局，北极资源开发给中国增添了新的地缘经济参与机遇和挑战。秦亚青（2010）认为改革国际制度以适应全球治理的需要成为新兴国家与美欧合作的关键领域，而合作的关键在于原有大国和新兴大国的良性互动。王逸舟（2015）认为中国安全内涵包括为维护与中国相关的各种国际“通道”的安全稳定，推动符合各国利益和愿望的安全机制构建。阎学通（2003）认为安全利益对国家战略关系的重要性超过经济利益，在军事实力有限的情势下，经济利益的维护需要推动国际安全合作来实现。柳思思（2012）认为北极的三种治理机制都存在局限：“扇形原则”只利于加拿大与俄罗斯；“环北极八国、五国机制”明显将中国排除在北极治理圈之外；“全球共管北极”又被所有“环北极国家”坚决反对，不具有现实性。因此，“近北极机制”的构建与完善将成为北极治理路径的新选择。

HALPERN B.（2008）认为北极航道的竞争优势取决于抗冰货船的数量与航道的商业化程度，而冰海航行安全需要通过增强国际合作来实现，因此北极航道国际化趋势将推动俄罗斯、加拿大等国减少现有航道管理机制强制性与排他性的特点。NATALJA JEGOROVA（2013）认为北极存在两种规制冲突：国际法间的冲突和国际法与国内法的冲突。北极新秩序的构建，难以改变多个条约同时适用、规制冲突长期存在的状况。

由上可见，现有研究成果认识到海洋安全是现代国际关系研究的重要内容，北极航道安全问题的实质是利益攸关国之间的北极战略博弈，但较少从制度层面探讨北极航道管理规制对环北极国家实施其北极战略的支撑作用，在新兴国家与原有大国进行北极航道安全合作的模式及路径选择问题上仍留有学术探讨余地。此外，现有研究侧重以经济学数据论证北极航道对中国外贸经济的利好前景，却较少关注北极航道管理规制中单边强制性条款对中国海运权益的负面影响，对环北极国家北极战略—北极航道管理规制—中国北极航运安全三者间关系缺乏深入解析，对北极理事会与环北极国家出现的“内部协商，外部排他”的趋势重视不够。因此，如何构建符合中国航运利益的北极航道安全合作新机制，则成为中国北极外交的重要战略目标。

1.1.5 研究北极航道安全合作的价值与目标

北极航道因为北冰洋的加速融化与全线通航的美好愿景，将对世界海运格局及国际安全态势产生巨大影响，其日益国际化的趋势引起各国北极战略的纷纷调整。航运利益是中国最现实、最直接的北极利益，不仅较易实现，而且政治敏感度较低。推动航道安全合作将是北极国际治理的主要内容，亦是中国介入北极事务的最佳切入点之一。如何制定合适的航道管理新规制，则成为北极航道安全合作的核心问题。

1．研究北极航道安全合作的价值

从理论层面来看，研究北极航道安全合作的价值包括以下几个方面。一是开拓北极治理机制研究的新领域。从管理规制视角研究北极航道安全合作问题是北极治理研究的新领域，不仅揭示现行北极航道管理规制必将发生变革的趋势，还剖析了这些规制在航道沿岸国构建北极战略中的重要作用。二是研究非北极国家参与北极事务的路径选择。本课题通过评估北极航道国际化趋势与现有北极航道管理规制的现状，解析现行北极治理机制下国际利益集团的分化与博弈态势，从而为非北极国家参与北极航道安全合作的路径选择提供理论依据。三是在生态文明的背景下丰富国际合作安全理论内涵。低碳约束下北极治理秩序的演化，必将为国际合作安全理论的发展融入生态哲学元素，有助于构建分析北极航道问题的生态政治理论框架。

从实际应用的层面来看，研究北极航道安全合作则更能带来经济、科技等领域的价值。一是研究北极航道安全合作的动力基础与中国实现航道利益的投放成本最小化问题。北极航道安全的焦点是北极航道管理权之争，参与北极航道安全合作符合中国的利益，利用北极现有国际协商平台作为中国参与北极事务的突破口，有助于降低中国维护北极权益的投放成本。二是有助于中国辨别环北极国家北极战略的共性与差异。区分出具有不同利益诉求的国家集团，为中国开展北极航道国际安全合作的外交对象选择提供参考依据。三是评估现行北极航道管理规制的实施效用与发展趋势，为中国参与航道管理规制的国际协商做好信息储备，推动符合中国利益的北极航道安全合作机制构建。

2．北极航道安全的研究目标

本书的研究目标包括以下四个方面。

首先，探寻实现中国规避北极航道安全风险的有效途径。从合作安全、国家间建立信任机制的视角来探析中国开发北极航道的风险规避问题，所得出的政策建议较具可行性。

其次，研究环北极国家航道管理的制度差异。分析环北极五国，特别是俄罗斯、加拿大这两个最大的北极国家的现行北极航道管理规制中对我国不利的条款，总结出中加、中欧、中俄在北极航运与经济开发中的共同利益关切与安全合作的基础。

再次，回答非北极国家参与北极航道管理如何避免冲突等问题。北极航道国际化趋势，引起了俄罗斯、加拿大、挪威等国对自身安全的顾虑，同时也增大了航道使用国对受制于人的担心。本书通过对国内外建立信任措施（Confidence Building Measures）的实践研究，以波罗的海和巴伦支海区域性安全机制、北极地区海空搜救合作机制为例，致力于将军事互信机制实践与北极民事安全合作的成功经验融入北极航道治理中去，提升北极海上危机管理机制的实效性。

最后，探索中国参与北极现有国际机制的新思路。现有北极治理机制，出现了环北极国家内部垄断的趋势，且中国并非环北极国家，凭靠一己之力，难以单独保障极地航行安全。因此，中国参与北极航道治理的途径必须突破地理局限，转而寻求参与俄罗斯北极地区的能源开发、提升中国在北极科考领域的国际影响力，采用“北极经济外交+科技外交”的战略思路，坚持《联合国海洋法公约》作为北极治理的法理依据，在平等协商、互利共赢的基础上拓展国际合作，增强战略配合能力，最终构建北极航道管理的国际协调新机制。

在上述四个目标的指引下，本书的研究有助于推动国际安全理论的发展与完善，同时探讨以中国的视角建立北极航道安全合作新规制的分析框架，提出具有较高可操作性的政策建议。